Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 28 de Febrero de 2001, H. 40. XXXIV
| Fecha | 28 Febrero 2001 |
H. 40. XXXIV.
RECURSO DE HECHO
Hercam S.C.A. c/ Provincia de Buenos Aires.
Procuración General de la Nación Suprema Corte:
I A fs. 15/38 de los autos principales (a los que corresponderán las siguientes citas), HERCAM S.C.A. promovió demanda contenciosoadministrativa contra la Provincia de Buenos Aires -Poder Ejecutivo y Administración General de Obras Sanitarias-, a fin de que se declare la nulidad de la resolución 530/83, dictada por el ministro de educación, a cargo del Ministerio de Obras Públicas, por la que se rescindió, en los términos del art.
60, inc. c de la Ley de Obras Públicas provincial, el contrato que celebró con la demandada y se dispuso el llamado a licitación pública para la finalización de los trabajos faltantes; así como la nulidad de los restantes actos administrativos que dieron origen a la impugnada rescisión.
Asimismo, aclaró que solicitaba la suspensión de los efectos de la resolución 530/83 en crisis, y para el caso que no se hiciera lugar a la medida, que su pedido importaba la solicitud de declaración de rescisión contractual por culpa de la Administración Pública provincial y la consecuente condena a pagar los rubros indemnizatorios previstos en el art. 64 de la ley 6021; a devolver todas las pólizas de seguro de caución que aquélla haya retenido; a pagar intereses por los certificados caídos en mora; a abonar el ítem 3 del capítulo III, Provisiones y Prestaciones de la oferta aceptada y los gastos improductivos ocasionados por la decisión de la administración.
Relató que resultó adjudicataria de la licitación
pública convocada por la Dirección Provincial de Obras Sanitarias para la realización de la obra: AAbastecimiento de Agua Potable en la localidad de R.P., partido del mismo nombre@, cuyo plazo de ejecución original era de 720 días. Los trabajos comenzaron el 15 de abril de 1980, por lo que el vencimiento indicado operaba el 15 de abril de 1982. Sin embargo, aquel plazo fue ampliado por las resoluciones 576/81 y 678/82, que lo llevaron al 15 de enero de 1983.
Continuó exponiendo que, por orden de servicio N° 02725, del 18 de junio de 1982, la administración paralizó totalmente los trabajos y tomó posesión de la obra y, pese a que la impugnó, aquélla dictó la resolución 1015/82, mediante la cual aprobó la citada orden de servicio y ordenó la realización de un inventario de materiales y equipos.
Contra dicho acto administrativo, interpuso recurso de revocatoria, fundado en que, tanto la orden de servicio como la propia resolución cuestionada, eran nulas de nulidad absoluta e insanable, por falta de causa, debido a que no tuvieron en cuenta las ampliaciones del plazo contractual ni las modificaciones del Plan de Trabajos. El mencionado recurso fue desestimado por la resolución 1261/83, la que también impugnó por las razones que expuso en su escrito de demanda (v. en especial, fs. 24/28).
Afirmó que existen otras causales que tornan ilegítimas las resoluciones anteriormente individualizadas, tales como: a) el depósito judicial, que efectuó la administración, de los montos correspondientes a distintos certificados de obra, pese a que había sido notificada fehacientemente de su cesión, proceder que le ocasionó importantes perjuicios; b) la falta de pago de los intereses por mora en la emisión y pago
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Procuración General de la Nación de los certificados de obra y variaciones de costo, de acuerdo a los arts.
43 y 45 de la ley 6021, que desvirtuaron la ecuación económico financiera del contrato; c) la falta de emisión de diversos certificados correspondientes a las liquidaciones definitivas de las variaciones de costos; d) el incumplimiento de la obligación de abonar el ítem 3 del capítulo III, Parte A del Presupuesto, ya que, según lo establece el art. 22 del Pliego de Especificaciones Técnicas Particulares, el contratista debe poner a disposición de la inspección de obra, los pasajes y la estadía para la supervisión de los trabajos y e) la situación extraordinaria e imprevisible que atravesaba la plaza financiera al momento de la ejecución contractual, que perturbó seriamente su economía, al igual que a todas las empresas constructoras.
