Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 2 de Julio de 2001, S. 294. XXXIII
| Fecha | 02 Julio 2001 |
ORIGINARIO
Santa Cruz, Provincia de c/ Estado Nacional s/ inconstitucionalidad.
Procuración General de la Nación Suprema Corte:
-I-
Como se expresara oportunamente, en el dictamen obrante a fs. 142/143, la Provincia de Santa Cruz promovió demanda contra el Estado Nacional para obtener que se declare la nulidad e inconstitucionalidad del decreto 1583/96 del Poder Ejecutivo Nacional (PEN, en adelante) y que se ordene el cumplimiento de los acuerdos celebrados el 19 de enero y el 5 de diciembre de 1994. Mediante el primero de ellos Cratificado por decreto 574/94 del PEN y la ley local 2352C, la demandada se comprometió a permitir Cal tiempo en que reglamentara la ley de zonas francas, sin sanción en ese momentoC la instalación en la provincia de dos "zonas francas por extensión" (en Caleta Olivia y Río Gallegos) y, también, a "definir la mejor forma de extender los beneficios a las restantes localidades" de su territorio, con la colaboración del gobierno local. A través del restante convenio, se obligó a autorizar la venta por menor, a los habitantes de la provincia, de determinadas mercaderías de origen extranjero provenientes de dichas zonas francas Centre ellas automóviles y electrodomésticosC, exentas del pago de tributos aduaneros y del IVA.
Indicó que el acuerdo está conformado y ratificado, además, por otras piezas jurídicas: la Ley Convenio 24.331 de zonas francas; los decretos del PEN 906/94 y 520/95; las resoluciones 898/95 y 392/96 del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos de la Nación (MEyOSP, en adelante); las leyes provinciales 2365 y 2388. De éstas CafirmóC resulta la voluntad política de las partes, con carácter vinculante y exigible jurídicamente, enderezada a autorizarla para tener zonas francas en varias de sus ciudades y pueblos de frontera.
Aclaró que, mediante el decreto 520/95, el gobierno nacional reglamentó el tratamiento impositivo y arancelario de la venta minorista de mercaderías de origen extranjero en las citadas áreas aduaneras especiales y que, hasta ese momento, los acuerdos se habían cumplido sustancialmente, razón por la cual licitó y adjudicó la construcción y explotación del sistema de zonas francas C. la comunicación de rigor al Estado NacionalC contrato que se encontraba en curso de ejecución, con inversiones físicas y construcciones realizadas por los adjudicatarios, y que restaba, para su ejecución completa, sólo el dictado de un reglamento por parte de la DGI.
Sin embargo, mediante el decreto 1583/96, el PEN, de manera unilateral, derogó el decreto 520/95, al invocar razones de oportunidad, mérito o conveniencia y eliminó, así, el instrumento jurídico correspondiente a las referidas exenciones tributarias.
Expresó que esta decisión arbitraria e inconsulta afectó gravemente a la provincia actora, puesto que interrumpió la continuidad de la explotación de las zonas francas, cuyo concesionario le advirtió que le reclamará una indemnización por las inversiones realizadas, dado que uno de los componentes esenciales de la concesión era el volumen de las operaciones al menudeo con exenciones impositivas y arancelarias, contempladas en el decreto derogado. Adujo que, más allá de esta controversia con su contratista, no hay duda que la causa de la interrupción es achacable al incumplimiento de la demandada quien, oportunamente, deberá responder también por los daños y perjuicios derivados de su proceder. Asimismo, señaló que cada una de las familias residentes en Santa Cruz tiene un derecho en expectativa a adquirir las mercaderías exentas, que sólo podrá ejercer efectivamente cuando se concrete el proyecto de instalación de la zona franca.
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Procuración General de la Nación Por lo demás, dijo que en el decreto 1583/96 se alude genéricamente a consecuencias económicas negativas producidas por el decreto 520/95. De esta forma, el primero no cumple con el requisito del art. 7 de la ley 19.549, pues carece de motivación suficiente y no expresa la causa de su dictado, cuando, para los actos discrecionales, la necesidad de motivación es mayor, en vista de la exigencia de justificar la decisión adoptada. Sostuvo la existencia de una desviación de poder, ya que Ca su entenderC la intención real es eludir el compromiso asumido con su parte y evitar una posible merma recaudatoria para la Nación, además de no haberse tomado en cuenta la necesidad de la provincia de contar con un régimen tributario que mitigue los desequilibrios regionales, para destinar esas sumas al ahorro y a la inversión productiva.
