Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 24 de Mayo de 2000, O. 36. XXXV

• Emisor: Procuración General de la Nación

O. 36. XXXV.

RECURSO DE HECHO

Obra Social de Agentes de Propaganda Médica de la República Argentina c/ Laboratorios Bagó Sociedad Anónima.

Procuración General de la Nación Suprema Corte:

-I-

La Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo (Sala IV), denegó el recurso extraordinario deducido por la demandada contra la sentencia del tribunal que confirmó la del juez de grado, con apoyo en que resulta función privativa de V.E. apreciar la eventual arbitrariedad del fallo y en que no se trata de uno de los supuestos del art. 14 de la ley 48 (v. fs.

278).

Contra dicha resolución se alza en queja la demandada por razones que, en lo substantivo, reproducen las expuestas en el principal (v. fs. 63/86 del cuaderno respectivo).

-II-

En lo que aquí interesa debe señalarse que la a quo, por remisión al dictamen del señor fiscal general del trabajo (cfse. fs.

233 del expediente principal, a cuya foliatura aludiré en adelante), confirmó el fallo de mérito que condenó a la accionada al pago de diferencias en concepto de aportes y contribuciones por obra social, previa declaración de inaplicabilidad de una resolución conjunta de la ANSeS y de la D.G.I. (v. fs. 197/203).

Para así decidir, hizo hincapié en que el art. 18 de la ley 23.660 no estableció un límite máximo para los créditos emergentes de esa normativa, razón por la cual y dado lo previsto por el art. 31 de la Constitución Nacional, ninguna decisión del poder administrador -en el caso, la resolución conjunta D.E. "N" 138/94 de la ANSeS y 9/94 de la D.G.I.- pudo

modificar aquella preceptiva, sin incurrir en un manifiesto exceso reglamentario.

Añadió a ello que: I) no cabe discutir la legitimación de la actora, en su calidad de titular cabal del crédito cuyo importe se pretende limitar; II) no se trata de un acto administrativo particular sino de uno general que configura un abuso de poder; III) el decreto 2284/91 sólo atañe a la unificación del diseño genérico de recaudación y no avala el accionar del poder administrador; y, IV) el vínculo obligacional de la empleadora tiene por causa a la ley y, de haber resultado perjudicada la empresa por el accionar de la administración, contra ésta debió esgrimir sus eventuales cuestionamientos (cfse. fs. 233/234).

Contra dicha decisión interpuso recurso extraordinario la accionada a fs. 239/267, el que fue contestado por la contraria a fs. 271/277 y denegado -lo reitero- por la a quo a fs. 278.

-III-

En su presentación la recurrente aduce tanto la existencia de una cuestión federal estricta como de arbitrariedad. Hace igualmente hincapié en la gravedad institucional que reviste el asunto, dado que -a su entender- el fallo genera inseguridad en los contribuyentes al imponer un pago retroactivo con prescindencia de lo que establecen las normas reglamentarias. Invoca las garantías consagradas por los arts.

17 y 18 de la Constitución Nacional.

Reprocha, concretamente, que: 1) la sentencia omitió considerar lo atinente al sustento normativo de la resolución en debate y a la falta del cuestionamiento administrativo previo; 2) se apartó de directivas de V.E. a propósito del juzgamiento de la validez de las disposiciones reglamentarias;

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Procuración General de la Nación 3) desestimó infundadamente la defensa de falta de legitimación para obrar de la reclamante; 4) omitió considerar la imposibilidad jurídica y material de la demandada de modificar el monto de los aportes y contribuciones por sobre lo establecido en la resolución, así como también que la interesada principal (a saber, la Obra Social de los Agentes de Propaganda Médica) no la objetó -a su turno- en sede administrativa; y 5) no se hace cargo de los objetivos de política económica, social y tributaria expresados por las disposiciones invocadas en la resolución conjunta que se debate.

Concluye que en el caso se ha cuestionado una resolución federal, reglamentaria de normas de idéntica naturaleza, y se ha concluido su invalidez, extremo que, afirma, sitúa igualmente este asunto en el marco del art. 14, inc. 1°, de la ley 48 (v. fs. 239/267).

