Sentencia de Suprema Corte de Justicia (Argentina), 9 de Agosto de 2001, M. 1100. XXXVI

• Emisor: Suprema Corte de Justicia (Argentina)

13. 1100. XXXVI.

    ORIGINARIO

    Municipalidad de la Ciudad de San Luis c/ San Luis, Provincia de y Estado Nacional s/ acción de amparo.

    Corte Suprema de Justicia de la Nación Buenos Aires, 9 de agosto de 2001.

    Autos y Vistos; Considerando:

    1. ) Que a fs. 111/118 se presenta el señor intendente de la Municipalidad de la Ciudad de San Luis e inicia acción de amparo contra el Estado Nacional a fin de que se condene al "Gobierno de la Nación Argentina a que DESARROLLE los actos necesarios para impedir la vulneración por parte de la Provincia de San luis de la AUTONOMIA DE LA MUNICIPALIDAD DE LA CIUDAD DE SAN LUIS Y DE LOS DERECHOS CONSECUENTES, amenazado por el PROYECTO DE LEY enviado por el poder ejecutivo provincial a la legislatura denominado DIVISIÓN DE LA CIUDAD DE SAN LUIS". También promueve la acción contra la nombrada provincia a fin de que se la condene a desechar totalmente el proyecto de ley que "está siendo tratado por el poder legislativo".

       Cuestiona la conducta y los actos desarrollados por el gobierno de la provincia en tanto propicia la división de la antigua ciudad en cuatro pequeños municipios con fines exclusivamente electoralistas. Sostiene que tal proceder lesiona, restringe y amenaza con arbitrariedad e ilegalidad manifiesta, derechos y garantías que corresponden a la Municipalidad de la Ciudad de San Luis, y viola disposiciones de la constitución provincial, de la Carta Orgánica Municipal, y los arts. 1, 5, 28, 31, 33 y 123 de la Constitución Nacional.

       Afirma que el proyecto avanza sobre la integridad territorial de la comuna pues afecta sus límites actuales, como asimismo su autonomía y patrimonio.

       Solicita que se dicte una prohibición de innovar a fin de que la provincia se abstenga de modificar la situación político institucional existente al tiempo de promoción de este proceso.

    2. ) Que a fs. 125 el señor juez federal de S.L.

       se declaró incompetente para intervenir en la causa en razón de estar codemandados el Estado Nacional y la provincia, lo cual, según entiende, determina la competencia originaria de esta Corte.

    3. ) Que a fs. 142/144 la municipalidad provincial, por medio de su apoderado, amplía los argumentos sobre la base de los cuales pide la medida cautelar reseñada y señala que la autonomía municipal no puede ser agredida por ningún poder constituido, como asimismo que el proyecto en cuestión importa el desconocimiento de la esencia de esa autonomía en tanto se pretende "destruir institucionalmente un municipio existente@.

       En ese orden de ideas manifiesta que la provincia debe abstenerse de modificar la "situación jurídico institucional existente en el Municipio de la Ciudad de San Luis" y debe garantizar la "subsistencia de los límites geográficos", como así también abstenerse "de alterar las estructuras institucionales de competencia y jurisdicción que rigen al municipio actor al tiempo de iniciación de esta causa" (ver fs.

       142 vta./143). Advierte, a fin de destacar el peligro en la demora que justifica el dictado de la medida, que el "18 de septiembre de 2000 en horas de la mañana una manifestación popular de más de siete mil personas expresó el rechazo a ese proyecto. Medió represión policial por parte del gobierno de la provincia. Las consecuencias fueron más de media docena de heridos. Entre ellos varios graves. Y además la rotura de importantes estructuras de metal y vidrio de la legislatura provincial. Y en general un estado de malestar evidenciado por la opinión pública que se explicitó de la forma y manera que va señalando y que tuvo amplia resonancia en medios periodísticos radiales y televisivos" (ver fs. 143 vta.).

       En esa misma oportunidad desiste de la acción contra el Estado Nacional.

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    ORIGINARIO

    Municipalidad de la Ciudad de San Luis c/ San Luis, Provincia de y Estado Nacional s/ acción de amparo.

