Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 4 de Mayo de 2000, S. 227. XXXV

Emisor:Procuración General de la Nación
 
CONTENIDO

S. 227. XXXV.

RECURSO DE HECHO

S., H.R. c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.

Procuración General de la Nación S u p r e m a C o r t e:

-I-

La Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil (Sala C), denegó el recurso extraordinario deducido por el Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires contra la decisión del Tribunal que confirmó el pronunciamiento de grado. Para así decidir se basó en que el recurso exterioriza sólo la discrepancia de la quejosa con la inteligencia conferida a una cuestión no federal y en que no se trata de ninguno de los supuestos del artículo 14 de la ley 48 (v. fs.

301).

Contra dicha resolución viene en queja la demandada, por razones que, en lo substantivo, reproducen las expuestas en el principal (v. fs.

42/66 del cuaderno de queja).

-II-

En lo que aquí interesa, merece resaltarse que el actor -cesionario de un contrato de suministro celebrado por la demandada- reclamó su pago por ante el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Civil n1 53. Dicho tribunal acogió la petición con apoyo en que: a) de las constancias de la causa surge claramente la autenticidad de la documental base de la demanda; b) no es responsabilidad de la actora que la contraria no cuente con la documentación corroborante; c) los propios firmantes en representación de la demandada reconocieron sus firmas; d) éstos se desempeñaban en los cargos que posibilitaban legalmente el llamado a compra directa y la autorización del contrato; e) el propio perito contador expresa que el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires desconoce

la real dimensión de las deudas, motivo por el que dispuso la realización de un censo de acreedores; f) resulta de público conocimiento el desorden administrativo del Municipio de Buenos Aires al constituirse el Gobierno Autónomo de la Ciudad; g) la aplicación de las normas administrativas no obsta a la aplicación de los principios generales del derecho, contemplados en su mayoría en la Constitución; h) también de los principios generales y precedentes del propio derecho administrativo B. como: el informalismo a favor de los particulares; la interpretación de los contratos de atribución B. caso de duda- a favor del contratista particular; la irrevocabilidad de actos administrativos generadores de derechos subjetivos-; i) la mayor parte de las leyes que cita el perito en su informe son posteriores al hecho motivo de autos; y, j) la falta de agotamiento de la vía administrativa cede ante el informalismo consagrado por la ley de procedimiento y frente a la existencia de reclamos del actor no contestados por la accionada y dado lo actuado por la Comuna y el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en relación con el demandante (v. fs. 211/214 del principal, a cuya foliatura aludiré en adelante).

Apelada dicha decisión por la demandada a fs.

215 -v.

223/228- (la impugnación fue contestada a fs.

237/242), fue confirmada por la alzada con fundamento en que:

I) la demandada admitió el llamado a licitación y la orden de provisión suscrita por el titular de la Dirección General de Deportes y Recreación; II) también que se concertó la operación mediante contratación directa; III) los funcionarios intervinientes reconocieron contenido y firma de la orden de provisión; IV) se verificó la recepción y el empleo de las prendas deportivas, así como la existencia de otras constan-

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Procuración General de la Nación cias municipales relativas a la operatoria; V) los funcionarios actuantes podían B. virtud de los montos comprometidosvalerse del mecanismo de la contratación directa; VI) obran diversos reclamos mediante los que se gestiona el cobro de la deuda; VII) el magistrado de grado ponderó la situación de desorden administrativo existente en la demandada, sobre la que abundó el perito; y VIII) la procedencia del reclamo no depende de la declaración de invalidez de ningún acto administrativo ni de una vía impugnatoria, por lo que no cabe exigir el agotamiento de una instancia previa (v. fs. 264/269).

Contra dicha decisión dedujo recurso extraordinario el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires a fs. 272/295, el que fue contestado a fs. 297/300 y denegado por la a quo -reitero- a fs. 301, dando origen a esta queja.

-III-

La quejosa aduce arbitrariedad, gravedad institucional y la violación de las garantías consagradas en los artículos 16, 17 y 18 de la Constitución Nacional. En concreto, sostiene que el fallo desconoce la existencia de la función administrativa y que en el cumplimiento de sus fines específicos la accionada se rige por normas de derecho público inclusive en lo que atañe a su operatoria contractual, siendo la preceptiva común meramente supletoria.

