Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 9 de Mayo de 2000, C. 196. XXXV

• Fecha: 09 Mayo 2000

3. 196. XXXV.

   Carrefour Argentina S.A. c/ ANMAT - disposición n° 3444 s/ proceso de conocimiento.

   Procuración General de la Nación Suprema Corte:

   I Carrefour Argentina Sociedad Anónima interpuso el recurso de apelación previsto por el art. 12 de la ley 18.284 (que aprobó el Código Alimentario Argentino), contra la Disposición N1 3444/95, de la Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (en adelante A.N.M.A.T.), mediante la cual se le impuso una multa, A. la responsabilidad que le compete en virtud de lo establecido en el art. 11 del Código Alimentario Argentino@ (texto ordenado por Decreto 2126/71, de aquí en más C.A.A.), al expender latas de palmitos que no consignaban el peso neto total de su contenido, que carecían del nombre y domicilio del importador, así como del número de certificado de autorización y el de inscripción del establecimiento (fs. 68/72).

   El origen de esta sanción fue el sumario que la autoridad sanitaria instruyó por expediente N1 1 B 2110 B 2928 B 94 B 4, con motivo de una inspección llevada a cabo en una sucursal de Capital Federal, el 10 de marzo de 1994, en la que se habría detectado la existencia de latas de palmitos marca A. que, presuntamente, se hallaban en infracción a los arts. 933 y 223 inc. 3 y 5 del C.A.A., en razón de lo cual se aplicó sendas multas, tanto a A. -importadora y distribuidora exclusiva de tales productos-, como a Carrefour Argentina SA, en este último caso, por aplicación del citado art. 11.

   La actora fundó sus cuestionamientos en las siguientes circunstancias: a) la resolución impugnada es nula por carecer de causa y motivación, que son elementos esenciales del acto administrativo; b) conforme al art.

   31 de la Constitución Nacional, los tratados internacionales son ley suprema de la

   Nación ,y como tal, deben ser aplicados, razón por la cual la norma vigente sobre identificación de mercaderías es la Resolución GMC N1 10/91, incorporada al C.A.A., la que no exige, en forma obligatoria, consignar en el rótulo los números de certificado de autorización del producto o de inscripción del establecimiento, como tampoco el nombre y domicilio del importador; c) que en los envases se indica que el peso neto escurrido es de 500 grs., lo que coincide con los análisis efectuados por la ANMAT y demuestra la veracidad del rotulado; d) de haberse producido un engaño a los consumidores, la infracción hubiese sido a la ley de lealtad comercial y no al C.A.A.; e) de la propia acta surge que el único representante en el país, importador y distribuidor de los productos en cuestión, es la firma A., a la que se le inició sumario; f) resulta ilógico pretender que su mandante -a fin de verificar la información consignada en los rótulosexamine y revise cada unidad de los treinta mil artículos diferentes que comercializa; y g) a la apelante se le iniciaron otras actuaciones con motivo del acta labrada en el H.S., el 24 de enero de 1994, por presuntas infracciones en la rotulación de palmitos marca A., lo que constituiría una violación al principio constitucional non bis in ídem, en la medida que se la intenta juzgar dos veces por la misma falta.

   II A fs. 103/107, la titular del Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N1 7, al hacer lugar a la apelación deducida, revocó la resolución que impuso la multa.

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   Carrefour Argentina S.A. c/ ANMAT - disposición n° 3444 s/ proceso de conocimiento.

   Procuración General de la Nación Para así decidir, la magistrada consideró que la resolución no sanciona a la apelante como autora directa del incumplimiento de los arts. 933 y 223, incs. 3 y 5 del C.A.A., sino en carácter de responsable solidaria por la deficiente rotulación de los productos, lo que debe ser entendido, en realidad, como responsabilidad por no cumplir adecuadamente con el control de los elementos que vende.