    Corte Suprema de Justicia de la Nación 4°) Que a fs. 147/151 se amplía la demanda y se definen los alcances de la acción promovida en el sentido de que se "condene a la Provincia de San Luis a abstenerse de dictar o pretender dictar normas bajo la forma de ley, y/o decreto y/o de cualquier otra estructura jurídica, que importe y signifique en violación del artículo 123 de la C.N. agredir, retacear, disminuir o limitar la autonomía de la Ciudad de San Luis, en tanto que garantía de derecho constitucional nacional a los municipios" (fs. 147 vta.).

    Asimismo la actora destaca ante el Tribunal que invoca "fundamental y exclusivamente el artículo 123 de la Constitución Nacional en lo que hace a la autonomía que se reconoce a los municipios" y el art. 5 de la Constitución Nacional; y desiste "de cualquier otra invocación de derecho de fondo que se haya explicitado en la demanda" (ver puntos 1.3.1, 1.3.2 y 1.4 de fs. 147 vta.).

    5. ) Que a fs. 154/157 el señor P. General opina que toda vez que la Municipalidad de San Luis apoya su pretensión directa y exclusivamente en los arts. 5 y 123 de la Constitución Nacional y la cuestión debatida tiene un manifiesto y predominante carácter federal esta Corte resulta competente para conocer en el proceso por vía de la instancia originaria prevista en el art. 117 de la Constitución Nacional.

    6. ) Que, tal como lo señala el señor P. General, la presente causa corresponde a la competencia originaria de esta Corte prevista en el art. 117 de la Constitución Nacional. En efecto, la materia del juicio tiene un manifiesto contenido federal toda vez que la actora pretende resguardar la garantía consagrada por los constituyentes en los arts.

       5 y 123 de la Constitución Nacional (Fallos:

       :495, considerando 1°); la que se entiende vulnerada por los actos que la Provincia de San Luis pretendería realizar, en la medida en que desnaturalizarían la "autonomía" municipal y constituirían un impedimento para subsistir como unidad política autónoma. De tal manera, y al ser el planteo de inconstitucionalidad el fundamento "exclusivo" a la demanda -según la postura asumida a fs. 147/151- el caso se presenta como de aquéllos reservados a la jurisdicción originaria de este Tribunal (Fallos: 97:177; 183:160; 271:244; 311:810 y sus citas; 315:2956, entre otros).

    7. ) Que la pretensión de la Municipalidad de la Ciudad San Luis procura tutela jurisdiccional frente a la conducta de los poderes ejecutivo y legislativo de la provincia homónima que pretenden, según se sostiene, cercenar el régimen de autonomía vigente y garantizado por la Constitución Nacional, mediante el dictado de actos que amenazan la supervivencia de la municipalidad misma. Dichos actos serían el proyecto de ley enviado por el poder ejecutivo provincial y la futura y consiguiente sanción por parte de la legislatura.

    8. ) Que de conformidad con los precedentes de esta Corte la acción declarativa de inconstitucionalidad debe responder a un "caso", ya que dicho procedimiento no tiene carácter simplemente consultivo, ni importa una indagación meramente especulativa.

       En efecto, la acción debe tener por finalidad precaver las consecuencias de un acto en ciernes -al que se atribuye ilegitimidad y lesión al régimen constitucional federal- y fijar las relaciones legales que vinculan a las partes en conflicto (Fallos: 307:1379; 310:606); relaciones respecto de las cuales se debe haber producido la totalidad de los hechos concernientes a su configuración (Fallos: 311:421, considerando 3°).

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    Municipalidad de la Ciudad de San Luis c/ San Luis, Provincia de y Estado Nacional s/ acción de amparo.

    Corte Suprema de Justicia de la Nación 9°) Que a esos fines es preciso recordar que el control encomendado a la justicia sobre las actividades ejecutiva y legislativa requieren que el requisito de la existencia de un "caso" sea observado rigurosamente para la preservación del principio de división de poderes. La "aplicación" de los actos de los otros poderes debe dar lugar a un litigio contencioso, para cuyo fallo se requiera el examen del punto constitucional propuesto (Fallos: 214:177 y las citas del Procurador General referenciadas en esa oportunidad).