II A fs. 335/343, la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires hizo lugar parcialmente a la demanda interpuesta y, en consecuencia, dispuso dejar sin efecto los actos impugnados, reconociendo, a la actora, el derecho al cobro de los certificados consignados en la pericia contable producida en el sub lite, al ítem 3, capítulo III, parte A gastos para la inspección de obra-, a la devolución de las garantías retenidas con valores actualizados y a los gastos improductivos devengados. Asimismo, condenó a la demandada al pago del importe con las pautas de actualización e intereses que determinó y dispuso que todos los montos resultantes de la condena surgirían de la liquidación que, ajustada a los parámetros de la sentencia, debía practicarse en el plazo de
sesenta días.
Para así resolver, consideró que la cuestión sustancial del presente caso consistía en dilucidar las causales alegadas como valederas para ampliar el plazo contractual, en los términos del art. 37 de la ley 6021. En ese sentido, recordó que -según surge de sus propios precedentes- la demora en la ejecución del contrato puede generar tanto sanciones como consecuencias económicas favorables al contratista, para lo cual la administración debe decidir si las mismas le resultan o no imputables.
Después de valorar la prueba pericial rendida en autos, en razón del contenido técnico de la disputa, entendió que existían motivos para ampliar el plazo de obra, así como que, al momento de la rescisión, quedó pendiente de pago un volumen importante de certificación; la administración desvió fondos hacia depósitos judiciales, pese a estar notificada que la actora había cedido sus créditos al Banco de la Provincia de Buenos Aires; se adeudaban intereses por atraso en el pago de varios certificados y existían deudas por certificaciones definitivas y en concepto de gastos para la inspección de obra.
Sin embargo, sostuvo que tales irregularidades no justificaban el abandono de la obra por parte del contratista y, por ello, concluyó que la frustración del convenio fue consecuencia de la conducta culpable de ambas partes. Producto de esta conclusión, estimó innecesario expedirse sobre las indemnizaciones solicitadas al amparo del art. 64 de la ley 6021, pero sí respecto de las situaciones jurídicas consolidadas con anterioridad a la rescisión, en oportunidad y como consecuencia de la paralización de las obras, que llevó a la
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A tal fin, consideró que la contratista tenía derecho a la devolución de las garantías retenidas, al pago de los certificados definitivos y de los correspondientes al ítem 3, capítulo III, parte A de su oferta, tal como surgían del dictamen pericial. En cambio, rechazó el pedido de mora en el pago de los certificados, porque fueron abonados con posterioridad a la promoción de la demanda.
Finalmente, entendió que era procedente el reconocimiento de gastos improductivos, porque -dijo- la existencia de ampliaciones al plazo de ejecución de la obra, por razones ajenas a la voluntad del contratista, constituyen el supuesto típico de materialización de aquellos gastos. Para ello, desestimó la defensa de la provincia demandada, en torno a la falta de reclamo previo en sede administrativa, pues la administración rechazó todas las impugnaciones que la actora dedujo contra la rescisión y, en definitiva, sostuvo la imposibilidad de reconocerle consecuencias patrimoniales que la favorezcan, de donde surge que no había posibilidad de radicar un reclamo concreto.
En cuanto al monto de tales gastos, dispuso que sean determinados en la etapa de ejecución de sentencia, por aplicación de las disposiciones específicas de la ley 6021, mediante procedimiento pericial, el que deberá ajustarse al criterio del tribunal, fijado en los distintos precedentes que citó.
III Contra dicho pronunciamiento, la provincia demandada dedujo el recurso extraordinario de fs. 347/355 vta., el que denegado a fs. 365/365 vta. dio lugar a la presente queja que
trae el asunto a conocimiento del Tribunal.
Sostiene que la sentencia es arbitraria y que su impugnación se limita al reconocimiento de los gastos improductivos reclamados por la actora, al pago del ítem 3, capítulo III, parte A de la oferta y a la no aplicación de la ley 11.192, de consolidación de deudas públicas provinciales.