   Señaló que el artículo 11 Ano puede ser entendido con el alcance más amplio que sus términos permitan...no puede entenderse que todas las personas que participen en el circuito comercial de un producto serán responsables de los ilícitos cometidos por los demás.@ (conf. fs. 104vta./105), habida cuenta que solamente indica cuáles son las personas que se encuentran alcanzadas por las disposiciones del Código, en la medida, obviamente, en que cada disposición le pueda ser aplicable, Aen virtud de los términos de la misma o de la posición en que se encuentre el responsable, sea frente a la norma, a la Administración y/o a la población@ (ídem anterior).

   Recordó además que, en materia de infracciones, A. en plenitud el criterio de la personalidad de la pena que, en su esencia, responde al principio fundamental de que sólo puede ser reprimido quien sea culpable, es decir aquél a quien la acción punible le pueda ser atribuida tanto objetiva como subjetivamente...Es decir, que se requiere siempre, para que se configure una infracción, que la conducta típica haya sido ejecutada con culpa o dolo@ (conf. fs. 105 vta.).

   Respecto a si la empresa Carrefour podía ser considerada penalmente responsable por la omisión en el control de los rótulos de los productos adquiridos y exhibidos para la venta en sus establecimientos, expresó al respecto que, una vez que la autoridad sanitaria competente aprueba la introducción de un producto al mercado, no es dable exigirle a quien lo

   expende un riguroso examen sobre esa mercadería para comprobar si cumple con los recaudos legales de autorización y elaboración. Distinta es la situación de aquellos requisitos cuyo control unitario le imponen en forma directa las normas aplicables o surja de la naturaleza misma de la actividad comercial, como por ejemplo que figure la fecha de vencimiento de los productos.

   Agregó que, según el informe de fs. 3, en ninguna de las muestras obtenidas se consignaba el peso neto total, los datos del importador, así como el número de certificado de autorización del producto y de inscripción del establecimiento, pero de la simple constatación realizada sobre las tapas de las latas cuyo rotulado se cuestiona, es posible observar que una de ellas presenta las inscripciones de referencia, lo que hace suponer -afirmó la Magistrada-, sin admitir prueba en contrario, que no todos los productos adquiridos carecían de la información requerida.

   En tales circunstancias, entendió que no se hallaba configurada la responsabilidad penal de Carrefour S.A., desde que no se encuentra prevista en forma expresa, para los expendedores, la exigencia de verificar en el rótulo de cada artículo, los datos cuya carencia diera origen a la presente causa.

   Refirió que tampoco puede afirmarse que el Adeber general@ de vigilancia en cabeza de la apelante, relativo a su posición de garante comercial en una situación como la examinada, deba ser de estrictez absoluta, toda vez que las irregularidades en cuestión no son de las que puedan ser consideradas de especial vigilancia del expendedor.

   Finalizó afirmando que, por lo demás, no se había probado que Carrefour hubiera actuado sin la suficiente diligencia en examinar si la mercadería cumplía con los recaudos mínimos para ser comercializada, teniendo en consideración que las

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   Procuración General de la Nación infracciones detectadas no exigían de la nombrada Auna responsabilidad unitaria por producto defectuoso@ (conf. fs.

   106 vta.).

   III Contra este pronunciamiento, la ANMAT interpuso el recurso extraordinario de fs. 109/117, el que le fue concedido en cuanto a su cuestionamiento sobre la interpretación de normas y principios de naturaleza federal, pero le fue denegado en orden a la arbitrariedad que planteara sobre el fallo.

   Sostuvo, en primer lugar, que la cuestión federal se da en el caso, A...al haberse conculcado la normativa que surge del Código Alimentario Argentino, cuando la a quo establece que el art.

   1 de dicho cuerpo normativo no determina la responsabilidad solidaria de CARREFOUR ARGENTINA...@. La juez transformó -dijosu función sentenciante en actividad puramente legislativa, invadiendo así un ámbito que le es ajeno (conf. fs. 110 y 114).

