Sentencia de Suprema Corte de Justicia (Argentina), 19 de Diciembre de 2000, A. 1373. XXXII

EmisorSuprema Corte de Justicia (Argentina)

A. 1373. XXXII.

ORIGINARIO

Administración de Parques Nacionales c/ Neu- quén, Provincia del s/ acción declarativa.

Corte Suprema de Justicia de la Nación Buenos Aires, 19 de diciembre de 2000.

Vistos los autos: AAdministración de Parques Nacionales c/ Neuquén, Provincia del s/ acción declarativa@, de los que Resulta:

I) A fs. 7/15 se presenta la Administración de Parques Nacionales e inicia demanda contra la Provincia del Neuquén. Dice que procura obtener una sentencia que declare que las Secciones XXXVIII y XXXIX del departamento Lácar, situadas dentro del territorio de ese estado, pertenecen al dominio público del Estado Nacional por ser parte integrante de los denominados "Parque Nacional Nahuel Huapí", "Reserva Nahuel Huapí", "Parque Nacional Lanín" y "Reserva Nacional Lanín".

Pide también que, como consecuencia de esa declaración, se ordene la rectificación de la escritura pública N° 3 otorgada en la ciudad de Neuquén y simultáneamente la rectificación de los registros dominiales y la nulidad del decreto provincial 1982/85 y de la escritura 486/85 y su consiguiente registro.

Expone que por ley 12.103 del 29 de octubre de 1934, a la par que se creaba la Dirección de Parques Nacionales, se creó el Parque Nacional Nahuel Huapí. Allí se disponía, en el art. 15, que eran bienes del dominio público las tierras de propiedad fiscal situadas dentro del perímetro de cada parque o reserva, "con las limitaciones expresadas en el art. 22 de esta misma ley". Esta norma excluyó de ese dominio público las tierras que pertenecían al dominio privado, las destinadas a asentamientos poblacionales y los lotes que hubieran sido adjudicados en venta. Con relación a éstos, el art. 23 dispuso que en el plazo de 10 años la Dirección de Parques Nacionales debía resolver su destino y que las que "al vencimiento de este plazo no hubiesen sido objeto de una resolución especial, quedarán incorporadas al dominio público conforme lo dispuesto por el art. 15".

Por su parte, el art. 21 estableció los límites del Parque Nacional Nahuel Huapí sobre cuya base se confeccionó el plano oficial que sólo excluía de la Sección XXXVIII al lote 10. En el año 1937 y por medio del decreto 105.433/37 se creó el Parque Lanín y en 1938, por el decreto 125.596/38, la Reserva Nacional Lanín.

Más adelante, la ley 14.408 declaró provincia al entonces territorio del Neuquén, disponiendo por su art. 10 que "pasarán al dominio de las nuevas provincias (otros territorios asumían igual condición institucional) los bienes situados dentro de sus respectivos límites territoriales que pertenezcan al dominio público o privado de la Nación, excepto aquellos que necesite destinar a un uso o servicio público nacionales, en cuyo caso la reserva deberá establecerse por ley de la Nación dentro de los tres años de promulgada la presente. También pasarán al dominio de las nuevas provincias las tierras fiscales ubicadas dentro de sus respectivos límites territoriales". Esa reserva se manifestó oportunamente por medio del decreto-ley 654/58 respecto de los parques nacionales mencionados reconociéndose como sus límites los indicados por la ley 12.103 y los decretos 105.433 y 125.596. El decreto-ley 654/58 fue ratificado luego por la ley 14.467.

Consecuentemente a la provincialización, el decreto 6548/58 autorizó a la Secretaría de Agricultura y Ganadería, en cuyo ámbito figuraba la Dirección de Parques, para que por intermedio de la Dirección General de Tierras se hiciera efectiva la transferencia de dominio de las tierras exceptuando a las que "se reserva el Estado Nacional para su uso o servicio público conforme lo determina el art. 10 de la ley 14.408".

Sobre la base de estas disposiciones, el 16 de setiembre de 1959 se suscribió en la ciudad de Neuquén y por

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Corte Suprema de Justicia de la Nación ante el escribano general de Gobierno -con intervención de un representante de las autoridades nacionales- la escritura n° 3 que fue inscripta ante el registro inmobiliario provincial. En esta escritura se incluyeron indebidamente, aunque de modo parcial, las Secciones XXXVIII y XXXIX. El documento contiene -empero- una equivocada referencia a la sección XXVIII, lo que fue objeto de rectificación por el decreto provincial 1982/85 por el cual, de manera unilateral, el gobernador del Neuquén dispuso asimismo la respectiva inscripción registral. Destaca que no correspondía la cesión de estas secciones por cuanto formaban parte de los parques nacionales y no habían sido nunca desafectadas.

