Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 26 de Diciembre de 2000, Z. 74. XXXV

Emisor:Procuración General de la Nación
 
CONTENIDO

Z. 74 XXXV.

ORIGINARIO

Zofracor S.A. c/ Estado Nacional s/ amparo.

Procuración General de la Nación Suprema Corte:

-I-

A fs. 1/29, Z.S.A., concesionaria de la Zona Franca ubicada en la Provincia de Córdoba, interpuso acción de amparo contra el Estado Nacional y solicitó la declaración de nulidad absoluta e inconstitucionalidad del decreto 285/ 99 del Poder Ejecutivo Nacional, de "necesidad y urgencia".

Dijo que resultó adjudicataria de la licitación de esa área franca, a través del decreto 103/98 y que el 31 de julio de 1998 firmó el contrato de concesión, aprobado por res. 692/98 del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos de la Nación (en adelante MEyOSP), autoridad de aplicación de la ley 24.331.

En ese marco, realizó inversiones por $ 3,2 millones, que duplican el programa mínimo exigido y obtuvo la aprobación para incorporar tierras privadas a las expropiadas por la provincia, con el fin de mejorar las perspectivas de industrialización del área. Indicó que se han realizado las tareas de urbanización (vgr. calles, desagües, servicios básicos, casetas de control, edificios de administración, bodegas, instalaciones para la aduana, etc.) imprescindibles para el desenvolvimiento de la actividad económica específica en dicho territorio aduanero especial.

Expresó que el 20 de abril de 1999 consiguió también la habilitación como usuario y que sus primeros clientes aún no han sido habilitados a la fecha de esta demanda.

Agregó que, cuando se hallaba a punto de iniciar sus actividades y de concretar su plan de ventas con la firma de los contratos del caso, se dictó el reglamento impugnado, por el cual se otorgó un tratamiento especial a la Zona Franca La Pampa, situación que le causa daño y, asimismo, abre un interrogante sobre la

concreción de sus perspectivas de ingresos y gastos y de recupero de lo invertido.

Relató que el decreto 285/99 concede a la Zona Franca La Pampa las siguientes prerrogativas, ausentes en la legislación aplicable a la materia o prohibidas por ella, según el caso: a) introducir al territorio aduanero general la totalidad de un producto industrializado en ella; b) eximición de la tasa de estadística; c) reducción del 100% de las contribuciones patronales al Régimen Nacional de Seguridad Social; d) autoriza la emisión de warrants y certificados de depósito de mercaderías, materias primas y productos nacionales o extranjeros depositados en la zona, previa solicitud ante la aduana de La Pampa y negociables una vez refrendados por el Comité de Vigilancia; e) invitación al gobierno provincial y al municipio de General Pico a eximir de tributos locales vigentes o a crearse que pudieran gravar las actividades desarrolladas por el concesionario y/o usuario de la Zona y los servicios de la ley 24.931.

Adujo que este reglamento es violatorio del art. 591 del Código Aduanero, de la ley 24.331 de Zonas Francas y que, al versar sobre materia tributaria, el Poder Ejecutivo está impedido de dictarlo por el inc.

  1. del art.

    99 de la Constitución Nacional. Además, expuso que resulta lesivo de derechos adquiridos por concesionarios de otras zonas francas del país, del principio de igualdad ante la ley, de la libertad de comercio y la libre concurrencia (arts. 14, 16, 18 y 43 de la Carta Magna).

    Agregó, a mayor abundamiento, que no se dan los presupuestos de "necesidad y urgencia" para el dictado de este reglamento y que, por otra parte, el Congreso estaba en período de sesiones ordinarias, razón por la cual el Poder Ejecutivo no se hallaba habilitado para dictarlo.