-IV-

Estimo necesario recordar, ante todo, que V.E. tiene dicho que invocándose arbitrariedad de la sentencia y cuestión federal estricta corresponde, en principio, examinar, en primer término la primera, puesto que de existir, en rigor, esta tacha, no habría sentencia propiamente dicha (doctrina de Fallos:

311:1602; 312:1034; 317:1455; 321:407, y, más recientemente, sentencia del 27 de mayo de 1999, in re F.461 XXXIII "Fabbro, L.A. c/ Camea S.A.").

-V-

El Tribunal ha sostenido de modo reiterado que la referida doctrina no se propone convertir a la Corte Suprema en un tercer tribunal de las instancias ordinarias ni corregir

fallos que se reputen equivocados, sino que tiende a cubrir hipótesis de naturaleza excepcional en los que las deficiencias lógicas del razonamiento o una total ausencia de fundamento normativo, impiden considerar el decisorio como la "...sentencia fundada en ley..." a que aluden los arts. 17 y 18 de la Constitución Nacional (v. Fallos: 312:246 y su cita; 313:62, entre otros). Con arreglo a estos principios entiendo que corresponde que se desechen los agravios propuestos por la quejosa, desde que el fallo cuenta con fundamentos que, más allá del grado de su acierto o error, permiten descartar el vicio que se denuncia (v. Fallos: 303:466, 1281, 1875, entre muchos).

Es que aun sin dejar de lado que los jueces no están obligados a tratar todas y cada una de las cuestiones propuestas por los litigantes, sino sólo aquellas que estimen conducentes para la correcta solución del pleito (Fallos:

308:2172; 310:1835, 2012; entre muchos más), debe resaltarse que la sala -que entendió la materia limitada al juzgamiento de la eficacia de las resoluciones administrativas que fijaban un tope a los créditos emergentes de la ley 23.660- zanjó el asunto amparándose en el principio de la jerarquía de las normas establecido en el art. 31 de la Constitución Nacional y sobre tal base declaró que las decisiones del poder administrador no pueden modificar o suplir la omisión parlamentaria, "...que bien no pudo ser tal y obedecer a un principio destinado a no cercenar créditos, en el ámbito de la zona de reserva del Poder Legislativo...". Sumó a ello que, aun de admitirse una potestad reglamentaria como la alegada en el memorial de apelación, resulta manifiesto el exceso en que se habría incurrido al dictar la resolución en debate (v. fs.

233/234).

Tal temperamento, a mi modo de ver, importó desechar

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Procuración General de la Nación la relevancia de los fundamentos normativos que se esgrimieron en los considerandos de la aludida decisión conjunta, así como de sus objetivos de política social, económica y tributaria y, por cierto, de las directivas sobre la apreciación de disposiciones reglamentarias invocadas por la quejosa, todo lo cual deja los extremos traídos a colación en el escrito recursivo en el territorio de la mera discrepancia (Fallos:

303:275, 1203, entre muchos otros).

A ello se añade que, como consecuencia de lo anterior, la cámara laboral desechó, igualmente, el agravio de la aquí quejosa relativo al -supuestamenteimposible cumplimiento de sus obligaciones de retener y contribuir por sobre el tope establecido en la resolución. Invocó, en concreto, la naturaleza legal de la obligación, inmodificable por vía reglamentaria, señalando a la administración como debida destinataria de un eventual reclamo o protesta, fundamento que, amén de que se comparta o no, alcanza para sustentar aquel extremo. Igual conclusión alcanza al agravio relativo a la falta de legitimación activa de la actora (en este caso la alzada esgrimió su condición de "...titular cabal del crédito cuyo importe se pretende limitar..." y el alcance no particular del acto, erigido -desde esta visión- en un mero abuso de poder).

