Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 4 de Septiembre de 2000, E. 162. XXXIV

Actor:Electroingenieria s.a.
Demandado:Direccion De Energia De Catamarca
Emisor:Procuración General de la Nación
 
CONTENIDO

E. 162. XXXIV.

RECURSO DE HECHO

Electroingeniería S.A. c/ Dirección de Energía de Catamarca.

Procuración General de la Nación Suprema Corte:

-I-

A fs. 128/157 vta. de los autos principales (a los que corresponderán las siguientes citas), Electroingeniería S.A. promovió acción contencioso administrativa de plena jurisdicción e ilegitimidad contra la Dirección de Energía de Catamarca (DECa, en adelante), con el objeto que se declare la nulidad de la resolución que le denegó tácitamente su reclamo de pago de las sumas adeudadas, derivadas del contrato de obra pública y del Acta de Recomposición Contractual que ligaba a las partes.

Relató que resultó adjudicataria de la Licitación Pública N° 9/87 y el 5 de agosto de 1988 suscribió un contrato con la demandada para la ejecución de la obra ?Estación Transformadora Centro I -Primera Etapa-?. Como consecuencia del proceso inflacionario de esa época, al poco tiempo de iniciar los trabajos tuvo que pedir la recomposición del contrato, que se concretó en un acta, suscripta entre las partes el 31 de agosto de 1989, posteriormente aprobada por decreto 2880/89 del Poder Ejecutivo provincial y, sin bien la DECa cumplió con los compromisos que surgen de aquélla, después de terminarse la obra comenzó a registrar una deuda.

En esa situación, la administración inició un expediente administrativo con el objeto de analizar el acta de recomposición y recalcular la deuda. El 17 de noviembre de 1993 la actora tomó vista de esas actuaciones y, el 24 del mismo mes, formuló reclamo administrativo de reconocimiento y pago de lo adeudado.

Ante la falta de respuesta expresa al reclamo, el 13 de octubre de 1994, mediante nota 1732, se dirigió al administrador de la DECa solicitando pronto despacho de las

actuaciones, haciéndole notar que, de no existir pronunciamiento expreso dentro de los sesenta días corridos desde la presentación, podría considerar denegado tácitamente el pedido y, con ello, tener habilitada la vía contencioso administrativa. Transcurrido dicho plazo, sin que se resolviera su reclamo, consideró que la demandada se había expedido negativamente -por silencio- y promovió la acción judicial.

Sostuvo que la vía contencioso administrativa se encuentra habilitada, en concordancia con lo que dispone el art. 5° del Código Contencioso Administrativo provincial (ley 2403), porque, ante el silencio de la administración, se produjo el agotamiento de la vía. Señaló, además, que la propia Ley de Procedimientos Administrativos local (N° 3559) -siguiendo las pautas del art. 165 de la Constitución provincialcontempla la posibilidad de agotamiento de la vía por denegación tácita, cuando ?...la autoridad administrativa de última instancia no se expidiese dentro del término de dos meses de interpuesta la reclamación@.

Por último, explicó las razones por las cuales, a su entender, la demanda era procedente en cuanto a la cuestión de fondo.

-II-

A fs. 172/195, la DECa contestó la demanda y opuso, como defensa de fondo, la excepción de incompetencia del tribunal, con fundamento en que la actora no agotó la vía administrativa, tal como lo exigen los arts. 117 y 118 de la ley 3559 y 25, inc. 1° del Código Contencioso Administrativo provincial para habilitar la instancia judicial.

Ello es así -dijo-, porque aquélla, pese a que sostuvo que procuraba obtener un pronunciamiento de la autoridad de última instancia administrativa para agotar esa vía y ha-

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Procuración General de la Nación bilitar la judicial, interpuso un pedido de pronto despacho (23.10.94), recién once meses después de la presentación del reclamo administrativo (21.11.93), cuando ya había vencido el plazo para que la DECa se pronunciara sobre éste (noventa días corridos, según prescribe el art.

118 de la ley 3559 de Procedimientos Administrativos local).