    10) Que la acción entablada no puede ser asimilada a esos supuestos.

    La presentación de un proyecto de ley no determina la necesidad de examinar si se configura una afectación constitucional.

    Esas iniciativas no fijan en forma definitiva la existencia y modalidad de una relación jurídica, ni generan el estado de incertidumbre que justifica que se dé curso a una acción declarativa de inconstitucionalidad para dilucidarlo. Los trámites que se intenta impedir de ningún modo causan estado por sí mismos; tampoco conllevan una vulneración de derechos subjetivos que autorice a sostener que se presenta una controversia actual y concreta.

    11) Que desde antiguo se ha señalado que la misión más delicada que compete al Poder Judicial es la de saber mantenerse dentro de la órbita de su jurisdicción, sin menoscabar las funciones que incumben a los otros poderes o jurisdicciones, toda vez que es el judicial el llamado por la ley para sostener la observancia de la Constitución Nacional, y de ahí que un avance en desmedro de otras facultades revestiría la mayor gravedad para la armonía constitucional y el orden público (Fallos:

    155:248; 311:2580; 320:2851; entre muchos otros). Ello es lo que sucedería en el sub lite si se llegase a una conclusión distinta a la apuntada, toda vez que una decisión en ese sentido traería indefectiblemente aparejado

    que se trabara tanto la atribución del Poder Ejecutivo provincial de presentar proyectos de ley a la consideración de la legislatura, como la de ésta de examinarlos y decidir en consecuencia. Tal estado de cosas sería tanto como impedir la consecución de los trámites constitucionales ineludibles para lograr la sanción de las leyes, y como tal significaría una indiscutible intromisión de esta Corte en facultades reservadas del Estado provincial.

    Por ello se resuelve: Desestimar in limine la demanda.

14. y oportunamente archívese. EDUARDO MOLINE O'CONNOR - CARLOS S. FAYT (en disidencia)- AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI (en disidencia)- A.B. -G.A.B. -A.R.V..

    DISI

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    ORIGINARIO

    Municipalidad de la Ciudad de San Luis c/ San Luis, Provincia de y Estado Nacional s/ acción de amparo.

    Corte Suprema de Justicia de la NaciónDENCIA DE LOS SEÑORES MINISTROS DOCTORES DON CARLOS S.

    FAYT Y DON ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI Considerando:

    1. ) Que a fs. 111/118 se presenta el señor intendente de la Municipalidad de la Ciudad de San Luis e inicia acción de amparo contra el Estado Nacional a fin de que se condene al "Gobierno de la Nación Argentina a que DESARROLLE los actos necesarios para impedir la vulneración por parte de la Provincia de San luis de la AUTONOMIA DE LA MUNICIPALIDAD DE LA CIUDAD DE SAN LUIS Y DE LOS DERECHOS CONSECUENTES, amenazado por el PROYECTO DE LEY enviado por el Poder Ejecutivo provincial a la legislatura denominado DIVISION DE LA CIUDAD DE SAN LUIS". También promueve la acción contra la nombrada provincia a fin de que se la condene a desechar totalmente el proyecto de ley que "está siendo tratado por el Poder Legislativo".

       Cuestiona la conducta y los actos desarrollados por el gobierno de la provincia en tanto propicia la división de la antigua ciudad en cuatro pequeños municipios con fines exclusivamente electoralistas. Sostiene que tal proceder lesiona, restringe y amenaza con arbitrariedad e ilegalidad manifiesta, derechos y garantías que corresponden a la Municipalidad de la Ciudad de San Luis, y viola disposiciones de la constitución provincial, de la Carta Orgánica Municipal, y los arts. 1, 5, 28, 31, 33 y 123 de la Constitución Nacional.

       Afirma que el proyecto avanza sobre la integridad territorial de la comuna pues afecta sus límites actuales, como asimismo su autonomía y patrimonio.

       Solicita que se dicte una prohibición de innovar a fin de que la provincia se abstenga de modificar la situación jurídico institucional existente al tiempo de promoción de este proceso.