Las leyes sobre la materia -posteriores a la transferencia de tierras a la provincia- no innovaron en esta situación. La ley 18.594 reiteró la condición de los Parques Nahuel Huapí y Lanín y las leyes 19.292 y 21.602 mantuvieron en los nuevos perímetros que les asignan la ubicación de las Secciones XXXVIII y XXXIX dentro de sus límites. Por último, destaca que la ley 23.291, que cedió a la provincia 614 ha dentro de las que está ubicada la población V.T., y la ley 24.302, que cedió tierras del P.N.H., mantuvieron integradas a los parques las Secciones en disputa.

Estas cesiones -aclara- requirieron la desafectación de las tierras mediante la intervención del Congreso Nacional.

Hace mención a la situación actual de las Secciones XXXVIII y XXXIX. En ese sentido, destaca que los parques están bajo la jurisdicción de la Nación, que la ejerce por su intermedio. Los empleados y el cuerpo de guardaparques dependen de ese organismo y la vigilancia cuenta con el respaldo de la Gendarmería Nacional. Cita como ejemplo el hecho de que los pobladores de la Sección XXXVIII soliciten y obtengan sus permisos de uso o explotación ante la administración.

Manifiesta que en general la provincia demandada ha respetado esta jurisdicción y que aceptó, como sucedió con la cesión de tierras dispuesta por la ley 24.302, que las secciones en litigio fueran incluidas dentro del perímetro de los parques. Sin embargo -sostiene- a partir de la rectificación unilateral de la escritura n° 3 ha habido conflictos en esos espacios, respecto de los cuales la demandada ha comenzado a reclamar derechos que no le corresponden.

En ese sentido, recuerda la existencia de concesiones indebidas otorgadas, conflictos entre la policía provincial y la gendarmería nacional, etc.

Define, por último, los caracteres del dominio público, cuyo régimen impone la inalienabilidad y la imprescriptibilidad, condición que se pierde sólo por la desafectación de los bienes. Cita jurisprudencia del Tribunal que ha declarado nulas o sin valor las enajenaciones de este tipo de bienes y lo dispuesto en convenciones internacionales.

Fundamenta la acción declarativa intentada.

II) A fs. 32/45 contesta la Provincia del Neuquén.

Realiza una negativa de carácter general y expone las razones que, a su juicio, fundamentan su derecho. En lo sustancial, reconoce la creación de los Parques Nacionales Nahuel Huapí y Lanín, aunque niega que las secciones XXXVIII y XXXIX los integren. En ese aspecto, al cuestionar la procedencia de la acción intentada, dice que no existe incertidumbre respecto de las escrituras públicas y su consiguiente registro, pues de esos antecedentes resulta indubitable que el Estado Nacional le transfirió el dominio pleno y perfecto de esas fracciones.

Realiza una síntesis de la legislación aplicable.

Defiende la plena validez y eficacia de la transmisión del dominio con fundamento en los instrumentos públicos respectivos, los que sólo pueden perder valor mediante la

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Corte Suprema de Justicia de la Nación redargución de falsedad o declaración de nulidad por vicios formales en los términos de los arts. 986, 989, 993, 994 y 995 del Código Civil.

La transferencia de las tierras -prosigue- reconoce como causa la creación de la provincia y está regida por el derecho público para permitir la existencia misma de un Estado provincial, por lo que no puede intentarse su revisión después de tantos años sin poner en peligro principios propios del ordenamiento civil, la esencia de las autonomías provinciales y la existencia del régimen federal.

Las Secciones XXXVIII y XXXIX no fueron objeto de reserva por la Nación y, si bien el decreto-ley 654/58 excluyó a los Parques Lanín y N.H. de las tierras a transferir a las provincias, no formaban parte efectiva de aquéllos.

Por último plantea una reconvención tendiente a lograr la declaración de que la provincia es titular de dominio de las fracciones, lo que resultaría de las escrituras públicas n° 3 del 16 de setiembre de 1959 y su aclaratoria n° 468 del 16 de agosto de 1985, y que la transmisión respectiva se habría producido por la sanción de la ley nacional 14.408, el decreto 6548/58 y la resolución del 4 de agosto de 1959 del entonces presidente del Consejo Agrario Nacional.