En estas condiciones, el solo vencimiento del plazo indicado implicó una negativa a su pedido, que exigía de la actora -para habilitar la vía judicial- interponer los recursos pertinentes ante la última autoridad administrativa. En el caso, se trataba del recurso de alzada ante el Poder Ejecutivo provincial, porque el administrador de la DECa no reviste tal calidad, en la medida que la ley local 3744 de creación del organismo, lo define como un ente autárquico que mantendrá relaciones con el Poder Ejecutivo provincial por conducto del Ministerio de Economía (art.

1°), de donde surge -a su entenderque, ante la negativa operada por silencio, la actora debió interponer los recursos de reconsideración y de alzada, previstos en los arts.

120, 121 y 123 del citado Código de Procedimientos Administrativos. Por ello, ?mientras se encuentre subsistente cualquier vía recursiva en sede administrativa no sa ha agotado la instancia y no se encuentra habilitada la acción judicial...@ (v. fs. 175, in fine y 176).

Por otra parte, también negó la procedencia sustancial de la demanda incoada por la actora.

III La Corte de Justicia de Catamarca rechazó la acción, por considerar que la actora no había agotado la instancia administrativa y que, en consecuencia, la acción judicial resultaba extemporánea (fs. 464/468 vta.).

Para así resolver, recordó que los interesados deben

satisfacer ciertos recaudos procesales antes de iniciar acciones administrativas, sin los cuales el sentenciante no puede dar curso a la demanda ni acoger las pretensiones o defensas del administrado, pues la instancia judicial es estrictamente revisora de la actividad administrativa.

Entre aquellos presupuestos procesales de admisibilidad de la demanda se encuentran el reclamo administrativo previo y su debido agotamiento, mediante el pronunciamiento expreso o tácito de la autoridad de última instancia que resulte competente y, con respecto al sub lite, entendió que, si bien la actora dedujo reclamo administrativo ante el administrador general de la DECa, recién instó el trámite, mediante un pedido de pronto despacho, ante el silencio de la repartición, once meses después de incoado su reclamo, cuando ya se encontraba vencido el plazo de noventa días corridos que prevé el art. 118 del Código de Procedimientos Administrativos y, por lo tanto, configurado al acto ficción de denegación tácita, producido como consecuencia del silencio administrativo, al no haberse resuelto en definitiva su petición.

Ante esta situación, sostuvo que la actora, para agotar la instancia recursiva, debió interponer el remedio previsto en el art. 123 del citado cuerpo legal, es decir, el recurso de alzada, que procede contra las decisiones definitivas de los entes autárquicos.

También rechazó el planteo de Electroingeniería S.A. de considerar habilitada la instancia jurisdisccional con fundamento en lo dispuesto en el art. 6 del Código Contencioso Administrativo, por aplicación del precedente de V.E. de Fallos: 316:724 (in re, ?Moreno, Raúl c/ Estado Provincial e I.P.P.S. s/ contenciosoadministrativo@) y, como corolario, entendió que la actora había consentido el acto, la haber

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Procuración General de la Nación dejado transcurrir los plazos indicados, sin obtener una decisión de la autoridad administrativa de última instancia, por medio de los recursos pertinentes.

-IV-

Disconforme con este pronunciamiento, a fs. 1/15 del expediente N° 111/98, la actora interpuso recurso extraordinario y, ante su denegación a fs. 28/29, deduce la pertinente queja, que trae el asunto a conocimiento de V.E.

Sostiene que la sentencia es arbitraria, porque afecta el derecho constitucional a la jurisdicción y constituye en claro ejemplo de denegación de justicia, toda vez que la Corte local, con su equivocada interpretación de las normas, ha incurrido en injustificado rigor formal, al hacer primar las formas sobre el derecho subjetivo de su parte.

Ello es así -dice-, pues la vía administrativa ya se encontraba agotada, de acuerdo con lo que surge de las normas locales aplicables, porque la DECa es un ente autárquico del Estado provincial, que posee personería jurídica y patrimonio propio y la sola circunstancia que en su ley de creación mencione que se relaciona con el Poder Ejecutivo provincial por conducto del Ministerio de Economía-, no hace variar su naturaleza, ya que ello simplemente indica el medio por el cual se verifica el control de legalidad de sus actos y que aquel órgano tiene el control de ?superintendencia@. A su vez, el administrador general es la máxima autoridad de la DECa. De ahí que, cuando el art. 37 de la ley 3774 dispone que contra los actos de autoridad administrativa de aquélla proceden los recursos previstos en el Código de Procedimientos Administrativos de la Provincia, significa que ?dentro de la DECa, atendiendo a su organización estructural jerárquica, caben los recursos previstos en el trámite provincial, el de

reconsideración y eventualmente el jerárquico [...] pero en forma alguna puede de ello concluirse que sea obligatorio salir del ente autárquico para ir en alzada ante el Poder Ejecutivo como recaudo para habilitar la acción judicial@ (v. fs. 6 del expte. citado).