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    Procuración General de la Nación Expresó que el conjunto de esos beneficios crea un trato promocional de importancia, pues permite al área franca de La Pampa extender la cobertura de sus transacciones. Ello la perjudica gravemente -sostuvo- dada su cercanía geográfica y por tratarse de un área de reciente inauguración, pues no podrá minimizar el impacto ni recuperar fácilmente lo invertido, conforme fue previsto y programado al momento de la licitación. Estos perjuicios se resumen, a su criterio, en que verá disminuidas las contrataciones que pueda efectuar, pues sus eventuales cocontratantes preferirán la otra zona que ofrece mayores beneficios y, además, quienes con ella contraten en definitiva pretenderán rebajas en el canon locativo para compensar esa diferencia de utilidades.

    Mencionó que tiene derecho adquirido al mantenimiento de las condiciones establecidas en la ley convenio 24.331, lo cual le brinda el derecho a exigir que no se concedan a otras zonas beneficios que ella no posee.

    -II-

    A fs. 223/228 se presentó el fiscal de Estado de la Provincia de La Pampa y requirió ser tenido por parte como tercero, en los términos del art. 90, incs. 2° y concs. del código de rito, al aducir que aquélla se verá afectada por el resultado del fallo a dictarse en autos. Rechazó el planteo de la actora e indicó que ésta pretende inmiscuirse indebidamente en temas institucionales atinentes, con exclusividad, al gobierno nacional y a su provincia.

    Expresó que su mandataria adhirió a la ley de zonas francas mediante la ley provincial 1622. Recordó que, en su momento, se consideró de provecho insertar el proceso licitatorio de la zona franca de que aquí se trata dentro del marco

    de la privatización del sistema nacional de aeropuertos, establecido mediante decreto 375/97 y concs. del Poder Ejecutivo Nacional, para lo cual suscribió el pertinente convenio de cesión de derecho de uso con el Estado Nacional.

    Señaló que, tras el citado procedimiento licitatorio -aprobado por res. 269 del MEyOSP- resultó adjudicataria de la zona franca de su provincia la empresa Aeropuertos Argentina 2000, quien ya ha comenzado a realizar las obras civiles de acuerdo con el contrato vigente y ha celebrado importantes compromisos con futuros usuarios del predio.

    Agregó que La Pampa carece de incentivos promocionales por parte del Estado Nacional y que ha cifrado legítimas esperanzas en que la Zona Franca sea un motor para el reacomodamiento de la actividad económica en su territorio.

    Sostuvo que el decreto 285/99 se enmarca en el ordenamiento legal aplicable y que se han seguido a su respecto todos los pasos pertinentes para dictarlo, sin que se haya causado perjuicio alguno a terceros ni a la amparista.

    -III-

    A fs.

    237/241, el fiscal federal de Córdoba, en representación del Estado Nacional, presentó el informe del art. 8° de la ley 16.986 y solicitó el rechazo de la acción.

    Dijo que el decreto impugnado fue emitido en uso de las facultades conferidas por los incs. 1 y 3 del art. 99 de la Constitución Nacional y en el art. 765 de la ley 22.415, para otorgar un tratamiento diferencial a la Zona Franca de La Pampa respecto de las demás creadas en función de la ley 24.331.

    Mencionó que toda mercancía proveniente de un área franca debe tributar el arancel externo común del Mercosur para poder ser introducida en el territorio aduanero general.

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    Procuración General de la Nación Indicó también que el decreto 2609/93 del Poder Ejecutivo Nacional permite disminuir las contribuciones patronales, para los empleadores radicados en aquellas jurisdicciones que hayan adherido al Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento, del 12 de agosto de 1993 y, consecuentemente, hayan derogado el Impuesto sobre los Ingresos Brutos para las actividades indicadas en su art. 3°, punto 4. Beneficio que, mediante el decreto 476/94, fue extendido al resto de las jurisdicciones.

    Por otra parte, sostuvo la improcedencia de la acción de amparo, pues se trata de un decreto de necesidad y urgencia, norma cuyo control incumbe sólo al Congreso Nacional.

    En último término, expresó que la actora no ha experimentado una lesión real y efectiva en sus derechos, sino que se refiere meramente a hipotéticos daños y perjuicios producto de una situación de desventaja comparativa con la zona franca de La Pampa.