Considerando:

  1. ) Que esta causa es de la competencia originaria de esta Corte Suprema (arts.

    116 y 117 de la Constitución Nacional).

  2. ) Que a fs. 40 vta. la Provincia del Neuquén reconoció que los Parques Nacionales Nahuel Huapí y Lanín estaban excluidos de las tierras que le fueron transferidas, aunque negó que las Secciones XXXVIII y XXXIX formaran parte efectiva de dichos parques.

    °) Que a fs. 260/261 el Instituto Geográfico Militar -al cual las partes acudieron para efectuar una consulta técnica- informó que "la Sección XXXIX se encuentra completamente dentro de los límites de los Parques y Reservas ya mencionados" (se refiere a los Parques Nahuel Huapí y Lanín) y agregó "la Sección XXXVIII queda parcialmente incluida dentro de los límites mencionados, quedando excluido un sector que abarca parte de los lotes 1, 2 y 3". Este informe no fue observado por la provincia demandada.

    Por lo tanto, es necesario considerar ahora si el gobierno nacional consintió sustraer de su dominio público las citadas fracciones, para lo cual deberá acreditarse la existencia de normas nacionales que dispusieron su desafectación conforme a las reglas que rigen los bienes del dominio público estatal.

  3. ) Que la ley 12.103, por la que se creó la Dirección de Parques Nacionales, creó simultáneamente los parques N.H. e Iguazú, fijando sus límites (art. 21). A la vez estableció el régimen legal de sus tierras. En ese sentido, el art. 15 declaraba "bienes del dominio público las tierras de propiedad fiscal, situadas dentro del perímetro de cada parque o reserva, con las limitaciones expresadas en el art. 22 de esta ley". Esta norma, a su vez y en correspondencia con lo antedicho, excluía las tierras pertenecientes al dominio privado, las destinadas a asentamientos poblacionales y los lotes ya adjudicados en venta, y comprendía el lote X de la Sección XXXVIII.

    La Dirección de Parques Nacionales debía resolver "dentro del plazo de 10 años, contados desde la fecha de sanción de esta ley, la ubicación y destino" de esas superficies, y las que no fueran objeto de una resolución especial quedarían incorporadas al dominio público.

    Cabe acotar que la falta de resolución respecto del lote X produjo

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    Corte Suprema de Justicia de la Nación su incorporación al dominio nacional.

    Posteriormente, mediante los decretos 105.433 y 125.596 del 11 de mayo de 1937 y 16 de febrero de 1938, se creó el Parque Nacional Lanín.

    La provincialización ulterior del hasta entonces territorio del Neuquén dispuesta por la ley 14.408 debió contemplar el destino de las tierras y fue así que por su art. 10 se dispuso que "pasarán al dominio de las nuevas provincias los bienes situados dentro de sus respectivos límites territoriales que pertenezcan al dominio público o privado de la Nación, excepto aquellos que necesite destinar a un uso o servicio público nacionales, en cuyo caso la reserva deberá establecerse por ley de la Nación dentro de los tres años de promulgada la presente". Antes del vencimiento de dicho plazo, el decreto-ley 654/58 hizo mérito de lo dispuesto en el art.

    10 antedicho y declaró que continuarían perteneciendo al dominio del Estado Nacional los parques N.H. y Lanín, entre otros, con las limitaciones ya establecidas (art. 5° incs. d y c respectivamente). De los textos legales citados se desprende la existencia de dos categorías de bienes: aquéllos expresamente exceptuados por voluntad de la autoridad nacional de la transferencia a las provincias y los demás que, ipso jure, pasaban a integrar el dominio de los nuevos estados.

    Más adelante, la ley 17.830 del 5 de agosto de 1968, dictada para determinar el alcance del primer párrafo del art.

    10 de la ley 14.408, ratificó la interpretación antes expuesta al declarar que la transferencia a las provincias no alcanzaba a "los bienes pertenecientes al dominio público o privado de la Nación que al tiempo de la provincialización estaban afectados o destinados a servicios o usos de utilidad o interés público nacional, los cuales continuarán en el dominio de la Nación".