   Manifestó que todos los eslabones que integran la cadena alimentaria -desde el que elabora la materia prima, hasta el que vende el producto al consumidor- deben respetar y hacer respetar el C.A.A., atento que el objetivo es resguardar la salud de la población. En este sentido -acotó- Carrefour tiene el derecho pero también la obligación de exigir, a sus proveedores, la entrega de mercaderías en un todo de acuerdo a las normas del C.A.A.

   Afirmó que, de acuerdo a los arts. 1 del Código Civil y 16 de la Constitución Nacional, la ley es obligatoria para todos sin distinción alguna.

   Y, entonces, si todos deben cumplir con los preceptos del C.A.A., CARREFOUR ARGENTINA SA

   debe expender la mercadería con rótulos completos.

   De tal manera que si AArisco@ le entrega productos en infracción a la norma sanitaria se los debe reintegrar, privándose de venderlos para el consumo masivo de la población.

   Otra objeción que formuló a la sentencia fue que se remitiese a otra rama del Derecho -en este caso el Derecho Penal- para resolver cuestiones en el tema alimentario. Dijo que de esta manera Aelucubrar una interpretación y aplicación del mismo constituye un error gravísimo, porque no sólo no se estarían aplicando las normas administrativas relativas al caso sino que se estarían incluyendo normas penales que no tienen aplicación posible, ya que en el caso de autos existe suficiente previsión legal.@. Enfatizó también que, aun cuando para cierta doctrina las sanciones administrativas tengan naturaleza penal, ello Ano autoriza a decir que las sanciones del derecho alimentario también deban tener naturaleza penal@(conf. fs. 115).

   Aclaró además que el art. 1 del C.A.A.Ano actúa a modo de extensión de la responsabilidad, sino como imputación independiente y autónoma, que determina que si CARREFOUR ARGENTINA SA tiene el deber legal de vender conforme al C.A.A., también debe comprar de acuerdo a sus normas aun cuando deba controlar lo que adquiere.

   Es más, a fin de respetar la normativa alimentaria y, por consecuencia proteger la salud de la población tiene el deber legalmente exigible de controlar el estado en que su proveedor le entrega la mercadería. Y si ésta no está en condiciones, CARREFOUR ARGENTINA SA no debe exponerla en sus góndolas ni expenderla, porque si lo hace conculca las normas del C.A.A. Surgiendo tales previsiones de la misma naturaleza de la actividad comercial de un buen hombre de negocios que cuida que los alimentos que vende no dañen la salud de los consumidores.@ (conf. fs. 116, énfasis en

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   Procuración General de la Nación el texto original).

   Refirió asimismo que la falta sanitaria de la presente causa tiene carácter formal y objetivo, configurándose por mera culpa de la empresa, por omitir el control sobre la mercadería que vende y sin necesidad de dolo específico que le sea imputable.

   IV Al no haberse articulado la correspondiente queja en orden a la arbitrariedad planteada, los agravios a considerar quedan limitados a la pretendida cuestión federal.

   En mi opinión, el recurso extraordinario es formalmente admisible, desde que se ha puesto en tela de juicio la inteligencia de normas de naturaleza federal y la decisión ha sido contraria a las pretensiones que el recurrente funda en ellas (art. 14, inc. 31, ley 48).

   V En cuanto al fondo del asunto, adelanto mi opinión en sentido contrario a lo resuelto por el a quo, porque entiendo que no ha examinado en su totalidad el régimen normativo atinente al caso de autos, como tampoco lo hicieron las partes. Resulta aplicable lo declarado por V.E. en torno a que, versando el juicio sobre interpretación de leyes federales cuya aplicación incumbe a la Corte en última instancia, el hecho de que la solución de derecho propugnada por el recurrente encuentre fundamento en otro precepto legal que el invocado por éste, no impide su reconocimiento por la sentencia del Alto Tribunal (Fallos 240: 218).