    -IV-

    A fs. 426, V.E. dispuso que la presente causa corresponde a su competencia originaria, por los fundamentos expresados en el dictamen de esta Procuración General de fs.

    421/425.

    -V-

    A fs. 434/440, la actora denunció, como hecho nuevo, la ratificación del decreto 285/99 por el art. 86 de la ley 25.237, de Presupuesto General para la Administración Pública Nacional para el año en curso, sin que fuera observado por el Poder Ejecutivo Nacional.

    Sostuvo que esta ratificación no ha podido convalidar las graves violaciones constitucionales contenidas ex origine en el decreto impugnado.

    En este orden de ideas, agregó que el instituto de la ratificación no está previsto en nuestro orden constitucional y que, de todas maneras, subsiste la violación de normas contenidas en el Código Aduanero, en la Ley de Zonas Francas y de los derechos adquiridos en virtud de dichas leyes.

    Expresó que el decreto de necesidad y urgencia no fue analizado por la Comisión Bicameral, ni objeto del debate necesario que presupone el art. 99, inc. 3°, de la Carta Magna y que, además, es una norma ajena a la materia presupuestaria que, conforme al art.

    20 de la ley 24.156, no puede ser contenida en la ley de presupuesto general.

    -VI-

    A fs. 472/476, el MEyOSP contestó el traslado del hecho nuevo y solicitó que se declare abstracta la cuestión, atento a la ratificación legislativa del decreto impugnado.

    -VII-

    El decreto 285/99, de "necesidad y urgencia", fue dictado el 25 de marzo de 1999 y publicado en el Boletín Oficial el 30 del mismo mes.

    Entre sus considerandos se expresó que "es política del Gobierno Nacional la promoción de actividades económicas, en las distintas regiones del país, retirando al Estado Nacional y provincial de aquellas actividades que puedan realizarse apelando al concurso de capitales de origen privado", y se puntualizó que la zona franca de La Pampa tiene como principal objetivo impulsar el comercio exterior y la actividad industrial exportadora, a la par que la generación de inver-

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    Procuración General de la Nación siones y empleo.

    Se dijo también allí que "resulta imprescindible para el Gobierno Nacional promover las medidas tendientes a facilitar en la Provincia de La Pampa, un polo de desarrollo regional que se halle integrado de conformidad con la logística de transporte definida por la concesionaria del Sistema Nacional de Aeropuertos; extremo que demanda una inversión de fondos, tecnología y recursos" y que es necesario "adoptar medidas urgentes a los fines de acelerar el proceso de inversión directa que genere crecimiento y empleo a fin de satisfacer los objetivos descriptos", para lo cual "resulta indispensable autorizar la realización de diversas actividades en el Area Franca La Pampa (General Pico), permitiendo la posibilidad de introducir al Territorio Aduanero General la mercadería elaborada en su ámbito".

    De esta forma, en la parte dispositiva del decreto se establecieron para dicha zona franca los siguientes beneficios: 1) introducir al territorio aduanero general bienes de capital que no registren antecedentes de producción en él y que se fabriquen en la zona franca (art. 1°); 2) introducir al territorio aduanero general la totalidad de la producción anual de un mismo producto, elaborado por los usuarios del área franca y que dé cumplimiento a las normas de origen Mercosur (art. 1°); 3) eximición del pago de la tasa de estadística a las operaciones de introducción y salida de mercaderías que en ella se realicen (art. 2°); 4) las mercaderías sometidas a actividades industriales, de embalaje, fraccionamiento, reparación o perfeccionamiento industrial podrán ser objeto de exportación a terceros países o al territorio aduanero general (art. 4°, in fine); 5) reducción del 100% de las contribuciones patronales de seguridad social en el ámbito de la zona franca