Sus agravios pueden sintetizarse de la siguiente manera:
-
La sentencia reconoce gastos improductivos sin verificar si se reúnen los requisitos establecidos en la ley 6021 y su decreto reglamentario (decreto 1329/78). En efecto, el ordenamiento jurídico provincial dispone, para el reconocimiento de tales gastos, que se cumplan los siguientes recaudos: a) disminución del ritmo o paralización total o parcial de la obra por actos del poder público o causas de fuerza mayor y b) que los ítems de obra paralizados superen el veinte por ciento (20%) del monto del contrato. sin embargo, el a quo en ningún momento hace mención de la existencia del último de los presupuestos indicados, sin que surja, del texto de su decisión, que haya merituado esta circunstancia.
Afirma que V.E., en una causa análoga que cita, exigió el cumplimiento del porcentaje de afectación del monto contractual, por considerar que ello constituye un requisito esencial para admitir la procedencia de gastos improductivos y que, en las pericias practicadas en el sub examine, no se analizó esta cuestión, ni tampoco existen constancias que demuestren que la actora haya presentado sus liquidaciones en sede administrativa, tal como lo exige el art. 56, ap. 6.2 del decreto 1329/78.
Culmina este agravio señalando que la sentencia no
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Procuración General de la Nación precisa cuál es el período que cabría liquidar, esto es, desde qué fecha y hasta cuándo corresponde su pago. Ello -dice- le impide ejercer su derecho de defensa (art. 18 de la Constitución Nacional), toda vez que no le resulta posible verificar cuál es la condena concreta que le impuso el a quo. b) El fallo también es arbitrario porque hizo lugar al pedido de la actora, en cuanto al pago del ítem 3, capítulo III, parte A de la oferta contractual, prescindiendo, para ello, de pruebas vitales producidas en autos. A su modo de ver, de la que aportó en oportunidad de contestar la demanda surge claramente que no se adeuda suma alguna por tal concepto, debido a que la administración utilizó solamente un mes por pasajes y los días de pensión completos de los veinticuatro previstos. c) Por último, se agravia de la sentencia porque soslayó la aplicación de la ley local 11.192, pese a que se trata de una deuda que tiene origen en hechos o actos ocurridos antes del 1° de abril de 1991, aun cuando fuera reconocida judicialmente con posterioridad a esa fecha.
IV Ante todo, cabe recordar la constante jurisprudencia de la Corte que señala: A...si lo demandado carece de objeto actual, su decisión es inoficiosa...por lo que no corresponde pronunciamiento alguno cuando las circunstancias sobrevinientes han tornado inútil la resolución pendiente...puesto que falta uno de los requisitos indispensables para la viabilidad del recurso extraordinario...Esto impone entonces que la Corte deba atender a las circunstancias exis-
tentes al momento de su decisión -aunque sean sobrevinientes a la interposición del recurso extraordinario-@ (Fallos: 310:819; 313:1081; 320:1875, entre muchos otros).
Sobre tales bases, estimo que resulta inoficioso cualquier pronunciamiento de V.E. respecto del agravio planteado por la demandada referido a la falta de aplicación de la ley provincial 11.192 (v. reseña efectuada supra, acápite III. c) por falta de gravamen actual, en la medida que la actora consintió expresamente en sujetarse a sus disposiciones, tal como surge de su escrito de contestación al recurso extraordinario (fs. 258/363 vta. en especial, manifestaciones de fs. 363/363 vta.) y la propia recurrente así lo entiende a fs. 27, in fine y vta. de su presentación directa.
V Sentado lo anterior, creo oportuno recordar también que, las resoluciones que resuelven controversias surgidas durante la ejecución de un contrato de obra pública, por tratarse de cuestiones de derecho público local, resultan ajenas a la instancia extraordinaria (Fallos:
275:133, 315:1585, entre otros y dictamen de esta Procuración General, del día de la fecha, emitido en el recurso de hecho interpuesto por la actora in re C.409.XXXV ACORVIN S.A. - SORSA S.A. c/ Provincia de Buenos Aires@), en virtud del respeto debido a las atribuciones de las provincias de darse sus propias instituciones y regirse por ellas (Fallos: 305:112; 311:1791, entre otros), máxime cuando, por otra parte, tal como también sucede en el sub examine, se encuentran en discusión cuestiones de hecho y prueba, también ajenas a la instancia de excepción.