Indicó que inmediatamente después de la derogación cuestionada, se dictó el decreto 1608/96, que implementó un sistema de subsidios para compensar asimetrías de precios en ciudades de frontera, en búsqueda de una solución "eficiente, no distorsiva, simple, de fácil control y que beneficie el incremento de actividad económica en la zona" (según surge de sus considerandos), el cual no fue aún puesto en práctica, Sin embargo, afirmó, el régimen derogado era menos engorroso, más barato en su implementación y más seguro en cuanto a su control.
-II-
A fs.
153/163, el Estado Nacional, a través del MEyOSP, contestó la demanda y reconvino.
Desconoció que, desde el punto de vista jurídico y constitucional, sean exigibles los convenios del 19 de enero y 5 de diciembre de 1994; que deba responder por los hipotéticos daños y perjuicios ocasionados por la derogación del decreto 520/95; que el decreto 1583/96 adolezca de vicio alguno o que,
al momento de su dictado, el acuerdo se hubiera cumplido sustancialmente.
Expresó que el primero de los convenios trata, en forma global, temas de exclusiva competencia del PEN y que su art. 6° sólo tuvo por efecto permitir la instalación de zonas francas por extensión en la provincia actora, si la reglamentación de la futura ley sobre la materia así lo autorizara, condición que fue reconocida por el decreto 574/94.
Por otra parte, sostuvo que el decreto 520/95, que reguló las relaciones comerciales de las localidades en él enumeradas, era un acto normativo de alcance general y que, por lo tanto, no gozaba de estabilidad y podía ser derogado.
No obstante, como vinculaba a dos personas estatales, tenía a la vez carácter de acto administrativo particular o interadministrativo, de ejecución de un "contrato" (sic, fs.
156 vta.) relacionado con el acuerdo del 5 de diciembre de 1994, por el cual la provincia adhirió a la ley 24.331 y el Estado Nacional asumió obligaciones respecto de aquélla.
En estas condiciones, su derogación por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, queda en principio exenta del control judicial y es una actividad válida conforme al art. 18 de la ley 19.549, siempre que se previera una indemnización, que en este caso no corresponde, pues no existe perjuicio alguno y que, por otra parte, no ha sido reclamada en autos.
Adujo otras circunstancias, no explicitadas en el decreto 1583/96, que obligaron al PEN a tomar esa decisión.
Señaló que las zonas francas deben ser establecidas necesariamente por ley, o por decreto Csi media habilitación legal suficienteC, y que la ley 24.331 condicionó la creación de estas áreas al cumplimiento de ciertos requisitos. Por otro lado, negó que ella contemple la posibilidad de crear zonas
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Procuración General de la Nación francas "por extensión", de tal forma que, tanto el decreto 520/95 como la resolución 898/95 del MEyOSP resultaban ilegales, porque se oponen a los arts. 593 del Código Aduanero y 28 de la ley 24.331.
Explicó que, en su momento, el decreto derogado se dictó por considerarse que el art. 9° de la ley 24.331 lo amparaba, pero, como su texto resulta confuso, una vez aclarado su alcance a través del resto de la normativa aplicable, se concluyó que el reglamento carecía de respaldo legal, razón que condujo a su derogación y posterior sustitución.
Por otra parte, agregó, la provincia debía verosímilmente conocer el vicio que invalidaba el acto, razón por la cual la revocación se llevó a cabo sin audiencia, por aplicación, al acto nulo, de la potestad revocatoria de la administración respecto del acto regular (art.
18, ley 19.549).
En forma supletoria, para el caso en que se entendiera que el decreto 520/95 no pudo ser válidamente revocado por haber generado derechos subjetivos que se están cumpliendo, reconvino, al perseguir su nulidad e instar acción de lesividad, por tratarse de una pretensión que se deriva de la misma relación jurídica invocada en la demanda, de acuerdo con el art. 357 del código ritual.
-III-
A fs. 219/224, la actora contestó la reconvención y expresó que la acción de lesividad intentada resulta inviable, pues no se cuestiona en autos la validez de un acto irrevocable en sede administrativa, sino que se trata de un decreto que ya ha sido derogado por la propia administración en virtud del decreto 1583/96, el cual expresa en sus consi-
derandos que revoca el decreto 520/95 por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, sin que pueda admitirse C. lo pretende la demandadaC que éste, además, podía resultar ilegítimo, puesto que si así fuese, debió haberlo expresado al momento de su revocación. Paralelamente, insistió en que el objeto de su demanda es el cumplimiento de los compromisos de Derecho Público asumidos oportunamente por la Nación.