    (art. 5°); 6) los usuarios de la zona franca pueden solicitar a la aduana de La Pampa la emisión de warrants y certificados de depósito de mercaderías, materias primas y productos nacionales o extranjeros, los que serán negociables una vez refrendados por el Comité de Vigilancia de la Zona Franca La Pampa (art. 6°); 7) la posibilidad de que la provincia exima de impuestos locales vigentes y/o a crearse que pudieran gravar las actividades desarrolladas por el concesionario y/o los usuarios de la zona franca, como así también los que gravan los servicios básicos a que se refiere el art. 26 de la ley 24.331 (art. 7°); 8) la posibilidad de que la Municipalidad de General Pico exima de tasas y contribuciones creadas o a crearse, que pudieran gravar las actividades desarrolladas por el concesionario y/o los usuarios de la zona franca.

    Así las cosas, puede apreciarse que, salvo el referido bajo punto 6, todos los demás beneficios involucran el ejercicio de facultades de carácter tributario (sean aduaneras, impositivas o las vinculadas con el Régimen Nacional de la Seguridad Social), que son competencia exclusiva del Poder Legislativo, de acuerdo con los arts. , 17 y 75, incs. 1 y 2, de la Constitución Nacional y cuyo ejercicio está vedado al Poder Ejecutivo Nacional, aun cuando se tratare de decretos de necesidad y urgencia, en atención a la clara norma del art.

    99, inc. 3° de la Carta Magna.

    V.E. ha tenido oportunidad de reafirmar en forma contundente la irrestricta vigencia del principio de legalidad en materia tributaria, entre otros, en los precedentes de Fallos: 155:290; 248:482; 303:245; 312:912; 316:2329 y, asimismo, ha expresado que esta regla no tiene fisura aun cuando se tratase de decretos de necesidad y urgencia (Fallos:

    318:1145; 319:3400; 321:366, entre otros), doctrina jurispru-

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    Procuración General de la Nación dencial que es pacífica y que fue iniciada con anterioridad a la reforma constitucional de 1994.

    En este sentido, y contrariamente a lo afirmado por la demandada, corresponde al Poder Judicial el control de constitucionalidad sobre las condiciones bajo las cuales el Poder Ejecutivo dicta decretos de necesidad y urgencia, como asimismo el control de legitimidad y razonabilidad intrínseca de las medidas adoptadas (conf.

    Fallos: 318:1154, considerando 9°; 322:1726, considerando 9°, segundo párrafo), pues ha sostenido el Tribunal que "la falta de sanción de una ley especial que regule el trámite y los alcances de la intervención del Congreso (art. 99, inc. 3, párrafo cuarto in fine) no hace sino reforzar la responsabilidad por el control de constitucionalidad que es inherente al Poder Judicial de la Nación" (Fallos: 322:1726, citado, considerando 11).

    Lo hasta aquí expuesto resultaría bastante, a mi juicio, para concluir que el decreto 285/99 resultó insanablemente nulo por oponerse al claro precepto del art. 99, inc.

  2. , de la Carga Magna y, por ende, que se encuentra privado de todo efecto jurídico.

    -VIII-

    A esta altura del análisis -tal como lo señalan ambas partes-, es necesario examinar qué consecuencias proyecta sobre la presente litis el art. 86 de la ley 25.237.

    Respecto del decreto 285/95, en virtud de lo expuesto en el acápite anterior, resulta claro que no podría ratificarlo en forma retroactiva, extremo que impide otorgar razón a la demandada en cuanto pretende que se declare abstracta la cuestión.

    -IX-

    No obstante, cabe indagar sobre el sentido y alcances de la intervención legislativa mediante la sanción del citado artículo de la ley 25.237, porque la actora pretende trasladarle las imputaciones, tanto sustantivas como formales, que -al inicio de esta causa- dirigió contra el decreto 285/99 -supra desarrolladas-, tachándola de inconstitucional, en forma refleja. Esta actitud importa la modificación del objeto en la litis, la que ahora está enderezada a obtener la declaración de invalidez del citado art. 86 de esa ley, por cuyo intermedio el legislador adoptó el mecanismo promocional dispuesto inicialmente por el mencionado decreto de necesidad y urgencia.