       °) Que a fs. 125 el señor juez federal de S.L. se declaró incompetente para intervenir en la causa en razón de estar codemandados el Estado Nacional y la provincia, lo cual, según entiende, surte la competencia originaria de esta Corte.

    3. ) Que a fs. 142/144 la municipalidad provincial, por medio de su apoderado, amplía los argumentos sobre la base de los cuales pide la medida cautelar reseñada y señala que la autonomía municipal no puede ser agredida por ningún poder constituido, como asimismo que el proyecto en cuestión importa el desconocimiento de la esencia de esa autonomía en tanto se pretende Adestruir@ institucionalmente un municipio existente.

       En ese orden de ideas manifiesta que la provincia debe abstenerse de modificar la Asituación jurídico institucional existente en el Municipio de la Ciudad de San Luis@ y debe garantizar la Asubsistencia de los límites geográficos@, como así también abstenerse A. alterar las estructuras institucionales de competencia y jurisdicción que rigen al municipio actor al tiempo de iniciación de esta causa@ (ver fs. 142 vta./143). Advierte, a fin de destacar el peligro en la demora que justifica el dictado de la medida, que el A18 de septiembre de 2000 en horas de la mañana una manifestación popular de más de siete mil personas expresó el rechazo a ese proyecto. Medió represión policial por parte del gobierno de la provincia. Las consecuencias fueron más de media docena de heridos. Entre ellos varios graves.

       Y además la rotura de importantes estructuras de metal y vidrio de la legislatura provincial. Y en general un estado de malestar evidenciado por la opinión pública que se explicitó de la forma y manera que va señalado y que tuvo amplia resonancia en medios periodísticos radiales y televisivos@ (ver fs. 143 vta.).

       En esa misma oportunidad desiste de la acción contra

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    ORIGINARIO

    Municipalidad de la Ciudad de San Luis c/ San Luis, Provincia de y Estado Nacional s/ acción de amparo.

    Corte Suprema de Justicia de la Nación el Estado Nacional.

    4. ) Que a fs. 147/151 se amplía la demanda y se definen los alcances de la acción promovida en el sentido de que se Acondene a la Provincia de San Luis a abstenerse de dictar o pretender dictar normas bajo la forma de ley, y/o decreto y/o de cualquier otra estructura jurídica que importe y signifique en violación del artículo 123 de la C.N. agredir, retacear, disminuir o limitar la autonomía de la Ciudad de San Luis, en tanto que garantía de derecho constitucional nacional a los municipios@ (fs. 147 vta.).

       Asimismo la actora destaca ante el Tribunal que invoca A. y exclusivamente el artículo 123 de la Constitución Nacional en lo que hace a la autonomía que reconoce a los municipios@ y el art. 5° de la Constitución Nacional; y desiste A. cualquier otra invocación de derecho de fondo que se haya explicitado en la demanda@ (ver puntos 1.3.1, 1.3.2 y 1.4 de fs. 147 vta.).

    5. ) Que a fs. 154/157 el señor P. General opina que toda vez que la Municipalidad de San Luis apoya su pretensión directa y exclusivamente en los arts. 5° y 123 de la Constitución Nacional y la cuestión debatida tiene un manifiesto y predominante carácter federal esta Corte resulta competente para conocer en el proceso por vía de la instancia originaria prevista en el art. 117 de la Constitución Nacional.

    6. ) Que, tal como lo señala el señor P. General, la presente causa corresponde a la competencia originaria de esta Corte prevista en el art. 117 de la Constitución Nacional. En efecto, la materia del juicio tiene un manifiesto contenido federal toda vez que la actora pretende resguardar la garantía consagrada por los constituyentes en

       los arts.

    5. y 123 de la Constitución Nacional (Fallos:

       314:495, considerando 1°); la que se entiende vulnerada por los actos que la Provincia de San Luis pretende realizar, en la medida en que desnaturalizarían la Aautonomía@ municipal y constituirían un impedimento para subsistir como unidad política autónoma. De tal manera, y al ser el planteo de inconstitucionalidad el fundamento Aexclusivo@ a la demanda -según la postura asumida a fs.