En subsidio, opuso la falta de legitimación activa del representante estatal, puesto que, a su entender, carece de facultades para demandar la nulidad de un acto emanado de su superior jerárquico, es decir, del presidente de la Nación.
-IV-
Así planteada la cuestión, cabe señalar que la actora pretende que el Estado Nacional restablezca la vigencia del decreto 520/95, a la par de insistir en el cumplimiento de los compromisos asumidos por la Nación en los convenios que ésta suscribiera con la provincia.
Estimo que, por lo tanto, el thema decidendum de la presente controversia radica en determinar, primero, si el Poder Ejecutivo Nacional pudo válidamente dejar sin efecto el decreto 520/95 a través de su similar 1583/96 aquí impugnado y segundo, en su caso si le es exigible a la Nación dar cumplimiento a lo convenido con la provincia.
-V-
Resulta menester tomar en consideración que el decreto 1583/96 derogó su similar 520/95, con fundamento en el art. 83 del decreto reglamentario de la ley 19.549 y expresó, para ello, razones de oportunidad, mérito o conveniencia y, por ende, su ajuste a la legalidad debe ser evaluado en consideración de las referidas circunstancias, sin perjuicio de
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Procuración General de la Nación conocer que la verdadera explicación de su derogación radica en causas de ilegitimidad según ilustra el informe reservado de la delegación III del servicio jurídico permanente del entonces Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos de la Nación (fs. 168/177).
Corresponde indicar que el decreto 520/95, más allá de sus antecedentes convencionales mencionados en su considerando y de su supuesta ilegitimidad, fue producto del ejercicio de potestades reglamentarias, constitucionalmente asignadas al Poder Ejecutivo Nacional por el art. 99, inc. 2, de la Carta Magna, potestades que Chuelga decirloC no pueden ser objeto de convención o contrato alguno, toda vez que no constituyen derechos subjetivos del órgano ejecutivo.
El decreto 520/95 constituyó un reglamento o acto administrativo general, en tanto reguló una situación impersonal y abstracta, destinada a ser aplicable a todas las personas que se hallaran comprendidas en las condiciones previstas en su texto, punto sobre el cual también coinciden las partes.
Cabe poner de relieve que, en lo atinente a su derogación, los reglamentos participan del mismo régimen que las leyes, en cuanto a que ningún derecho adquirido puede impedir su remoción del ordenamiento jurídico pues, de lo contrario, importaría admitir el postulado de la inamovilidad del derecho objetivo en materia reglamentaria.
En el orden nacional, la derogación de los actos generales se halla reglada por el ya mencionado art. 83 del decreto 1759/72 (t.o. en 1991, por decreto 1883), que preceptúa: "Los actos administrativos de alcance general podrán ser derogados, total o parcialmente, y reemplazados por otros, de oficio o a petición de parte y aun mediante recurso en los casos en que éste fuere procedente. Todo ello sin perjuicio de
los derechos adquiridos al amparo de las normas anteriores y con indemnización de los daños efectivamente sufridos por los administrados".
Al respecto, tiene dicho el Tribunal que "La modificación de leyes por otras posteriores no da lugar a cuestión constitucional alguna, ya que nadie tiene un derecho adquirido al mantenimiento de leyes o reglamentos ni a la inalterabilidad de los mismos" (Fallos:
268:228; 272:229; 291:359; 300:61; 308:199; 310:2845; 311:1213, entre otros Cénfasis, agregadoC). También es doctrina de V.E. que la continuidad de un reglamento no constituye, en sí misma, una situación jurídicamente tutelada (Fallos: 319:2658, considerando 7°).
Ello no empece a que deban respetarse los derechos adquiridos al amparo de la norma derogada, con la indemnización Cen su casoC de los daños efectivamente, sufridos por los administrados, producto de la pérdida de vigencia del acto general (conf. arg. art. 83, del decreto citado), situación que, es oportuno recordar, debe examinarse con particular severidad (confr. Fallos: 318:1531 y 319:2658).
Lo expuesto me lleva a sostener que los esfuerzos que realiza la actora en punto a defender su presunto derecho Cy el de sus habitantes, ver fs. 125, 128 vta. y 140C al mantenimiento del régimen instituido por el decreto 520/95, derivados del cumplimiento de los acuerdos arribados entre la Nación y el gobierno local, no son atendibles.