    Empero, por los motivos que expondré infra -acápite X-, es mi parecer que los fundamentos vertidos por la actora son insuficientes para demostrar que se haya configurado, a través de ese acto legislativo, un supuesto de, Aarbitrariedad o ilegalidad manifiestas@ que torne procedente la excepcional vía del amparo en los términos del art. 43 de la Constitución Nacional, acerca del nuevo objeto que pretende imprimir al proceso, cual es -reitero-, que se declaren la ilegitimidad y la inconstitucionalidad del art. 86 de la ley 25.237.

    Es preciso recordar que, en materia hermenéutica, según doctrina consagrada del Tribunal, corresponde otorgar pleno efecto a la intención del legislador "por la cual no es siempre recomendable atenerse estrictamente a las palabras de la ley, ya que el espíritu que las nutre es el que debe determinarse en procura de una aplicación racional que elimine el riesgo de un formalismo paralizante" (Fallos: 308:54) y que dicho propósito "no debe ser obviado por los jueces so pretexto de posibles imperfecciones técnicas en la instrumentación legal" (Fallos: 310:149; 311:402; 313:1670).

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    Procuración General de la Nación En atención a este criterio interpretativo, en mi opinión, nada obsta para que, a la citada disposición legal, en cuanto dispuso la "ratificación" del decreto mencionado, se le otorguen alcances para el futuro, es decir, respecto de hechos acaecidos con posterioridad a su publicación (arg.

    Fallos: 321:347, considerando 10) pues, independientemente de si se puede o no Aratificar" un reglamento de necesidad y urgencia insanablemente nulo, surge claro que la intención del legislador ha sido la de adoptar y conferir rango legal a las disposiciones del decreto 285/99, si bien en la forma que supone la técnica legislativa utilizada por el art. 86 de la ley 25.237 y más allá de posibles imperfecciones terminológicas.

    En tales condiciones, se torna innecesario analizar, desde mi punto de vista, los argumentos de la actora fundados en la inexistencia del instituto de la ratificación legislativa (ver fs. 435 in fine) y en la imposibilidad de convalidar el decreto de necesidad y urgencia, por la falta de intervención de la Comisión Bicameral Permanente y resta sólo verificar los cuestionamientos de carácter sustantivo que la actora formula contra dicha norma.

    -X-

    Al respecto, cabe recordar que le endilga la violación de lo dispuesto por el art. 20 de la ley 24.156, así como que resulta inconstitucional por su sustancia.

    Con referencia al primer argumento, la Ley de Administración Financiera y Sistemas de Control del Sector Público Nacional, en cuanto regula la estructura de la ley anual de presupuesto general de la Nación, establece: "Las disposiciones generales constituyen las normas complementarias a la

    presente ley que regirán para cada ejercicio financiero. Contendrán normas que se relacionen directa y exclusivamente con la aprobación, ejecución y evaluación del presupuesto del que forman parte. En consecuencia, no podrán contener normas de carácter permanente, no podrán reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos..." (art. 20).

    En mi concepto, la ratio de esta norma implica una sana prescripción de política legislativa en cuanto al contenido de la denominada "ley de leyes@, con el fin de que la ley anual de presupuesto para la Nación únicamente contenga las previsiones de ingresos y las autorizaciones para los gastos de la Administración, con exclusión de toda otra norma sustantiva que, por su carácter de tal, ha de merecer un marco normativo propio y separado.

    Sin embargo, y pese a la saludable intención que alberga dicho art. 20, no puede obviarse que la ley 24.156 no se diferencia, en cuanto a su jerarquía normativa, del resto de las leyes que dicta el Congreso de la Nación y, por ende, que resulta equiparable a la ley 25.237. Esta, por resultar una norma posterior, puede derogar una ley anterior -en forma expresa o en forma tácita- (confr.