    La nota que acompañó a la ley 17.830

    justificaba su dictado en la necesidad de "salvaguardar el derecho de la Nación sobre bienes que le son imprescindibles para prestar actividades de carácter general ineludibles" y de manera explícita distinguía la situación de los bienes ya destinados a ese propósito al tiempo de producirse la provincialización, de aquellos que se iban a afectar a servicios semejantes en el futuro, entendiendo que la obligación de reserva del art. 10 de la ley 14.408 no alcanzaba a los primeros sino tan solo a los segundos. Lo expuesto indica con absoluta certeza la voluntad del legislador nacional de mantener la afectación al dominio público estatal de las tierras que integran hoy los Parques Nacionales Nahuel Huapí y Lanín, en cuya extensión quedan comprendidas, como se ha visto, las Secciones XXXVIII y XXXIX. Por otro lado, la parte actora ha confirmado sus dichos acerca del ejercicio de la jurisdicción nacional en esas tierras mediante las declaraciones testifiscales de fs. 132/134 y 138.

  4. ) Que corresponde estudiar ahora la gravitación que la demandada atribuye a las escrituras públicas n° 3 del 16 de setiembre de 1959 y su aclaratoria n° 468 del 16 de agosto de 1985, que, a su juicio, resultan consecuencia de los términos de la ley de provincialización del hasta entonces territorio del Neuquén, de lo que dispuso el decreto 6548/58 y de la resolución del 4 de agosto de 1959 dictada por el presidente del entonces Consejo Agrario Nacional. Conviene recordar que en el considerando anterior se han precisado los reales alcances de la ley 14.408 en cuanto a que no alteraban el dominio público del Estado Nacional ejercido en los parques nacionales. Por su parte, el decreto 6548/58, cuyo texto surge de la documentación acompañada por la Provincia del Neuquén como prueba (ver anexo A), reproduce esos alcances y transcribe el texto del art.

    10 de la ley de pro-

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    Corte Suprema de Justicia de la Nación vincialización. Toda vez que ésta no innovó el régimen dominial preexistente, los alcances del decreto 6548/58 no podían ser otros que autorizar la transferencia de las tierras fiscales no comprendidas en las excepciones que la legislación nacional atinente había establecido desde un comienzo. Así lo expresa, por lo demás, el art. 1° (ver su texto a fs. 2 del anexo citado). Por lo tanto, la recta interpretación a acordar a la resolución del presidente del Consejo Agrario Nacional debe armonizar con lo decidido en el conjunto normativo en el que halla fundamento, esto es, que la efectivización de la transferencia de las tierras fiscales a la provincia tiene que llevarse a cabo respetando las exclusiones ya comentadas. Por lo demás, ello se desprende de la remisión que la resolución hace al decreto 6548/58, a su vez tributario del régimen previsto en el art. 10 de la ley de provincialización.

  5. ) Que, asimismo, no deben perderse de vista las modalidades del derecho público y su incompatibilidad con las que rigen la transmisión del dominio del derecho privado.

    Como lo recuerda el dictamen del señor P. General, esta Corte ha distinguido "la prioridad y generalidad del dominio eminente originario, consustancial con la soberanía...que excluye en su ejercicio sucesivo las limitaciones legales reglamentarias de la adquisición singular posterior de la posesión con arreglo al derecho común@ (Fallos:

    263:158).

    Y más adelante, con atinencia a casos de transferencias por provincialización, declaró que "resulta claro que el régimen de transmisión de dominio de los inmuebles del Estado Nacional en casos como el de autos, es distinto del previsto para la transferencia de esos bienes en el derecho privado, conforme con lo establecido por los arts. 577, 1184

    inc. 1° y 2505 del Código Civil" (Fallos: 276:104 consid. 6°).

    En este mismo precedente el Tribunal desarrolló aun más este criterio al señalar "que, a los fines de incorporar los bienes a las provincias, la ley no exigió que fuera necesaria la tradición de los inmuebles, en los términos establecidos por el ordenamiento civil, lo cual no constituye una anomalía u omisión, pues la norma agrupó bajo el mismo régimen a los bienes del dominio público y privado del Estado Nacional y, para aquéllos, por su destino y naturaleza, no es requerida la tradición" que "responde a una exigencia de publicidad (ver nota al art.

    577 del Código Civil), la cual queda perfectamente suplida con la sanción y publicación de dichas leyes" (ver considerandos 9° y 10). Cabe aclarar que la sentencia se refiere a las que en el caso disponían la provincialización del territorio de La Pampa y la reserva por parte del Estado Nacional de ciertas tierras.

    La sentencia transcripta señalaba asimismo en el considerando 5° el necesario requisito de la desafectación, que es facultad del Congreso en tanto se trata de disponer del uso y de la enajenación de tierras de propiedad nacional (art. 67, inc. 4°, hoy 75 de la Constitución).