-VI-

Finalmente, con relación al argumento de que se ha soslayado el reclamo administrativo previo, es menester señalar que es obvio que la alzada laboral ha rechazado que la reglamentación dictada por la ANSeS y la D.G.I. comporte un ejercicio -válido, al menos- de las potestades de los arts. 7

y 8 de la ley 11.683 y demás normas aplicables, llegando a sindicarlo, incluso, como un mero acto de abuso de poder, extremo del que emerge -se esté o no de acuerdo con la solución- que la alzada ha abordado el asunto (v. fs. 233).

A ello se añade que, según doctrina de V.E., el fin del reclamo administrativo previo es producir una etapa conciliadora anterior al pleito, que dé a la administración la posibilidad de revisar el caso, salvar algún error, y promover el control de legitimidad y conveniencia de lo actuado por los órganos inferiores (v. Fallos: 297:37; 311:689; 314: 725); en definitiva, substraer a los entes del Estado de la instancia judicial en una medida compatible con la integridad de los derechos (Fallos: 312:1306); facultad que, por no afectar el orden público -señaló también- puede ser renunciada y de la que cabe prescindir en supuestos justificados, como por ejemplo, cuando se advierte la ineficacia cierta de este procedimiento (v.

Fallos:

312:1306, 2418; 313:326, entre varios otros).

En el caso, merece puntualizarse, la cuestión no fue invocada por el Fisco Nacional al comparecer como tercero citado por la demandada, oportunidad en que se limitó a esgrimir la excepción de incompetencia (fs.

67/73), que fue desestimada a fs. 85. Recién en la ocasión de fs. 188, haciéndose eco del planteo del laboratorio, el tercero aludió a la cuestión. No obstante, declarada la inaplicabilidad de la resolución conjunta en la causa (fs. 197/203) y resuelta la aclaratoria deducida a fs. 204 (cfse. fs. 205), el Fisco permitió que el decisorio de grado adquiriera firmeza, sin reiterar aquella objeción ante la alzada. Vale poner de resalto también que el organismo recaudador insistió en defender la validez de la resolución conjunta atacada (v. fs. 70/73 y 188), contexto en el cual -a mi entender- cobra relevancia la

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Procuración General de la Nación jurisprudencia de V.E. expresada en Fallos: 312:1306, 2418; y 313:326, entre otros.

En esas condiciones, situados -insisto- en el marco de una potestad -finalmente- renunciable de la administración y habiéndose pronunciado la alzada laboral sobre el tema, entiendo que la quejosa fracasa igualmente en su empeño por evidenciar a este respecto la existencia en el pronunciamiento recurrido de un defecto descalificante que determine o justifique su invalidación jurisdiccional por obra de una doctrina a la que caracteriza -insisto- su naturaleza excepcional (Fallos:

310:1707; 311:1668; 312:195, 608; 313:209, etc.).

-VII-

En cuanto al planteo fincado en el art. 14, inc. 1°, de la ley 48, entiendo que resulta admisible por cuanto se ha puesto en tela de juicio la validez de un acto de autoridad nacional -resolución conjunta D.E. "N" 138/94 de la ANSeS y 9/94 de la D.G.I.y la decisión ha sido contraria a su validez, defendida por la aquí recurrente (cfse. art. 14, inc.

1. , ley 48), sin que obste a su tratamiento que aquél haya sido mayormente expuesto bajo alegación de arbitrariedad, puesto que, como lo señala el mismo quejoso, sus agravios colocan igualmente en debate la constitucionalidad de la decisión conjunta, la que -reitero- defiende la recurrente. Tampoco obsta a lo anterior que se haya declarado meramente "inaplicable" la referida resolución, desde que, dados los motivos argüidos y los alcances del pronunciamiento, es menester apreciarlo como una elíptica declaratoria de inconstitucionalidad.

   -VIII-

   Al ingresar, entonces, al fondo del asunto, debe puntualizarse que el art. 1° de la resolución conjunta D.E. "N" 138/94 de la ANSeS y 9/94 de la D.G.I. dispone que "...la base imponible de los aportes y contribuciones incluidos en la Contribución Unificada de la Seguridad Social, es la definida en los artículos 8°, 9°, 10° y concordantes de la Ley N° 18.037 y sus modificaciones. Desde la entrada en vigencia del Libro I de la ley 24.241, regirá lo dispuesto en el art.