Precisa que la sentencia se apoya en un detalle de actos relativos a la contratación, sin indagar su validez administrativa, privilegiando los valores de buena fe y equidad, sin examinar la competencia y el consentimiento del órgano. Puntualiza que no existe un acto administrativo del Intendente o de un funcionario habilitado autorizando la operación, defecto que acarrea la nulidad del convenio (cfse. artículos 3, 7 y 14, de la L.N.P.A.; 27 y 31, incisos a), p),

o) y r), de la 19.987 -L.O. de la M.C.B.A.-; y 1047, del C.

Civil).

Destaca que se prescindió de lo dispuesto por el decreto 5720/72 y por el decreto 2388/92, que regla el procedimiento de excepción para las contrataciones de necesidad y urgencia. Alega la existencia de un vicio en la finalidad del acto, puesto que B.- el negocio se concertó vulnerando la ley y en perjuicio de los intereses de la Administración, comportando un ejemplo de desviación de poder (arts. 7 y 14, inc. b, de la L.N.P.A.).

Niega, a su turno, las circunstancias de la recepción de las prendas deportivas y, en su caso, que ella se haya ajustado a derecho; en particular a lo previsto por el artículo 61, incisos 72, 89, 90 a 94 y 98 de la Ley de Contabilidad.

Invoca el decreto n1 5720/72.

También el n1 7522/78, referido al procedimiento para el AParte de Recepción Definitiva@. Expresa que en ausencia de los requisitos formales deviene nula la recepción de los bienes, extremo que, por su lado, obsta a la respectiva facturación.

Advierte que la ignorancia de las disposiciones y el informalismo administrativo son incompatibles con las formas de control estatal, las que no pueden obviarse so pretexto de un enriquecimiento ilícito o de la buena fe contractual.

Destaca, más tarde, que la nulidad absoluta Bparticularmente la de índole administrativa- debe declararse de oficio cuando aparece manifiesta en el acto, el que no es susceptible de confirmación y pierde, además, las presunciones de legitimidad y ejecutividad. En ese orden, observa que el negocio que se pretende hacer valer es nulo de nulidad absoluta e insanable puesto que fue suscrito por un funcionario incompetente, en violación de la ley especial y de las formas que requieren los actos administrativos, los que

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Procuración General de la Nación Bpuntualiza- se rigen por los principios de competencia y legalidad y no sólo por el de la voluntad de los cocontratantes.

Reitera que el negocio que se pretende hacer valer constituye una contratación directa encubierta que se aparta de lo previsto en el capítulo VI del decreto-ley 23.354/56 BLey de Contabilidad- aplicable a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires en virtud de la ordenanza 31.655; y que no existió disposición alguna del Ejecutivo declarando la deuda de legítimo abono (ordenanza n1 21.704).

Insiste en la necesidad de agotar la vía administrativa, mediante un recurso -cuando hay un acto- o de un reclamo (arts. 23, ley 19.549 -ley 20.261- y 97 y 99, ley 19.987).

Invoca -entre otros precedentesla doctrina de Fallos: 319:371 (cfse. fs. 272/ 295).

-IV-

Previo al abordaje de las cuestiones traídas a esta instancia, estimo menester señalar que los agravios de la recurrente remiten, en lo substantivo, al examen de cuestiones de hecho, prueba y derecho público local, propias de los jueces de la causa y ajenas, por naturaleza, a la instancia del artículo 14 de la ley 48 (v. Fallos: 303: 779, 1419, 1771, 1963, 2016; 304:175, 456, 479, 762, 1242, 1891; 305:419, 427; 306: 503, 1386, 1149; entre muchos otros).

En ese marco, la recurrente aduce la existencia de arbitrariedad y gravedad institucional.

Si bien afirmó también agraviarse de la inteligencia conferida a la ley n1 23.982 (v. fs. 275), lo cierto es que no sostuvo dicho planteo en la queja; extremo al que se añade que esa disposición no fue objeto de aplicación en la causa, por lo que su tratamiento debe omitirse.

Merece también señalarse, en un orden

similar al anterior, que la alegación de gravedad institucional carece del desarrollo que, según V.E., es menester (Fallos: 303:221, 1923; 304:848; entre muchos).

-V-

Aclarado lo anterior, corresponde ceñirse al reproche fincado en la doctrina de las sentencias arbitrarias, comenzando, por cierto, con la postulación relativa a la falta del reclamo administrativo previo, la que de existir, en rigor, tornaría innecesario el estudio de los restantes planteos.