    Como corolario de todo ello concluía que en el caso tienen primacía "las normas especiales del derecho público, que en esta materia establecen un régimen distinto para la transmisión del dominio de las tierras de propiedad nacional", recordando, a la vez, la cita del caso de Fallos: 263:158 transcripta precedentemente.

  6. ) Que a esta altura queda claro que las Secciones XXXVIII y XXXIX integraron e integran los Parques Nacionales Nahuel Huapí y Lanín porque toda la legislación dictada sobre la materia reivindicó su condición de parte integrante del

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    Corte Suprema de Justicia de la Nación dominio público nacional. Asimismo, que no ha mediado el necesario acto de desafectación formal, presupuesto necesario para el caso de los bienes del dominio público y que, por derivación razonada de aquel plexo legislativo, los alcances que la provincia pretende atribuirle al decreto 6548/58 no responden al real sentido de esa disposición -sólo comprensible y compatible con el régimen legal reseñado- en la medida en que tendió sólo a otorgar materialidad registral a los bienes transferidos por voluntad nacional a la provincia del Neuquén. Por lo tanto, la inclusión en la escritura n° 3 del 16 de septiembre de 1959 de bienes públicos nacionales integrantes de los Parques Nahuel Huapí y Lanín preexistentes, sin que mediara la regular desafectación de su destino primigenio y excediendo el objeto del acto administrativo que la había autorizado (decreto 6548/58), resulta írrita y no puede ser invocada para fundar derechos provinciales sobre las tierras en cuestión.

    Por ello, se decide: I.- Hacer lugar a la demanda seguida por la Administración de Parques Nacionales contra la provincia del Neuquén y declarar que las Secciones XXXVIII y XXXIX pertenecen al dominio público del Estado Nacional por ser parte integrante de las Reservas y Parques Nacionales Nahuel Huapí y Lanín y, en consecuencia, ordenar la rectificación de la escritura pública n° 3, otorgada en la ciudad de Neuquén el 16 de septiembre de 1959; declarar la nulidad del decreto provincial 1982/85 y de la escritura pública n° 468/65, y disponer las rectificaciones pertinentes en los asientos del Registro de la Propiedad Inmueble local.

    1. Rechazar la reconvención deducida.

      Con costas (art.

      68, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

      Teniendo en cuenta la labor desarrollada en el principal

      y de conformidad con lo dispuesto por los arts. 6°, incs. b, c, y d; 9°, 37 y 38 de la ley 21.839, modificada por la ley 24.432, se regulan los honorarios del doctor J.R.V. en la suma de setenta y tres mil seiscientos pesos ($ 73.600) y los de la doctora M.E.U. en la de

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      Corte Suprema de Justicia de la Nación veintitrés mil pesos ($ 23.000). N. y, oportunamente, archívese. JULIO S. NAZARENO (en disidencia parcial) - EDUARDO MOLINE O=CONNOR - CARLOS S. FAYT (en disidencia parcial) - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - ANTONIO BOGGIANO - GUILLERMO A. F. LOPEZ (en disidencia parcial) - G.A.B..

      DISI

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      Administración de Parques Nacionales c/ Neu- quén, Provincia del s/ acción declarativa.

      Corte Suprema de Justicia de la NaciónDENCIA PARCIAL DEL SEÑOR PRESIDENTE DOCTOR DON JULIO S.

      NAZARENO Y DE LOS SEÑORES MINISTROS DOCTORES DON CARLOS S.

      FAYT Y DON GUILLERMO A. F. LOPEZ Considerando:

      Que los infrascriptos coinciden con el voto de la mayoría.

      Por ello, se decide: I.- Hacer lugar a la demanda seguida por la Administración de Parques Nacionales contra la Provincia del Neuquén y declarar que las Secciones XXXVIII y XXXIX pertenecen al dominio público del Estado Nacional por ser parte integrante de las Reservas y Parques Nacionales Nahuel Huapí y Lanín y, en consecuencia, ordenar la rectificación de la escritura pública n° 3, otorgada en la ciudad de Neuquén el 16 de septiembre de 1959; declarar la nulidad del decreto provincial 1982/85 y de la escritura pública n° 468/65 y disponer las rectificaciones pertinentes en los asientos del Registro de la Propiedad Inmueble local.

    2. Rechazar la reconvención deducida. Con costas por su orden (confr. "Buenos Aires, P.. de c/ Estado Nacional s/ cobro de australes", Fallos: 313:1052). N. y, oportunamente, archívese.

      JULIO S. NAZARENO - CARLOS S. FAYT - GUILLERMO A. F. LOPEZ.

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