   En efecto, la A.N.MA.T. resolvió en las actuaciones

   administrativas y sostiene en el recurso sub examine, que Carrefour -por falencias en la rotulación de los palmitos A. solidariamente responsable con el importador y distribuidor, por aplicación del art. 11 del C.A.A., que señala que AToda persona, firma comercial o establecimiento que elabore, fraccione, conserve, transporte, expenda, exponga, importe o exporte alimentos, condimentos, bebidas o primeras materias correspondientes a los mismos o aditivos alimentarios, deben cumplir con las disposiciones del presente código@.

   Por su parte, la señora jueza interpretó que dicho artículo sólo señala quiénes son las personas que deben cumplir con las disposiciones del código, en la medida en que cada una de ellas se encuentre alcanzada por éstas, enfatizando que no podía entenderse que -por la citada norma- todas las personas que participen en el circuito comercial de un producto puedan ser responsables por las infracciones cometidas por los demás.

   A mi modo de ver, asiste razón al a quo en este aspecto, toda vez que el mentado artículo establece el ámbito de aplicación personal del C.A.A., del que no se infiere regulación específica alguna, ni mucho menos una responsabilidad solidaria, entre todas las personas físicas o de existencia ideal nominadas en él.

   Sin embargo, un somero examen del subsiguiente articulado del C.A.A. permite advertir que, al abordar las condiciones generales de las fábricas y comercios de alimentos en su art.

   12, proporciona una definición de lo que debe entenderse por comercio de alimentos, esto es, A. casa de negocios, con local y/o depósito propio o rentado a terceros, para almacenaje exclusivo de productos alimenticios, que reserva, fracciona, expende, importa o exporta los mismos con destino al consumo@;

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   Procuración General de la Nación agregando -en el art. 13- que su instalación y funcionamiento dependerá de la autorización otorgada por la Administración del lugar.

   Asimismo, en su art. 16, dispone que AEl titular de la autorización debe proveer a:...2. Que los productos elaborados o puestos en circulación se ajusten a lo autorizado@ y, en la última parte de este mismo artículo, señala que AEl titular del establecimiento es responsable también por el incumplimiento de toda otra obligación prevista en el presente código@.

   En estas circunstancias estimo que, más allá de las diferentes opiniones acerca de la posibilidad de extender la responsabilidad del comerciante que expende mercaderías, en solidaridad con el que las importa y distribuye, no parecen existir dudas en cuanto a que el art. 16 del C.A.A., al hablar del titular de la autorización y del titular del estableci- miento se refiere específicamente a aquél y, por ende, pone en cabeza de quien expende los productos, el deber de controlar que ellos se ajusten en todo a lo exigido por el Código, así como también establece su responsabilidad por el incumplimiento de las obligaciones que prevé.

   En este orden de ideas -y aunque el recurrente no lo haya invocado expresamente- opino que, conforme las normas referidas supra, tal es la situación en la que se encuentra la firma Carrefour, más allá de que la actividad que despliega no se limite a la que corresponde a un mero Acomercio de alimentos@.

   Esta es la interpretación que más se compadece con los fines de la ley -cual es la protección de la salud de los consumidores- y la que mejor permite armonizar sus disposiciones, evitando consecuencias que pueden resultar nocivas para la población.

   Tiene dicho la Corte en reiterados pronunciamientos que

   A...uno de los índices más seguros para verificar la razonabilidad de la inteligencia de una norma y su congruencia con el resto del sistema a que está engarzada, es la consideración de sus consecuencias...@(Fallos: 234:482; 295:1001; 303:917).

   En este último sentido, parece insoslayable mencionar la recepción constitucional -en el nuevo art.

   42 de la Ley Fundamental- de los derechos de los consumidores, entre otros, a la protección de la salud o a la información adecuada y veraz y su estrecha relación con las posibles consecuencias de una solución adversa a la interpretación que se propicia.

   VI Por lo expuesto, opino que corresponde declarar formalmente admisible el recurso interpuesto y revocar la sentencia apelada.- Buenos Aires, 9 de mayo de 2000.- E S C O P I A N.E.B.