En su opinión, todo el ordenamiento jurídico catamarqueño concurre a demostrar que, a partir de la naturaleza autárquica de la DECa, la vía administrativa se agota cuando se pronuncia el administrador general, sin necesidad de acudir ante el Poder Ejecutivo local. Por ello, ante la falta de respuesta a su reclamo inicial, sólo cabía procurar un pronunciamiento expreso de la administración, mediante un pedido de pronto despacho y, de persistir el silencio, considerar que aquél fue tácitamente denegado y ocurrir a la justicia, pero nada obliga a que, en tales condiciones, vencido el plazo del art. 165 de la Constitución provincial, deba recurrirse en alzada ante el Poder Ejecutivo.

A su entender, el art. 123 del Código de Procedimientos Administrativos -que contempla la posibilidad de interponer el recurso de alzada contra las decisiones definitivas de los entes autárquicos- debe interpretarse a la luz del art. 19 del mismo cuerpo legal -que instituye el control de legalidad del Poder Ejecutivo sobre aquellos entes, salvo disposición en contrario-, es decir, que el recurso de alzada procede siempre que el trámite de agotamiento de la vía por reclamo no se encontrare vencido, por el plazo que fija el art. 165 de la Constitución provincial.

Sostiene también que, en casos como el de autos, en donde se operó una denegación tácita, no existe norma que exija la interposición del mencionado recurso administrativo que ni siquiera es obligatorio en los casos de acto expresoporque la regulación del ?silencio administrativo@ tiene por

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Procuración General de la Nación efecto permitir al administrado accionar judicialmente ante la inactividad formal de la administración, ?como si hubiera acto expreso@, pero no transforma a esa ausencia de actividad volitiva en ?acto administrativo@ y, por ello, no cabe asignarle los efectos propios de tal instituto jurídico, tales como la calificación de ?acto firme@ o ?consentido@.

-V-

A mi modo de ver, el recurso extraordinario fue mal denegado, pues ?si bien las decisiones de índole procesal que no resuelven el fondo de la cuestión controvertida y las cuestiones de derecho público local son materia ajena al recurso extraordinario, existe cuestión federal suficiente para apartarse de dichas reglas en tanto la resolución impugnada incurre en un injustificado rigor formal que atenta contra la garantía de defensa en juicio (art. 18 de la Constitución Nacional)@ (conf. Fallos: 311:1435, 2004; 312:767; 314:1661; 315:2690 y C.337.XXXIV ?Constructora Mitre S.A. c/ Provincia de Formosa@, sentencia del 9 de mayo de 2000, en este último caso con remisión al dictamen de esta Procuración General).

Así lo pienso porque el a quo, al desestimar la demanda contencioso administrativa por falta de agotamiento de la vía administrativa, con invocación del art. 118 del Código de Procedimientos Administrativos local, afectó irreparablemente el acceso a la jurisdicción de la actora, mediante la aplicación de una norma que no rige el caso en sub examine y con una interpretación que proyecta los efectos de la inacción de la administración en resolver una cuestión sometida a su conocimiento en contra de los derechos del administrado que ha reclamado en su sede.

En efecto, el citado artículo se refiere a la forma de agotar la vía cuando se interponen recursos administrativos

contra una acto de igual naturaleza, pero no para supuestos como el de autos, en donde el particular reclamó un pronunciamiento de la administración -que, por otra parte, incumplió su obligación de resolver-, sin impugnar recursivamente acto alguno, pues sencillamente no existía.