A ese respecto B. ya se detalló- en las instancias anteriores se adujo: 1) el principio de informalismo jurídico en relación al administrado; 2) la existencia de requerimientos extrajudiciales previos (se aludió a las cartas documentos que obran a fs. 254 y 259, a la nota de fs. 255, y a la de fs. 257, en la que se informó al accionante de la actuación interna n1 3214/94); 3) el comportamiento de la demandada a propósito del reclamo del interesado; 4) que la demanda versa sobre el reconocimiento de un derecho y no sobre la impugnación de un acto administrativo -se citó el precedente de Fallos: 315: 2346- (v. fs. 214 y 267).

Frente a ello, la recurrente se limita a insistir en que no ha mediado agotamiento de la instancia previa B. que no se ha formalizado el correspondiente recurso o reclamo administrativo- sin hacerse cargo, empero, de los motivos conducentes esgrimidos por la a quo en relación con el asunto, los que fueron objeto de detalle en el párrafo anterior.

En tales condiciones, al hallarnos situados en el contexto de una doctrina, la de las sentencias arbitrarias, que, según V.E., no se propone convertir a la Corte Suprema en

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Procuración General de la Nación un tercer tribunal de las instancias ordinarias que corrigiera fallos que se reputen equivocados, sino que tiende a cubrir hipótesis de naturaleza excepcional en los que las deficiencias lógicas del razonamiento o una total ausencia de fundamento normativo, impiden considerar el decisorio como la A... sentencia fundada en ley...@ a que aluden los artículos 17 y 18 de la Constitución Nacional (v. Fallos: 312:246 y su cita; 313:62, entre muchos otros)- entiendo corresponde se deseche el agravio, desde que el pronunciamiento cuenta en el punto con fundamentos que, más allá de su acierto o error, permiten descartar la tacha articulada (cfse. Fallos: 303:466, 1281, 1875, entre varios otros).

A., por otra parte, a la luz de la reiterada doctrina de V.E. en orden a que el fin del reclamo administrativo previo es producir una etapa conciliadora anterior al pleito, que de a la administración la posibilidad de revisar el caso, salvar algún error, y promover el control de legitimidad y conveniencia de lo actuado por los órganos inferiores (v.

Fallos:

297:37; 311:689; 314:725) que no aparece, prima facie, inverosímil la apreciación de la Juzgadora que, entre otros ítems, hace mérito de la conducta omisiva de la demandada al ser requerida por la actora y, en base a ello, concluye que devendría ineficaz y sólo ritual un reclamo previo (Fallos: 297:37; 298:87, 477; 299:421; 301:99; 311 :689; 312:1908, 2418; 313:326; 314:725, 1147).

Y es que la reclamación administrativa previa, al decir de V.E., tiene por objeto substraer a los entes del estado de la instancia judicial en una medida que sea compatible con la integridad de los derechos (Fallos: 312:1306) y constituye una facultad que, por no afectar el orden público, puede ser renunciable y de la que cabe prescindir en supuestos justificados, como por ejemplo, cuando se advierte la inefica-

cia cierta de este procedimiento (Fallos:

312:1306, 2418; 313:326).

A este respecto, no es ocioso señalar que, en la ocasión de evacuar el traslado de la demanda, la Municipalidad accionada se limitó a negar los hechos que se invocaron en el escrito introductorio, sin plantear, en estricto, esta defensa o excepción (v. fs. 34/37). En ese orden de consideraciones, cabe destacar que V.E., en la ocasión de Fallos:

312:1306, hizo mérito de una circunstancia similar, concluyendo que ante esa falta de oposición y habiendo denegado la reclamada la petición del actor en cuanto al fondo del asunto, resultaba evidente la transformación del recaudo administrativo en un ritual inoperante. Hizo particular hincapié en el principio rector en la materia, a saber: Ain dubio pro actione@ y en la necesidad de que la inadmisibilidad formal de la acción sea declarada por los jueces B. estos casos- sólo a petición de parte (En sentido similar, v. Fallos: 312: 1306; 313:326, etc.).

Por último, no está de más abundar y decir que no resulta extraña a VE. la distinción formulada por la a quo a fs. 267 cuando señala que versa la causa sobre el reconocimiento de un derecho y no sobre la declaración de invalidez de un acto, como, por otro lado, lo resaltó la Juzgadora con cita de un fallo de V.E.. Ello es así, a la luz de la doctrina de Fallos: 301:99; 312:1017; y en especial de Fallos: 314:1147 y 315:2346, entre otros.