6. y concordantes de este cuerpo normativo...". El art. 2°, a su turno, establece que "El monto máximo de la base imponible será el determinado en los artículos 158, inciso 1°, y 9°, de la Ley 24.241, de conformidad con los plazos de vigencia referenciados en el artículo precedente". Se invoca en sustento de las anteriores disposiciones la normativa de las leyes 18.037 (arts. 8°, 9°, 10 y concordantes), 19.032 (art. 8°), 23.660 (art. 18), 24.241 (arts. 20, 36 y 158) y 11.683 (art.

7. ); de los decretos 2284/91 (arts. 85, 86 y 87) y 2741/91 (art. 3°) y de la resolución 14/92 de la ANSeS (cfse. cons. de la resolución en debate).

   En este ámbito, es necesario destacar que el art. 18 de la ley 23.660 -citado, vuelvo a decirlo, en la resolución conjunta- se limita, en rigor, a precisar que a los fines del art. 16 de la ley, "se entiende por remuneración la definida por las normas del régimen nacional de jubilaciones y pensiones para trabajadores en relación de dependencia...", puntualizando los párrafos siguientes lo atinente a la base mínima de los aportes y contribuciones, destinados, en el caso de la ley 23.660, al sistema de obras sociales (cfse. la misma inteligencia en el párrafo sexto del considerando de la

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   Procuración General de la Nación resolución conjunta sub examine). Nada dice, empero, ni directamente ni por vía de remisión, a propósito de un tope o máximo salarial referido a la base imponible (cfse. art. 18 de la ley 23.660).

   Ello es así, puesto que es obvio que a la fecha del dictado de la ley 23.660 (sancionada el 29.12.88; promulgada el 5.01.89 y publicada el 20.01.89), la norma del art. 18 remitía a los preceptos correspondientes de la ley 18.037, esto es, en lo que nos ocupa, a los arts. 10 a 12 del entonces régimen jubilatorio para trabajadores en relación de dependencia, los que determinaban -de allí el sentido de esta remisión- el concepto de remuneración a los fines previsionales y los rubros excluidos a esos efectos (v. arts. 10, 11 y 12, ley 18.037). Recién con motivo de la modificación introducida por el art. 158, inc. 1°, de la ley 24.241, al art. 13 de la ley 18.037, se introdujo, como último párrafo de aquél, un tope como el examinado.

   Reemplazada la ley 18.037 por la 24.241 (v. art. 168 del S.I.J.P.) -recuérdese que con arreglo a lo previsto por el decreto 56/94 (B.O.: 21.02.94), el Libro I de la ley 24.241 cobró vigor el 15.7.94- la remisión alcanzaba -en lo esencialal art. 6 de esa normativa, el que, igualmente, establecía el concepto de remuneración, en tanto que el art. 7 detallaba como ya se vio lo hacía también su antecesora- los rubros y/o conceptos excluidos, y no, en cambio, lo relativo a un límite o monto máximo de la base imponible. A dicho tope -lo digo una vez más- nunca se aludió ni directa ni indirectamente en la ley 23.660. Es del caso recordar, por ende, que V.E. ha dicho que "La primera fuente de exégesis de la ley es su letra y cuando ésta no exige esfuerzo de interpretación debe ser

   aplicada directamente, con prescindencia de consideraciones que excedan las circunstancias del caso expresamente contempladas por la norma..." (cfse. Fallos: 311:1042).

   En la pretensión, no obstante, de los organismos nacionales (D.G.I. y ANSeS) -expresada al fundamentar la decisión conjunta, según invocaron, interpretativoreglamentaria- del juego armónico de los dispositivos invocados emerge claramente que la base imponible de los aportes y contribuciones incluidos en la contribución unificada de la seguridad social -que, obvio es decirlo, incluye aquellos a cargo de los trabajadores en relación de dependencia y de los empleadores con destino al régimen nacional de obras sociales (art. 87, inc. e, decreto 2284/91)- es la determinada para el régimen nacional de jubilaciones y pensiones (cfse. párrafo 7° del considerando de la resolución conjunta que se examina); extremo que, de estar a esta inteligencia, incluye, también, los máximos de los arts. 158, inc. 1°, y 9° de la ley 24.241 (v. párrafos 8° y 9° del considerando de la resolución debatida).