Por otra parte y, tal como se señaló ut supra, sin desconocer las circunstancias que precedieron al dictado del decreto 520/95, es menester indicar que éste carece del contenido contractual que le asigna la actora y en el cual funda la pretendida ilicitud del objeto del decreto derogatorio 1583/96. Es por ello que, sin más, cabe desestimar el planteo
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Procuración General de la Nación de la provincia en tal sentido.
En este estadio cabe igualmente destacar que, a mi criterio, resulta indiferente a la actora sostener la efectiva vigencia del decreto 520/95 a través de la nulificación del decreto 1583/96. El decreto 520/95 tenía vigor condicionado a su completa implementación. Baste para ello con leer su art. 5° en cuanto establece que el régimen "...entrará efectivamente en vigencia a partir del dictado de las reglamentaciones respectivas...". Dicha exigencia no fue totalmente satisfecha por no haber sido dictada la normativa por parte de la Dirección General Impositiva (conf art. 3° dec. 520/95). Esta circunstancia está reconocida por la provincia desde el momento mismo de su demanda (ver también fs. 136).
Lo expuesto me lleva a concluir que la supuesta ilegalidad del decreto 1583/96 sólo retrotraería a la situación anterior, es decir, a la necesidad de contar con una reglamentación que notoriamente el Poder Ejecutivo Nacional no dictará porque ya lo ha considerado inviable al derogarlo.
Asimismo, el análisis de los supuestos vicios endilgados por la provincia al decreto 1583/96 respecto de su insuficiente motivación y su carencia de causa, los que se vinculan, a criterio de la parte accionante, con la implementación de un nuevo sistema por medio del decreto 1608/96, remite necesariamente al estudio comparativo de las bondades técnicas y económicas de ambos regímenes, del cual se desprendería Csegún la actoraC que el implementado por el decreto 520/95 era más conveniente para los intereses nacionales y provinciales. Estimo, por un lado, que no resulta de autos que el decreto 1608/96 sustituya lisa y llanamente al régimen derogado y, en segundo lugar, creo que una posible decisión de este argumento implicaría, en los términos en que lo plantea
la provincia, reemplazar el juicio valorativo del Poder Administrador por el que tenga el Poder Judicial, en desmedro claro de la división de poderes.
Es sabido que las cuestiones relativas al impulso económico, a la proyección de la economía nacional y regional y a los aspectos vinculados con el fomento, implican el debate y apreciación de cuestiones técnicas de la órbita exclusiva de los organismos competentes, cuestiones que dejan un amplio margen de discrecionalidad para la elección de las vías más aptas para el logro de los objetivos perseguidos.
Autorizada doctrina ha sostenido que "Las facultades discrecionales del Ejecutivo surgen, no de la Constitución, sino de la 'legislación', cuando ésta se limita a señalar 'fines' prescindiendo de la mención específica de los medios para lograr aquéllos" (M., M.S.:
Tratado de Derecho Administrativo, A.P., Buenos Aires, tomo 1, pág. 243). La aplicación de estas potestades discrecionales implica una merituación de la oportunidad o conveniencia en la elección, implementación o reemplazo de una determinada medida o de un cierto mecanismo.
En este sentido, cabe señalar que el control judicial de los actos administrativos Cinclusive de los generalesC, debe limitarse a los aspectos vinculados con su juridicidad (Fallos: 310:2927) y que, como ha señalado la Corte "La potestad del Poder Judicial de revisar los actos administrativos sólo comprende, como principio, el control de su legitimidad C. no excluye la ponderación del prudente y razonable ejercicio de las facultades de las que se hallan investidos los funcionarios competentesC, pero no el de la oportunidad, mérito o conveniencia de las medidas por éstos adoptadas.
Dicho control de legitimidad supone el de la debida aplicación de las normas estatutarias, de manera que los hechos se
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Procuración General de la Nación clarifiquen adecuadamente y lo decidido se ajuste al texto legal" (Fallos: 308:2246; 311:2128).
El mayor o menor acierto o error, mérito o conveniencia de la solución adoptada por la autoridad administrativa, constituyen puntos sobre los que no cabe al Poder Judicial pronunciarse, en la medida en que el ejercicio de dichas facultades discrecionales no resulte irrazonable, inicuo o arbitrario, circunstancias que, como se ha expresado, no se configuran en el sub lite.