-VI-

En relación con los restantes agravios de la presentante, los que -lo digo una vez más- deben apreciarse en el particular contexto de una doctrina excepcional como es la de las sentencias arbitrarias (Fallos:

308:1041, 312:195; entre muchos otros), merece señalarse que, tanto el juez de

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Procuración General de la Nación mérito como la alzada, erigieron su convicción favorable al acogimiento de la pretensión de la actora sobre la base de tres pilares:

11) las instrumentales acompañadas por la demandante, sobre cuya autenticidad abundaron los testigos, y que resultaron corroboradas por indicios coincidentes de la Administración (en concreto: factura n1 158; orden de provisión n1 2/94, nota que origina la actuación n1 3214 /94, nota n1 975/DGD-95; cartas documentos n1 008.743.287 y 042.924.528 y su aviso de recibo y comprobante de inicio de trámite municipal -v. fs. 10, 4, 255, 257; 254, 258, 259 y 256-; testimonios de fs. 169/171 e informativas de 63/97; 109/119; 134/147 y 179); 21) el desorden administrativo - contable de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, que llegó al punto de tornar necesaria la confección de un censo para poder individualizar a los titulares de la deuda comunal e impidió contar con elementos que, bien corroboraran o bien desacreditaran la regularidad de la contratación; 31) el pleno reconocimiento por ex funcionarios de la Municipalidad de los extremos puntualizados en la demanda, a saber:

existencia de una contratación directa y la recepción y distribución, sin objeciones, de las remeras solicitadas.

Frente a ello y en un marco en el cual no se ha invocado la existencia de alguna irregularidad que comprometa en connivencia dolosa al cedente y a funcionarios de la Comuna capitalina; ni se ha alegado y acreditado la existencia de perjuicios de índole económica en la contratación, los agravios de la aquí quejosa, fincados esencialmente en el necesario respeto de las normas administrativas, no alcanzan para desbaratar los fundamentos del decisorio, los que más allá de su error o acierto, proveen de sustento suficiente al mismo (v. Fallos: 303:462, 1115, 1281, 1638; 312:1311, entre muchos otros) y sólo trasuntan el desacuerdo o la discrepancia

de la apelante con la ponderación probatoria y normativa verificada por los jueces de la causa, en relación a asuntos no federales (v. Fallos: 310:1395; 311:1669, 1695, 1950; 313:

840; etc.).

Y es que, en rigor, el discurso recursivo de la recurrente, frente a la estructura argumental del fallo, omite considerar que el propio desorden administrativo de la Comuna, verificado respecto de esta contratación directa, y, particularmente, su casi absoluta orfandad instrumental a propósito de los extremos de la operación, impiden que se efectúe un seguimiento riguroso de la misma en el plano de lo que debió haber sido el obrar formal de la Administración, y que, en su caso, se constate a ciencia cierta -o bien, se descarte- la existencia de eventuales déficits administrativos susceptibles de oponer al reclamante.

A lo anterior se añade que la alegación de nulidad sobre la que se detiene la quejosa B., por cierto, nunca formalizó planteo alguno en ese sentido en sede judicial- fue introducida, con su extensión actual, recién con el recurso extraordinario (v. fs. 283/288), omitiendo totalmente su planteo en ocasión de contestar la demanda (fs. 34/37).

Recuérdese que en la esfera del derecho público hace falta una petición expresa de nulidad -aun tratándose de una absoluta y manifiestahabida cuenta que es condición esencial en la organización de la administración de justicia con la categoría de poder la de que no le sea dado controlar por propia iniciativa los actos de la Administración. Para mantener la supremacía de la Ley Fundamental sin provocar el desequilibrio de los tres poderes es indispensable que exista en el pleito la petición de alguno de los litigantes que proporcione a los componentes del Poder Judicial la oportunidad de control (doctrina de Fallos: 190:98). En la causa, sin embargo, a

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Procuración General de la Nación diferencia de la hipótesis de Fallos:

301:292, el planteo tardío de nulidad no puede dar lugar a la solución verificada en el precedente pues no se trata aquí de la competencia amplia que habilitan los recursos ordinarios de apelación, sino de la estricta de los extraordinarios, reducida a las asuntos planteados en las instancias anteriores.

-VII-

A mérito de lo expuesto, entiendo que debe desestimarse la queja intentada.

Buenos Aires, 4 de mayo de 2000.

F.D.O.