    Fallos: 307:398; 308:439, 715, entre otros) y, en tal sentido, no podrá ser tachada de irrespetuosa del orden legal establecido ya que, de lo contrario, se estaría consagrando la inamovilidad del orden legislativo y la posibilidad de que el legislador de hoy condicione u obligue, en un sentido determinado, al del futuro.

    En cuanto a los demás reproches que formula la actora, relacionados con que -a su criterio- viola el Código Aduanero, la ley 24.331; los derechos adquiridos a tenor de esas leyes por los concesionarios de otras zonas francas y el principio de igualdad ante la ley, la libertad de comercio, y

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    Procuración General de la Nación la libertad de competencia y concurrencia, es del caso señalar que en orden a que "la declaración de inconstitucionalidad de las leyes constituye un acto de suma gravedad institucional, y una de las más delicadas funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia y que, por ello, debe ser considerada como ultima ratio del orden jurídico y sólo debe ejercerse cuando la repugnancia con la cláusula constitucional es manifiesta y la incompatibilidad inconciliable" (Fallos: 304:849, 892, 1069; 307:531, 1656; 322:919, entre muchos otros).

    C. de ello es que, quien cuestione la constitucionalidad de una ley ha de hacerlo en forma expresa, clara y exhaustiva, con demostración plena de la incompatibilidad de la norma cuestionada con la Ley Fundamental, así como que un planteo deficiente en este sentido no podría ser suplido por los jueces, en virtud del impedimento que pesa sobre el Poder Judicial para declarar de oficio la inconstitucionalidad de una ley.

    En este orden de ideas, el Tribunal ha sostenido también, de manera enfática, que "para ello es menester la petición de la parte cuyos derechos se hallen afectados en atención al equilibrio de los poderes que sancionan la Constitución Nacional, el que de lo contrario se quebraría por absorción del Poder Judicial en desmedro de los otros@ (Fallos:

    310:1090), toda vez que "para mantener la supremacía de la Constitución y de las leyes sin provocar el desequilibrio de los tres poderes, es indispensable que exista en pleito una cuestión que proporcione a los componentes del Poder Judicial la oportunidad de examinar, a pedido de alguno de los litigantes, si la ley o el decreto conforman sus disposiciones a los principios y garantías de la Constitución Nacional, no

    siendo dable, si los textos respectivos no han sido objeto de planteamiento y tacha de inconstitucionalidad por el eventual afectado, expedirse de oficio al respecto, salvo cuando se excedan los límites constitucionales de las atribuciones jurisdiccionales de la Corte Suprema@ (Fallos: 310:1401) y, en virtud del principio indicado, invariablemente descalificó las sentencias de tribunales inferiores que declararon de oficio la inconstitucionalidad de diversas leyes (conf.

    Fallos:

    190:98; 305:2046; 306:303; 311:1843, 2088, entre muchos otros).

    A la luz de la doctrina señalada, estimo que los planteos de la actora sólo están concretamente referidos -como quedó dicho- a la imposibilidad de ratificar un decreto nulo mediante una ley, pero sin desarrollar, como corresponde a un planteo de tal índole, los argumentos tendientes a demostrar, en forma indubitada, los defectos que -ahora- tendría la norma legal. Cabe destacar que, a mi entender, en el escrito de fs.

    434/440, se limita a destacar una supuesta oposición entre el art. 86 de la ley 25.237 y las normas del Código Aduanero -aunque no las identifica- y de la ley de zonas francas, sin expresar en qué se funda para sostener la inconstitucionalidad de una norma posterior por oponerse -y en todo caso, derogarnormas de leyes anteriores.

    -XI-

    En virtud de las consideraciones precedentes, estimo que V.E. debería hacer lugar a la demanda de acuerdo con lo expuesto en el acápite VII de este dictamen y rechazar el planteo de inconstitucionalidad del art. 86 de la ley 25.237.

    Buenos Aires, 26 de diciembre de 2000NICOLAS EDUARDO BECERRA