Sin embargo, tales principios no son absolutos y ceden cuando
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Procuración General de la Nación la decisión adolece de arbitrariedad (conf. doctrina de Fallos: 311:1435; 312:1722; 316:2477 y 3231).
En mi opinión, el agravio relativo a la supuesta improcedencia de pago de los montos correspondientes al ítem previsto para atender los gastos de la inspección de la obra contratada no puede prosperar, porque la provincia demandada sólo expone sus discrepancias con la decisión que adoptó el a quo, fundada en la interpretación que efectuó de las constancias probatorias existentes en el sub discussio. En efecto, aquél examinó la prueba pericial y entendió probada la deuda por tal concepto, tal como surge del relato efectuado supra -acápite II- y de los propios términos del fallo recurrido (v. fs.
339 vta. num.
X y 340 vta.), es decir, cuenta con fundamentos suficientes que lo ponen a salvo de la tacha que se le endilga, pues la doctrina de la arbitrariedad tiene un carácter estrictamente excepcional, y no puede pretenderse, por su intermedio, el reexamen de cuestiones no federales cuya solución es del resorte exclusivo de los jueces de la causa, si es que no se demuestran defectos graves de fundamentación.
Tal tacha indica una grosera omisión que, en definitiva, produce un pronunciamiento cuyo sustento es la sola voluntad del juez. El error en la interpretación de normas o en la estimación de pruebas no es suficiente para descalificar el fallo (Fallos: 303:386).
VI En cuanto a las críticas que formula contra la sentencia, porque admitió el reconocimiento de gastos improductivos, entiendo que le asiste razón en cuanto afirma que el a
quo no tuvo en cuenta el ordenamiento jurídico vigente.
Así lo pienso, pues aun cuando también se trata de materias regidas por el derecho público local -ajenas, tal como ya se indicó, al remedio extraordinario-, el único sustento esgrimido por el Superior Tribunal provincial para su admisión fue la ampliación del plazo contractual dispuesta por la administración, pero sin reparar en el otro requisito que, a tales efectos, impone el decreto 1329/78. Esto es, que la disminución de la obra debe representar, al menos, el veinte por ciento del monto del contrato. En tales condiciones, el fallo se asienta en un fundamento que sólo en apariencia satisface los requisitos a cuyo cumplimiento el Tribunal supeditó, con base en la Constitución Nacional, la validez de los actos judiciales (conf. doctrina de Fallos:
304:1698; 306:178, 2174; 307:1634, entre otros), sin que la determinación de su monto en la etapa de ejecución de sentencia subsane esta circunstancia, porque la existencia del derecho debe surgir de la sentencia judicial que tiene por acreditadas todas las exigencias del ordenamiento jurídico, a cuyo respecto la liquidación, que en aquella etapa se practique, constituye una operación mecánica de fijación del quantum reconocido.
Finalmente, del precedente de V.E. que la demandada cita en apoyo de su postura (M.43.XXIV AMevopal S.A. c/ Provincia de Buenos Aires -Instituto de la Vivienda-, sentencia del 14 de octubre de 1992), estimo que no resulta aplicable al sub lite la conclusión del considerando 3°, como parecería surgir de su lectura, sino la indicada en el considerando 4°, toda vez que, en el presente, el pronunciamiento del tribunal a quo también omite la consideración de un extremo conducente
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Procuración General de la Nación para la correcta dilucidación de la controversia.
Por ello, entiendo que existe relación directa e inmediata con las garantías constitucionales invocadas por la demandada (art. 15 de la ley 48) y que la sentencia recurrida, en este aspecto, es arbitraria y pasible de ser descalificada como acto jurisdiccional válido, sin que ello signifique, en modo alguno, emitir opinión sobre la procedencia, en definitiva, del reclamo por tal concepto.
VII Por las consideraciones que anteceden, opino que, con el alcance indicado en el acápite anterior, cabe admitir la queja de la provincia demandada, declarar parcialmente admisible el remedio federal de fs. 347/355 vta., revocar la sentencia recurrida y devolver los autos al tribunal de origen para que, por intermedio de quien corresponda, dicte una nueva ajustada a derecho.
Buenos Aires, 28 de febrero de 2001.
N.E.B.