   Es menester decir, sin embargo, que tal tesitura, amén de los claros y razonables argumentos en contrario expuestos oportunamente por el señor fiscal general del trabajo, asumidos luego por la cámara del fuero, y de todo lo expresado previamente, tropieza -en la actualidadcon un obstáculo adicional, conforme resulta de las previsiones de la reciente ley 25.239 (B.O.: 31.12.99). Recuérdese que las sentencias de la Corte deben atender a las circunstancias existentes al momento de la decisión, aunque ellas sobrevengan a la apelación federal (Fallos:

   307:2483; 308:1223; 312:891; 313:584, 701, entre muchos otros).

   En efecto, del art. 24 de dicha norma surge que se extiende a la totalidad de los conceptos integrativos de la

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   Procuración General de la Nación Contribución Unificada de la Seguridad Social (CUSS), con la excepción del mencionado en el inc. e del art. 87 del decreto 2284/91 -ratificado por el art. 29 de la ley 24.307- el límite máximo correspondiente a las contribuciones patronales establecido en el art. 9° de la ley 24.241, previo reformado por el art. 22 de la propia ley 25.239.

   Tal disposición adquiere en el sub lite ostensible relevancia apenas se advierte que, en efecto, ella viene a confirmar que, como lo sostuvo el fiscal general del trabajo, la "omisión parlamentaria" bien pudo no ser tal y obedecer, en cambio, "a un principio destinado a no cercenar créditos, en el ámbito de la zona de reserva del Poder Legislativo..." (fs.

   233).

   Y es que mediante el citado dispositivo -que, reitero, debe añadirse a los motivos contrarios a la validez de la resolución en examen basados en la normativa de los arts.

   14 bis, 28, 31, 75, inc. 12, y 99, inc. 2°, de la Constitución Nacional, desgranados en la instancia que, se asumen como propios, con las precisiones brindadas en los párrafos que antecedenviene a confirmarse que ha resultado ajeno al propósito de los legisladores establecer un tope a la base imponible de los aportes y contribuciones inherentes al régimen de las obras sociales, el que sí, en cambio, ha sido generalizado respecto de los restantes rubros integrativos de la contribución unificada (v. art. 24, ley 25.239).

   En tales condiciones, a mi modo de ver, y puesto que la disposición legal citada en último término viene a ratificar el originario propósito legislativo expresado en la ley 23.660 de conservar los aportes y las contribuciones en concepto de obra social al margen de topes o máximos salaria-

   les, estimo que corresponde confirmar la sentencia impugnada.

   En ese orden, debe recordarse que es regla de hermenéutica legal dar pleno efecto a la intención del legislador (cfse.

   Fallos: 303:957; 306:940, entre muchos); siendo la primera fuente para determinar esa voluntad, la letra de la ley (v.

   Fallos: 308:1745; 312:1098; 313:254; etc.) y sin que dicho propósito pueda ser obviado so pretexto de posibles imperfecciones técnicas en la instrumentación legal (cfse. Fallos:

   310:149; 311:402; 312:1484, etc.). A lo anterior se añade, contra lo que parece presumir la resolución conjunta en debate, que la inconsecuencia o la falta de previsión jamás se supone en el legislador (Fallos:

   310:195; 312:1614, entre varios); sin que quepa atribuir a las normas un alcance que implique la tacha de inconsecuencia en el órgano del cual emanan (Fallos: 310:1689, etc.).

   -IX-

   Por lo hasta aquí expuesto, opino que corresponde que se confirme la sentencia recurrida en cuanto fue materia de recurso extraordinario.

   Buenos Aires, 24 de mayo de 2000.

   Es copia F.D.O.