-VI-
Sentado ello, cabe preguntarse cuál es la obligación o compromiso que tiene la Nación para con la provincia a partir de los convenios suscriptos.
La Corte Suprema ha dicho que los convenios entre Nación y provincia comportan la manifestación positiva del llamado federalismo de concertación que tiende a establecer, mediante la actividad concurrente de ambas partes, políticas que posibiliten la finalidad común del crecimiento de la economía nacional y de la reactivación de las economías regionales (Fallos: 322:1781 y 2624). Si bien el presente no se trata de una ley convenio en los términos de un Pacto Federal Ccomo trató el precedente recién citadoC o de una ley de coparticipación federal, estamos en presencia de un contrato de adhesión a una ley, la 24.331 de creación de zonas francas, con contenidos específicos pactados entre las partes C. que no pueden presumirse violatorios de la misma ley a la que adhierenC convenio al que bien cabe ubicarlo con un rango normativo específico dentro del derecho federal del que participa.
En este orden, con fecha 5 de diciembre de 1994 la Nación y la Provincia de Santa Cruz, a través de sus representantes, firman el convenio de adhesión a la ley 24.331 de
creación de zonas francas (copia a fs. 86/88). La cláusula sexta reza: "En el marco del Artículo 9° y concordantes de la Ley N° 24.331, LA NACIÓN determinará las normas jurídicas que correspondan a fin de que las operaciones minoristas autorizadas en los lugares indicados en las cláusulas CUARTA y QUINTA se concreten exentas de aranceles de importación y del Impuesto al Valor Agregado excepto las tasas retributivas de servicios". Por su parte, por el artículo octavo, la Nación se comprometió a propiciar que los beneficios previstos en las cláusulas cuarta, quinta y sexta tuvieran una vigencia equivalente a la prevista en el régimen de la ley 19.640, a contar de la sanción efectiva de los instrumentos respectivos.
La vigencia del convenio se sujetó a la formulación previa y necesaria de un mecanismo de control que garantizare y salvaguardare la seguridad impositiva y aduanera de las medidas (cl. séptima).
De esta forma queda claro que la Nación asumió en dicho convenio una obligación de medios, tendiente a determinar qué norma jurídica era necesaria para implementar el régimen acordado con la provincia, circunstancia que el Poder Ejecutivo Nacional ha de analizar conforme al reparto de atribuciones y competencias que establece la Constitución Nacional y las leyes dictadas en su consecuencia.
-VII-
En virtud de lo expuesto, en mi opinión, puede colegirse que la provincia actora no cuenta con un derecho subjetivo al mantenimiento de un régimen general determinado como el del decreto 520/95. No se advierte irrazonabilidad en el acto de derogación y bien pudo entender el Poder Ejecutivo Nacional que ésa no era la norma jurídica válida para cumplimentar lo pactado. Tampoco corresponde determinar si el sis-
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Procuración General de la Nación tema del decreto 1608/96 lo sustituye. Aun así, no se trata de juzgar el acierto, error o conveniencia de la medida adoptada por la autoridad ejecutiva, puntos sobre los cuales le está vedado al órgano judicial pronunciarse, sino de precisar que existe, en el sub examine, una obligación asumida por la Nación al celebrar el acuerdo con la Provincia de Santa Cruz en tanto y en cuanto resulte una convención válida y no se oponga a la normativa aduanera vigente.
Lo dicho no obsta al derecho que, además, pueda asistirle tanto al cumplimiento de otras cláusulas pactadas con la Nación en el acuerdo referido ni a que, eventualmente, si considerara que la conducta de la demandada le ha irrogado algún daño, pueda pretender un resarcimiento, cuestiones que no son materia de este juicio y sobre las cuales, por ende, no cabe emitir ninguna opinión en esta oportunidad.
Dada la solución que propicio, contraria a la pretensión de la actora en cuanto a la ilegalidad del decreto 1583/96, se torna inoficioso el tratamiento de la reconvención, en tanto ha sido supeditada al resultado positivo del planteo inicial de la provincia.
-VIII-
Por lo expuesto, opino debe acogerse la demanda en lo que hace al cumplimiento del acuerdo por parte de la Nación, representada por el Poder Ejecutivo Nacional, sin perjuicio de su rechazo respecto a la declaración de nulidad e inconstitucionalidad del decreto impugnado.
Buenos Aires, 2 de julio de 2001 Es Copia N.E.B.