Confirma, mi parecer, no sólo la inclusión de dicha norma, identificada como Sección VI, en el Capítulo II, ?De los Recursos@, del Título VII del Código de Procedimientos Administrativos provincial, sino la interpretación que surge de la lectura de los claros términos en que está redactada, en la medida que dispone: ?el administrado, en cualquier estado del trámite de su impugnación administrativa por recurso formal, podrá considerar que se ha agotado la vía administrativa por denegación tácita, quedándole expedita la vía contencioso administrativa, una vez transcurridos noventa días corridos contados desde la interposición de la reclamación que significa dicho recurso...@ (énfasis agregado); sin olvidar que ?la primera fuente de interpretación de la ley es su letra, de la que no cabe prescindir@ (Fallos: 314:1018, 1849).

En tales condiciones, utilizar sus disposiciones para otros supuestos no previstos expresamente en el ordenamiento jurídico no constituye un derivación razonada del derecho vigente, máxime cuando, como sucede en el sub lite, significa privar al actor del acceso a la jurisdicción.

Tampoco confiere sustento válido a la decisión del a quo la invocación que formula del precedente de V.E. de Fallos:

316:724, pues de la correcta interpretación de la resolución del Tribunal en esa causa sólo puede inferirse que, a efectos de la habilitación de la instancia judicial cuando se interponen recursos administrativos contra actos de igual carácter, sin que la administración los resuelva expresamente

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Procuración General de la Nación en término, se aplica el plazo contenido en el art. 118 del citado código, en vez del previsto en el art. 6° de la ley 2403, para tener por configurada la denegatoria tácita. De ahí que, en mi opinión, sea inapropiado extender -tal como lo hace la sentencia recurrida- la aplicación de la primera de estas normas a otros supuestos no expresamente contemplados en aquélla, porque, a las razones ya indicadas supra, se suman las circunstancias propias de esa causa, que son diferentes a las aquí examinadas.

También considero que la interpretación que le asignó el Superior Tribunal local a la omisión de la administración de resolver el reclamo planteado por la actora, afectó su derecho de defensa (art. 18 de la Constitución Nacional), toda vez que, en forma automática y ante el mero vencimiento del plazo para resolver, le otorgó efecto de ?acto denegatorio@, sin intervención alguna de la voluntad del reclamante.

Tal modo de razonar implicó, por un lado, privar a la actora de su derecho a obtener una decisión expresa a su pedido y, por el otro, vaciar de efectos jurídicos al ?pronto despacho@, todo ello sin norma legal expresa que lo disponga.

Es oportuno recordar que la denegación por silencio es una herramienta que utiliza el ordenamiento para que el particular pueda accionar judicialmente ante el incumplimiento de la administración, pero en modo alguno transforma ese silencio en una manifestación de voluntad, simplemente porque aquélla nada hace ni dice, sino que, sencillamente, no actúa, es decir, deja transcurrir el plazo sin resolver. En esta situación, constituye una exigencia desmedida y violatoria del derecho de defensa, pretender que el particular esté obligado a considerar denegada su petición por el solo vencimiento del

plazo, toda vez que el silencio es un derecho que le asiste para paliar la omisión administrativa y no constituye una carga que se le imponga y cuya inobservancia revierta en su perjuicio, agravando el daño ocasionado por el incumplimiento de la administración.

Por otro lado, carecería de toda virtualidad la posibilidad de interponer un pedido de pronto despacho, que obvio es decirlo- no puede articularse antes del vencimiento del plazo que tiene la administración para revolver, pero que -por la interpretación del a quo- tampoco podría deducirse después de la expiración de aquél.

En atención a lo expuesto, considero que la ausencia de fundamentación fáctica y jurídica de la sentencia recurrida pone de manifiesto que media relación directa e inmediata entre lo decidido y las garantías constitucionales invocadas (art. 15 de la ley 48), máxime cuando desconoce el principio rector en materia contencioso administrativa in dubio pro actione, firmemente defendido por la jurisprudencia del Tribunal (conf. doctrina de Fallos: 312:1306; 313:83; 315:656; 316:2477, 3231, entre otros).

-VI-

Por las consideraciones que anteceden, opino que corresponde admitir la presente queja, revocar la sentencia recurrida y devolver los autos al tribunal de origen para que, por intermedio de quien corresponda, dicte una nueva ajustada a derecho.

Buenos Aires, 4 de septiembre de 2000.

MARIA GRACIELA REIRIZ