Sentencia de Suprema Corte de Justicia (Argentina), 11 de Julio de 2000, E. 103. XXXVI
| Emisor | Suprema Corte de Justicia (Argentina) |
E. 103. XXXVI.
ORIGINARIO
Entre Ríos, Provincia de y otro c/ Estado Nacional (Secretaría de Energía) s/ acción de amparo.
Corte Suprema de Justicia de la Nación Buenos Aires, 11 de julio de 2000.
Autos y Vistos; Considerando:
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) Que a fs. 23/28 se presentan el señor fiscal de la Provincia de Entre Ríos, en representación del Estado provincial, y el interventor del Ente Provincial Regulador de la Energía; el primero, según arguye, en defensa de los intereses del Fisco, y el segundo en defensa de los derechos de los usuarios. En ese carácter interponen acción de amparo contra la resolución 61/92 de la Secretaría de Energía de la Nación y contra cualquier otra disposición posterior concordante, entre las que cita el decreto 186/95, y las resoluciones de la Secretaría de Energía de la Nación 137/92, 21/97 y 111/2000 del 25 de abril del corriente año, que reconozca a las empresas de los países interconectados carácter de agentes del Mercado Eléctrico Mayorista. Sostiene que como consecuencia de ese reconocimiento, y de la exportación de energía que tal estado de cosas permite, se ha producido un aumento de la tarifa de la energía, lo que considera lesivo de los arts. 31, 99 incs. 2° y 3°, y 17 de la Constitución Nacional, de las leyes nacionales 15.336 y 24.065 y de la ley local 8916.
Requiere que se dicte una prohibición de innovar, similar a la resuelta por el señor juez federal de Posadas, Provincia de Misiones, en la causa "Expte.
N° 176/99 Electricidad de Misiones S.A. -E.M.S.A.- c/ Secretaría de Energía de la Nación s/ acción de amparo", por medio de la cual se ordene a la demandada que se "abstenga de considerar como demanda perteneciente al Mercado Eléctrico Mayorista a la exportación de energía eléctrica a la República del Brasil con origen en la interconexión Yaciretá-Garabí, y en consecuencia se omita incorporar a las transacciones económicas y la facturación correspondiente al actor los sobre costos provenientes de la
mencionada exportación" (fs. 26 vta.).
Arguyen que el aumento de precios autorizado por la Secretaría de Energía de la Nación por medio de la resolución 111/2000 se genera como consecuencia de haberse reconocido el carácter de "agentes" del Mercado Eléctrico Mayorista a las empresas de países interconectados al sistema eléctrico nacional; extremo que no se compadece con la disposición contenida en el art. 4° de la ley 24.065, que determina taxativamente, según sostienen, quiénes son los actores en ese mercado, entre los que no se encuentran las empresas referidas (art. 4° de la ley citada en último término). Exponen que la legislación aplicable tampoco prevé que pueda considerárselas "participantes" y mucho menos que se las pueda incorporar como comercializadoras de energía eléctrica (fs. 25).
Argumentan que el ingreso de los contratos de exportación de energía a la República Federativa del Brasil -a partir del 1° de mayo de 2000- y a la República Oriental del Uruguay -vigente desde el 1° de febrero del mismo año-, que el reconocimiento del carácter de agentes ha permitido, han producido un incremento injustificado de su precio en el Mercado Eléctrico Mayorista como resultado del aumento ilegal de la demanda, y de la necesidad de despachar "las generadoras de mayor costo operativo para mantener el abastecimiento interno". Sostienen que dicho incremento se produjo a partir del 1° de mayo del corriente año al haberse aprobado, mediante la resolución de la Secretaría de Energía de la Nación citada en último término, la programación estacional de invierno abarcativa del período comprendido entre esa fecha y el 31 de julio de 2000.
De tal manera, la aplicación de los precios previstos en el acto administrativo cuestionado produce un incre-
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Corte Suprema de Justicia de la Nación mento del 14% promedio en el costo del fluido eléctrico para el usuario final ubicado en la Provincia de Entre Ríos. Tal situación vulnera el derecho de los usuarios argentinos afectados y trae aparejada inseguridad jurídica con relación a los contratos de concesión firmados por la provincia con las distribuidoras locales de electricidad (fs. 25 vta.).
Solicitan que la venta de energía al exterior no sea considerada entre los elementos que determinan la composición del precio de la que se consume en el país para evitar la incidencia que denuncian.
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) Que a fs. 31/32 el juez federal de la ciudad de Paraná, Provincia de Entre Ríos, sobre la base del dictamen del señor agente fiscal obrante a fs. 30, se declaró incompetente para intervenir en estas actuaciones en atención a la "clara disposición establecida en el artículo 117 -última parte- de la Constitución Nacional"; pero, a pesar de ello y como "un anticipo de la garantía jurisdiccional" (ver fs. 32, último párrafo), ordenó a los demandados con carácter de medida cautelar que se abstengan de aplicar todas las disposiciones impugnadas y cualquier otra concordante que "reconozca a las empresas de países interconectados carácter de agente del mercado eléctrico mayorista", hasta tanto se resuelva la cuestión planteada. Ello así, sobre la base de la sola afirmación de que las resoluciones impugnadas al incorporar "como agentes del mercado eléctrico a empresas extranjeras interconectadas", "contravienen", según expone sin dar mayores precisiones, lo dispuesto en el art. 4° de la ley 24.065 (ver último párrafo de fs. 31 vta.). Sin más, a fs. 77, ordenó que se remitiesen las actuaciones a este Tribunal en mérito a la declaración de incompetencia.
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) Que a fs. 69/73 y 173/183 el Estado Nacional se
agravia de la decisión adoptada y sostiene que la pretensión del Estado provincial carece del "requisito de lesión del derecho o garantía constitucional" que exige para quien interpone una acción de amparo tanto el art. 1° de la ley 16.986 como el art. 43 de la Constitución Nacional. Cuestiona también la medida cautelar dispuesta, sobre la base de la presunción de validez de que gozan los actos de los poderes públicos y de la necesidad, no configurada en el caso según sostiene, de que quien la requiere pruebe la arbitrariedad del acto recurrido o la violación de la ley a fin de hacer caer esa presunción de legalidad.
Desconoce también la legitimación que invocan tanto la Provincia de Entre Ríos como el Ente Provincial Regulador de la Energía, y, entre otras consideraciones, sostiene que de conformidad con lo dispuesto por las leyes 15.336 y 24.065 la Secretaría de Energía de la Nación es la autoridad de aplicación de las normas federales que integran el marco regulatorio eléctrico. Por ser ello así es su atribución la de establecer los requisitos para el reconocimiento y actuación de los agentes y participantes del Mercado Eléctrico Mayorista, los que de conformidad con las previsiones contenidas en los arts. 8, 36, 37 60 y 85 de la ley 24.065, no se encontrarían taxativamente reconocidos en el art. 4° de ese cuerpo legal. Las disposiciones que considera aplicables le permiten concluir que tanto los entes binacionales como las interconexiones internacionales pueden participar de la compraventa de energía en ese mercado.
Señala asimismo que la variación de las tarifas por el mecanismo de sanción de precios del Mercado Eléctrico Mayorista, como los de cualquier mercado en el que hay variaciones de oferta y demanda, no puede invocarse como un agravio diferenciado en que se hallan los demás ciudadanos. Es así
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Corte Suprema de Justicia de la Nación que, considera, la provincia "no está habilitada para plantear un amparo en un caso como este directamente vinculado con los criterios de política económica federal, comercio internacional y relaciones exteriores...Si ello se admitiera se llegaría al absurdo de obtener...por la vía expedita e insustanciada de una cautelar en un amparo una modificación no sólo de los precios internos del mercado en contradicción con los objetivos explícitos de las normas y del gobierno federal en la materia sino en contradicción con los criterios de política exterior de la Nación en materia económica reflejados en los tratados y acuerdos internacionales vigentes" (ver fs.
72 vta.).
En ese orden de ideas recuerda que se han firmado memoranda de entendimiento internacionales determinados a definir normas generales que garanticen el libre comercio de energía eléctrica basadas en el principio de reciprocidad en la competencia y transparencia del mercado de acuerdo con la legislación vigente en cada país, el Tratado de Montevideo de 1980 y el Tratado de Asunción de 1991, los que se verían seriamente afectados si se accediese a la pretensión interpuesta.
Requiere que se deje sin efecto la medida ordenada, y pone en conocimiento del Tribunal que de conformidad con el complejo informe técnico que agrega a fs. 82/167 resulta de imposible cumplimiento. Al efecto también expone que una modificación como la pretendida con la prohibición dispuesta afectaría necesariamente al complicado sistema de "precios Spot" del mercado eléctrico mayorista.
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) Que a fs. 185/186 el señor P. General admite que la presente corresponde a la competencia originaria de este Tribunal, por ser ésta la única forma de conciliar lo preceptuado por el art.
117 de la Constitución Nacional
respecto de las provincias con la prerrogativa al fuero federal que corresponde reconocerle a la Nación.
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) Que a fs. 208/215 se presenta la Asociación de Generadores de Energía Eléctrica -entidad creada por el dictado del decreto 1192/92 y que agrupa a 42 empresas generadoras de electricidad- y en salvaguarda de los intereses de sus representados, por encontrarse en juego derechos de sus asociados, relativos a la propiedad, al ejercicio de industria lícita y al libre comercio, requiere que se deje sin efecto la medida cautelar ya referida.
Arguye que el aumento o reducción del precio de la energía eléctrica es una posibilidad cierta en el Mercado Mayorista argentino a la luz de la normativa vigente, de manera tal que desde el año 1992 ha oscilado fuertemente en cada período estacional como consecuencia de numerosos factores tales como condiciones atmosféricas, temperatura, condiciones hidrológicas, precio y disponibilidad de los combustibles, disponibilidad de las unidades de generación y de las líneas ubicadas en la Argentina y en el exterior, incremento de demanda o de oferta local y proveniente de la exportación y la importación etc.
Es así que, según sostiene entre otras consideraciones, el "precio estacional de la energía eléctrica dispuesto por la resolución de la S.E.N. n° 111/2000, en base a la normativa vigente, no ha sido provocado en forma exclusiva por el inicio de la exportación a Brasil y Uruguay, sino que para ello han contribuido directamente la escasez de agua en los embalses que alimentan a las generadoras hidráulicas y el precio de los combustibles que incide en el costo de la generación térmica" (ver fs. 212).
Desarrolla argumentos similares a los contenidos en el planteo formulado por el Estado Nacional al que ya se ha hecho referencia, y pone de resalto, a título ilustrativo, que
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Corte Suprema de Justicia de la Nación el usuario final de la energía ha sido el principal beneficiario de la desregulación del sector eléctrico si se tiene en cuenta que el precio actual es sustancialmente inferior al vigente al momento de la reforma del sector y más bajo que el de los mercados mayoristas de energía eléctrica existente en naciones desarrolladas.
Aclara que, por lo demás, el Estado provincial se ve favorecido con la suba del precio desde el momento que se incrementará su ingreso por regalías; como así también que la situación descripta no la compromete frente a los distribuidores locales pues el marco regulatorio eléctrico provincial, su decreto reglamentario, y sus contratos de concesión, disponen el traslado a tarifa del precio estacional aprobado por la Secretaría de Energía de la Nación.
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) Que la presente demanda corresponde a la competencia originaria de esta Corte, como lo sostiene el señor P. General en su dictamen, a cuyos fundamentos el Tribunal se remite para evitar repeticiones innecesarias.
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) Que, como surge de los considerandos precedentes, el juez federal de la ciudad de Paraná se declaró incompetente para entender en el proceso y, a pesar de ello, y sin examinar la procedencia de la vía elegida para dilucidar la cuestión propuesta, accedió a la medida precautoria pedida por la Provincia de Entre Ríos y el Ente Provincial Regulador de la Energía. De tal manera, un orden estrictamente lógico exige, admitida como queda la competencia del Tribunal, que esta Corte se pronuncie en primer término sobre la aptitud del amparo para debatir la cuestión sometida a decisión por los demandantes.
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) Que esta Corte ha resuelto reiteradamente que la acción de amparo es inadmisible cuando no media arbitrariedad
o ilegalidad manifiesta y la determinación de la eventual invalidez del acto requiere una mayor amplitud de debate y prueba (arts. 1° y 2°, inc. d, de la ley 16.986), requisitos cuya demostración es imprescindible para la procedencia de aquélla (Fallos:
275:320; 296:527; 302:1440; 305:1878 y 306:788). Este criterio no ha variado con la sanción del nuevo art. 43 de la Constitución Nacional pues reproduce -en lo que aquí importael citado art.