       147/151-, el caso se presenta como aquéllos reservados a la jurisdicción originaria de este Tribunal (Fallos: 97:177; 183:160; 271:244; 311:810 y sus citas; 315:2956, entre otros).

    7. ) Que la pretensión de la Municipalidad de la Ciudad de San Luis procura tutela jurisdiccional frente a la conducta de los poderes ejecutivo y legislativo de la provincia homónima que pretenden, según se sostiene, cercenar el régimen de autonomía vigente y garantizado por la Constitución Nacional, mediante el dictado de actos que amenazan la supervivencia de la municipalidad misma. En consecuencia, se está frente a una solicitud que no tiene carácter consultivo ni importa una indagación meramente especulativa, sino que responde a un Acaso@ y busca precaver los efectos de Aactos en ciernes@ a los que se atribuye ilegitimidad y afectación al régimen federal vigente (Fallos: 307:1379 y 319:1968).

       Dirimir las complejas cuestiones relatadas demanda contar con la mayor cantidad posible de elementos de juicio, y si a ello se une la delicada cuestión de delimitar las órbitas de competencia de las partes en conflicto, se impone encausar el proceso por la vía prevista por el art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

       La acción declarativa, que al igual que el amparo, tiene una finalidad preventiva, es un medio plenamente eficaz y suficiente para

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    Municipalidad de la Ciudad de San Luis c/ San Luis, Provincia de y Estado Nacional s/ acción de amparo.

    Corte Suprema de Justicia de la Nación satisfacer el interés esgrimido (arg.

    Fallos:

    307:1379; 316:2855 y 319:1968 ya citado).

    8. ) Que en lo atinente a la medida cautelar, esta Corte ha establecido que si bien por vía de principio medidas como la requerida no proceden respecto de actos administrativos o legislativos, habida cuenta de la presunción de validez que ostentan, tal doctrina debe ceder cuando se los impugna sobre bases prima facie verosímiles (Fallos: 250:154; 251:336; 307:1702; E.193.XXIII. AEstado Nacional -Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos- c/ Provincia de Río Negro s/ su solicitud de medidas cautelares@, sentencia del 8 de julio de 1992; Fallos: 315:2956, entre otros).

    9. ) Que asimismo ha señalado el Tribunal Aque como resulta de la naturaleza de las medidas cautelares, ellas no exigen de los magistrados el examen de la certeza sobre la existencia del derecho pretendido, sino sólo de su verosimilitud. Es más, el juicio de verdad en esta materia se encuentra en oposición a la finalidad del instituto cautelar, que no es otra que atender a aquello que no exceda del marco de lo hipotético, dentro del cual, asimismo, agota su virtualidad@ (Fallos: 306:2060 y 315:2956).

    10) Que, en el caso, el peligro en la demora se advierte en forma objetiva si se consideran las diversas consecuencias que el acto que se impugna podría provocar, las que generarían una situación de hecho que difícilmente podría revertirse en el eventual supuesto de que la sentencia definitiva de la causa admitiese la pretensión de la actora.

    Ello recomienda mantener la situación existente al momento de interposición de la demanda.

    Por ello se resuelve: I.- Declarar la competencia de esta Corte para intervenir en el proceso por vía de su instancia originaria (arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional); II.-

    Correr traslado de la demanda interpuesta, que se sustanciará por vía del proceso ordinario, por el plazo de sesenta días (arts. 338 y concs., Código Procesal Civil y Comercial de la Nación); III.- Decretar la prohibición de innovar y hacer saber al Poder Ejecutivo provincial que, hasta tanto se dicte sentencia, deberá abstenerse de modificar el status jurídico institucional del Municipio de la Ciudad de San Luis existente a la fecha de interposición de la demanda. N. al señor gobernador de la Provincia de San Luis la medida cautelar dispuesta, y lo decidido en los puntos I y II precedentes al señor gobernador y al señor fiscal de Estado. A dichos fines librese oficio al señor juez federal. CARLOS S.

    FAYT - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI.