Sentencia de Corte Suprema de Justicia de la Nación, 1 de Junio de 2000, P. 36. XXXV

Emisor:Corte Suprema de Justicia de la Nación
 
CONTENIDO

P. 36. XXXV.

R.O.

Paz, V. c/ Administración Gral. de Puertos -Res.

318 y 67/83y otro s/ contrato administrativo.

Corte Suprema de Justicia de la Nación Buenos Aires, 1° de junio de 2000.

Vistos los autos: "Paz, V. c/ Administración Gral. de Puertos -Res. 318 y 67/83- y otro- s/ contrato administrativo".

Considerando:

  1. ) Que la sentencia de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, S.V., resolvió, por mayoría, revocar lo decidido en la instancia anterior, declarar la nulidad de las resoluciones 67/83 y 18/84 de la Administración General de Puertos, y de la resolución 301/86 del Ministerio de Obras y Servicios Públicos, y hacer lugar al resarcimiento de los daños y perjuicios reclamados por el actor, según las pautas que determinó a fs. 549/ 549 vta., con costas a la parte demandada.

  2. ) Que el 18 de agosto de 1972, el señor V.P. suscribió con la Administración General de Puertos un contrato de permiso de ocupación de espacios de terreno en el Puerto de Mar del Plata, con la obligación de construir, instalar y explotar por su cuenta y cargo un silo arenero, con la finalidad de facilitar el abastecimiento de arena a la ciudad de Mar del Plata. Asumió, asimismo, la obligación de construir obras complementarias y pagar un canon. El plazo del permiso se fijó en diez años, al cabo de los cuales las obras ejecutadas quedarían de propiedad de la Administración General de Puertos. La realización de los trabajos debía finalizar en un plazo de 180 días para la ejecución del silo y de dos años para las obras complementarias.

    Consta en estos autos que las primeras dificultades en la ejecución del contrato, que motivaron las primeras prórrogas en los plazos contractuales, tuvieron por causa el fracaso del sistema de extracción de la arena del mar. Por lo

    demás, en octubre de 1976, la administración declaró la caducidad del permiso de la firma Pavinco S.A., y la actora asumió las obligaciones relativas a las obras comunes. Se sucedieron nuevos pedidos de prórrogas que fueron aprobados y diversas vicisitudes que constan en los expedientes administrativos que se tienen a la vista hasta que, finalmente, la administración fijó un último plazo con vencimiento el 2 de enero de 1983.

    Según la orden de servicio del 6 de enero de 1983, a esa fecha faltaba ejecutar las obras de bajo silo. Por resolución del 27 de mayo de 1983, la Administración General de Puertos decidió la rescisión del contrato que vinculaba a la empresa con el señor V.P., por culpa imputable al contratista (resolución 67/83, notificada el 1/6/83, fs. 72/73 de estos autos).

    La administración rechazó el recurso de reconsideración promovido por la contratista (resolución 18/84, fs.

    76/77) y el Ministerio de Obras y Servicios Públicos desestimó el 23 de octubre de 1986 el recurso de alzada (resolución 301/86, copia a fs. 119/122 de esta causa).

    La impugnación de tales actos administrativos por nulidad constituye la pretensión del actor en este litigio, más el resarcimiento de los daños y perjuicios.

  3. ) Que la jueza de la primera instancia desestimó la demanda.

    Juzgó que el actor no estaba facultado para "no construir" el sector faltante bajo silo y debió arbitrar los medios para contar con la documentación técnica imprescindible para la ejecución en los plazos previstos. En cuanto a la constitución en mora, el último plazo de prórroga había vencido el 2 de enero de 1983 y la orden de servicio del 6/1/83 había advertido debidamente que faltaba ejecutar completamente la pavimentación del sector bajo silo. Concluyó, pues, que se había configurado el supuesto de la cláusula 6a. de las condiciones particulares y ello daba legitimidad a la resci-

    P. 36. XXXV.

    R.O.

    Paz, V. c/ Administración Gral. de Puertos -Res.

    318 y 67/83y otro s/ contrato administrativo.

    Corte Suprema de Justicia de la Nación sión dispuesta en las resoluciones impugnadas. Esta decisión fue revocada por la cámara (fs. 537/554 vta.). Para así resolver, el tribunal a quo estimó, en lo esencial, que si bien la intimación de agosto de 1982 comprendía todas las obras pendientes, no podía incluir aquellas respecto de las cuales la contratista no disponía de la documentación técnica idónea por fallas debidas a la administración, como era el caso de las obras bajo silo. Por tanto, la demandada no había podido constituir en mora a la contratista y, en tales condiciones, no se habían configurado los presupuestos fácticos necesarios para justificar la sanción de rescisión. La desproporcionada decisión de la administración había provocado perjuicios al actor, por haberlo privado de la posibilidad de amortizar las sumas invertidas en la obra. En este orden de ideas, la cámara determinó la indemnización debida al contratista, según los criterios propuestos por el reclamante y seguidos en el informe pericial, con sus intereses y las costas del juicio.

  4. ) Que contra este pronunciamiento, ambas codemandadas interpusieron sendos recursos extraordinarios (fs.

    563/577 vta.; 579/591) y la Administración General de Puertos dedujo recurso ordinario de apelación, que fue concedido a fs.

    558. El memorial de la recurrente obra a fs. 640/654 y su contestación por la actora, a fs. 658/680. En razón de la mayor amplitud de la apelación ordinaria ante este Tribunal y por ausencia de arbitrariedad, ambos recursos federales fueron declarados inadmisibles a fs. 632/632 vta.

  5. ) Que el recurso ordinario de apelación de la Administración General de Puertos es formalmente admisible pues se dirige contra una sentencia definitiva recaída en una causa en la que la Nación es parte, y el monto del agravio discutido en último término supera el mínimo establecido en el

    art. 24, inc. 6, ap. a, del decreto-ley 1285/58, y resolución 1360/91 de esta Corte.

  6. ) Que los agravios que expuso la recurrente en esta instancia pueden resumirse así: a) la permisionaria tuvo una conducta de incumplimiento a lo largo de los muchos años que duró la relación contractual, como evidencian las constancias de las numerosas prórrogas y las presentaciones de sucesivos planes de trabajo, hasta llegar a la intimación cursada en agosto de 1982; b) la contemplación respecto de la obra de V.P. motivó, incluso, la intervención de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas, que investigó el exceso de permisividad en la conducta de la administración (expediente 28.317-SIM-82); c) que según el principio de buena fe con que deben interpretarse y cumplirse los contratos administrativos, es absurdo sostener que no hubo una eficaz constitución en mora de la contratista; d) que es erróneo afirmar que la administración no prestó la colaboración necesaria para que la actora contara con los datos técnicos, especialmente la documentación para ejecutar la obra bajo silo; e) en forma subsidiaria, y para el hipotético caso en que este Tribunal confirmase la nulidad de los actos impugnados, la demandada impugnó la metodología seguida para fijar la indemnización.

  7. ) Que las partes han coincidido a lo largo de este expediente en reconocer que las obligaciones asumidas por V.P. según la licitación y el contrato de permiso de uso oportunamente concedido, comprendían la ejecución de las obras complementarias bajo silo para el desplazamiento y maniobra de vehículos. Dice el actor a fs. 499: "Mi parte tenía y tiene muy en claro que el ítem pavimento bajo silo era parte integrante de la obra a su cargo". Por otra parte, de los considerandos de la resolución 67/83 (fs. 38 del expediente 4558-B-82) resulta que la rescisión del contrato por

    P. 36. XXXV.

    R.O.

    Paz, V. c/ Administración Gral. de Puertos -Res.

    318 y 67/83y otro s/ contrato administrativo.

    Corte Suprema de Justicia de la Nación culpa de la contratista fue dispuesta por cuanto V.P. no había dado cumplimiento a todas las obligaciones a su cargo, entre las cuales se hallaba la de construir las obras detalladas en las bases de la licitación (el subrayado no está en el texto de la resolución).

    Aun cuando el acto administrativo impugnado contiene una motivación genérica, es evidente que si el contratista se hallaba en mora respecto de la ejecución de las obras bajo silo, no había cumplido "todas" las obligaciones y, por tanto, se había configurado una causa suficiente de rescisión.

  8. ) Que de las constancias administrativas resulta que en abril de 1981 las obras complementarias -sector depósito, oficina y talleres- se habían atrasado y que V.P. estimaba difícil ejecutarlas según lo previsto, en razón de la situación económica por la que atravesaba la empresa, que estaba dedicada a finalizar la pavimentación de la Avenida 1000 (fs. 211 del expediente 126-P-81 AGP). Durante ese año 1981, constan sucesivas prórrogas para concretar la finalización de obras complementarias (fs. 205, 214 y 223 de esas actuaciones). El 26 de noviembre de 1981, el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, por decreto 1698, declaró la caducidad del permiso dado a V.P. para extraer arena del fondo marítimo provincial, por exclusiva culpa del permisionario, al que impuso una multa. A partir de esta sanción, las constancias administrativas dan cuenta de un seguimiento de la Administración General de Puertos con el propósito de poner fin a las dilaciones. Así, el 22 de junio de 1982 se formó una comisión especial de seguimiento de la obra (fs. 137 y 162 del expediente 4190, que integra el sumario administrativo 28.317/82 GP).

    El 27 de julio de 1982, el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires dictó el decreto 775/82 por el cual

    rechazó el recurso de revocatoria deducido por Paz contra el decreto 1698/81 (fs. 240/241 del expediente 1750 de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas, segundo cuerpo). El 11 de agosto de 1982, por telegrama y con cita de la resolución del Consejo de Administración de la Administración General de Puertos del 15/7/82 (ver acta 321 de fs.

    136/140 del expediente 4190 agregado al sumario 28.317/82), se intimó a P. a finalizar el camino de acceso al silo arenero bajo apercibimiento de declarar la caducidad.

  9. ) Que el cronograma de trabajos para la construcción del camino de acceso Avenida 1000 fue aprobado por disposición 050-APMdP-82 y se fijó el 21/12/82 como última fecha de terminación de obra (fs. 344 del expediente 4558-B-82, 2do. cuerpo).

    Ante una nueva prórroga solicitada por el contratista, se fijó como nueva y definitiva fecha de finalización, el 2 de enero de 1983. Es cierto que el plan de trabajos que vencía el 21 de diciembre de 1982 es relativo a la obra "camino de acceso a los silos areneros 1 y 2", pero ello no permite obviar que la resolución del Consejo de Administración del 15 de julio de 1982, citada expresamente en el telegrama del 11 de agosto de ese año, comprendía todas las obligaciones del contratista.

    En ese contexto, el reclamo de obra faltante que resulta del asiento en el libro de órdenes y reclamos (fojas 219/220 del expediente 4558-B-82, primer cuerpo), del 6 de enero de 1983, del que tomó conocimiento el señor Paz el 10 de enero de 1983 y que incluye en forma explícita la ejecución total de la pavimentación en el sector bajo silo, constituye una apropiada constitución en mora, que hizo nacer en favor de la administración la facultad de rescindir el contrato, tal como sostiene la parte recurrente.

    10) Que el fundamento central de la sentencia del

    P. 36. XXXV.

    R.O.

    Paz, V. c/ Administración Gral. de Puertos -Res.

    318 y 67/83y otro s/ contrato administrativo.

    Corte Suprema de Justicia de la Nación tribunal a quo reside en la afirmación de que la demandada no pudo constituir hábilmente en mora al contratista, por cuanto éste no contaba con la documentación necesaria para ejecutar las obras bajo silo (fs. 547 vta.). Este argumento omite ponderar la conducta del actor en la preparación de la documentación técnica imprescindible para el cumplimiento de las obligaciones asumidas.

    En efecto, el ingeniero D., sobre la base del contrato original y de las cláusulas particulares y generales del permiso de ocupación, señala que correspondía a la parte actora la obligación de presentar -y en breves plazos- la documentación de las obras, realizar los planos, memorias descriptivas y presupuesto (fs. 375 vta.). Por su parte, la administración debía fijar la ubicación de la traza, puntos fijos y niveles y colaborar. Si bien los planos originales perdieron vigencia a lo largo de los años por el deterioro de las obras de la primera etapa y por las modificaciones provocadas por la construcción del Parque Industrial del Puerto de Mar del Plata, no puede obviarse que la actora conocía perfectamente su obligación de realizar esta obra y que, incluso, hizo propuestas (fs. 377 vta.). El dictamen pericial señala que no había elementos de definición en los planos 252 y 260, y que tampoco satisfacía lo suficiente el plano 554, del 25 de abril de 1983 (fs. 376 y 368). Sin embargo, el experto es ambiguo respecto a la posibilidad de obtener la definición a través de los niveles de las ramas de la Avenida 1000 (fs.

    378). Aun cuando la respuesta fuese negativa, el contratista debió exigir con diligencia, mediante constancias fehacientes, las definiciones imprescindibles pendientes para poder cumplir con la obligación que estaba a su cargo, de preparar los planos para la ejecución de la obra.

    ) Que la permanente contemplación por parte de las autoridades competentes de los motivos justificatorios invocados por el contratista para solicitar prórrogas durante los años 1973 a 1982, no es base suficiente para generar una obligación a cargo de la administración de continuar procediendo de la misma manera, a pesar del reproche de excesiva permisividad que originó la intervención de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas y de la obstrucción a la finalidad de bien común provocada por la severa sanción del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, que comportaba la caducidad por culpa de V.P. del permiso para la extracción de la arena (decretos 1698/81 y 775/82 de la Provincia de Buenos Aires).

    12) Que tras la constitución en mora por el reclamo del 6 de enero de 1983, la decisión de rescindir el permiso de uso no fue intempestiva, habida cuenta de la reiteración de sanciones menores por atrasos diversos, que resulta de las constancias administrativas (fs.

    250/252 del expediente 4558-B-82 AGP, donde se detallan las multas aplicadas durante los años 1977 a 1980; fs. 221 del expediente 126-P-81 AGP, donde consta la afectación del 30% del fondo de garantía de obra).

    13) Que en atención al modo en que se resuelve, no corresponde tratar el restante agravio -relativo a la determinación de la indemnización-, presentado por la apelante en forma subsidiaria.

    Por las consideraciones expuestas, se declara procedente el recurso ordinario de la Administración General de Puertos, se revoca la sentencia de fs. 537/554 vta., y se rechaza la demanda. Costas a la actora vencida (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). N. y devuélvanse los autos. JULIO S. NAZARENO - EDUARDO MOLINE O´CONNOR -

    P. 36. XXXV.

    R.O.

    Paz, V. c/ Administración Gral. de Puertos -Res.

    318 y 67/83y otro s/ contrato administrativo.

    Corte Suprema de Justicia de la Nación AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - ANTONIO BOGGIANO - GUILLERMO A.F.L. -G.A.B. -A.R.V..