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de la ley reglamentaria, imponiendo idénticos requisitos para su procedencia (Fallos:
319:2955).
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) Que la acción en examen únicamente procede para la tutela inmediata de un derecho constitucional violado en forma manifiesta, y resulta inadmisible, en cambio, cuando el vicio que comprometería garantías constitucionales no resulta con evidencia de manera que la dilucidación del conflicto exige una mayor amplitud de debate y prueba. Ello así pues los jueces deben extremar la prudencia para no resolver materias de complejidad fáctica y técnica por la vía expedita del amparo a fin de no privar a los justiciables del debido proceso mediante pronunciamientos dogmáticos. Si bien el proceso de amparo no es excluyente de cuestiones que necesitan demostración, sí descarta aquellas cuya complejidad o difícil comprobación requiere de un aporte mayor de elementos de juicio de los que pueden producirse en el procedimiento previsto por la ley 16.986 (Fallos: 306:1253; 307:747, 1953, 2345).
10) Que la relación de antecedentes efectuada en los primeros considerandos de esta decisión obsta a la conclusión de que el Tribunal se encuentre frente a un supuesto de "ilegalidad manifiesta" que autorice a dar curso al amparo.
Dichos antecedentes son por demás reveladores de que el planteo formulado se encuentra reglado por una diversidad de disposiciones legales y reglamentarias que impiden examinar
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Corte Suprema de Justicia de la Nación las impugnaciones formuladas desde la única y opinable interpretación que el juez interviniente le ha asignado al art. 4° de la ley 24.065 sin considerar el resto del articulado de ese cuerpo legal. Al efecto baste indicar que el art. 34 de la misma ley contempla la posibilidad de que se exporte e importe energía previa autorización de la Secretaría de Energía dependiente del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos de la Nación, y no existe elemento alguno en el expediente, ni en la legislación aplicable, que permita concluir que el consiguiente egreso o ingreso de energía, según el caso, no deba ser ponderado para la determinación de su precio.
Por lo demás, cabe poner de resalto que la resolución de la Secretaría de Energía de la Nación 111/2000, por medio de la cual se determinaron los precios estacionales de la potencia y energía para el período 1° de mayo al 31 de julio de 2000, tiene como antecedente una sucesión de resoluciones, decretos y actos administrativos que no sólo gozan de la consiguiente presunción de legitimidad sino que no fueron puestos en tela de juicio en cuanto a su regularidad y legalidad desde la oportunidad en que fueron dictados hasta la promoción de esta demanda; circunstancia que obsta a su examen por la vía intentada en virtud de lo dispuesto por el art. 2° inc. e, de la ley 16.986. Tales, por ejemplo, los decretos del Poder Ejecutivo Nacional que reglamentan la materia en examen 1192/92, 1398/92, 2743/92, 186/95 y las resoluciones de la Secretaría de Energía de la Nación 61/92, 137/92, 159/94, 21/97, 428/98.
11) Que tampoco se advierte la configuración de una "arbitrariedad manifiesta" que permita continuar con la acción promovida.
A esos efectos debe tenerse en cuenta que la
adhesión y participación de la Provincia de Entre Ríos al régimen interjurisdiccional federal no permite vislumbrar, en este estrecho marco de conocimiento, que pueda adherirse al sistema y pretender, paralelamente, que no se le apliquen los mecanismos de formación de los precios y los factores de corrección que los determinan. Su vinculación con el sistema interconectado nacional y el mercado eléctrico mayorista le impediría pretender alterar la aplicación de los llamados "Procedimientos para la Programación de la Operación, el Despacho de Cargas y el Cálculo de Precios" (resolución de la Secretaría de Energía 61/92), marco regulatorio al que se sujetan los agentes del mercado y que, siguiendo reglas de altísima complejidad en las que influyen cantidad de factores propios del régimen que no es del caso enumerar en esta resolución, permiten determinar el precio de la energía en el "mercado Spot".
12) Que a ello se suma la debida consideración y ponderación que cabría efectuar de los distintos tratados firmados con la República Federativa del Brasil y con la República Oriental del Uruguay en materia de exportación de energía de cuyo incumplimiento podría originarse responsabilidad internacional de la Nación, y del grado de incidencia que cabría asignarle a la dicha exportación en la tarifa que se ha establecido para el período estacional correspondiente.
Todas ellas cuestiones ajenas al limitado marco de un proceso de amparo.
13) Que, por lo demás y a título de referencia, cabe señalar que la Asociación de Generadores de Energía Eléctrica de la República Argentina indica la cantidad de elementos que inciden en la determinación de una tarifa estacional; extremo que exigiría, en el limitado marco de esta acción de amparo, producir una diversidad de pruebas para determinar cuál o
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Permitir la dilucidación del tema por la vía intentada importaría asumir el riesgo de dictar un pronunciamiento dogmático y de privar a los justiciables del debido proceso en el que con una mayor amplitud de debate y prueba se adopte una decisión por la que, en su caso, se ponderase la interacción de los elementos que contribuyan en la fijación del precio de la energía.
La complejidad de la cuestión tarifaria, procedimiento a seguir y variables a considerar para la fijación del precio, descarta la posibilidad de dilucidar en este expediente si la modificación que se plasma en la resolución 111/2000 constituye una lesión, y en su caso en qué medida, inaceptable para la provincia y los usuarios.
14) Que es dable recordar que el control de legalidad administrativa y el control de constitucionalidad que compete a los jueces en el ejercicio de su poder jurisdiccional, no los faculta para sustituir a la administración en la determinación de las políticas o en la apreciación de los criterios de oportunidad (doctrina de Fallos: 308:2246, considerando 4°; 311:2128, entre muchos otros), y mucho menos ciertamente en la fijación o aprobación de tarifas por la prestación de servicios. Ello no obsta al ejercicio del citado control de legalidad respecto del procedimiento seguido y las bases normativas que deben ser tenidas en cuenta para la fijación de tarifas; pero esto no puede tener lugar en el marco limitado de un amparo (arg. Fallos: 321:1252, considerando 30, y votos concurrentes).
15) Que del mismo modo no cabe soslayar, extremo en el que ha incurrido el juez que dictó la medida cautelar, la existencia de otras vías procesales aptas para obtener la tutela de los derechos que se invocan.
Así, y desde esta
perspectiva, debe tenerse en cuenta que la existencia de remedios procesales ordinarios excluye la procedencia de la acción de amparo, siendo insuficiente a ese fin el perjuicio que pueda ocasionar la dilación de los procedimientos corrientes, extremo que no importa más que la situación común de toda persona que peticiona mediante ellos el reconocimiento de sus derechos (Fallos: 252:154; 308:1222). Ello es así porque el amparo es un proceso excepcional que resulta apto sólo frente a situaciones extremas y delicadas que no se advierten en el sub lite, ante las cuales la ineficacia de otros procedimientos originen un daño concreto y grave sólo reparable por la vía en examen.
16) Que, por lo demás, es dable poner de resalto que las cuestiones jurídicas opinables, tal como sería en el caso -conforme las diversas posturas sustentadas por los coactores y por el Estado nacional- cuáles son los alcances que se le deben atribuir al art. 4° de la ley 24.065 y a las demás normas legales aplicables, son ajenas al ámbito del amparo (Fallos:
248:837; 250:772; 252:64; 265:225; 274:324; 281:394).
Las consideraciones realizadas no importan abrir juicio definitivo sobre la legitimidad de la pretensión sustancial de los amparistas en orden a los derechos que entienden asistirles, la que podrá ser debatida y dilucidada por la vía pertinente.
17) Que establecido lo expuesto, corresponde rechazar sin más trámite la acción intentada y ordenar el levantamiento de la medida cautelar dispuesta.
Por ello se resuelve: Rechazar in limine la demanda, y, en consecuencia, ordenar el inmediato levantamiento de la medida cautelar dispuesta a fs. 31/32 vta. Con costas (arts.
68 y 69, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).
N.. EDUARDO MOLINE O´CONNOR - CARLOS S. FAYT - AU- GUSTO CESAR BELLUSCIO - ANTONIO BOGGIANO - GUSTAVO A. BOSSERT
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