Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 29 de Febrero de 2000, G. 598. XXXV

• Emisor: Procuración General de la Nación

G. 598. XXXV.

G., N. y otros c/ E.N.

(P.E.N.) decreto 21/90 s/ amparo ley 16.986.

Procuración General de la Nación Suprema Corte:

I A fs. 1/15, N.C.G., H.V. y D.A., en su carácter de Diputados Nacionales, dedujeron acción de amparo contra el Estado Nacional (Poder Ejecutivo) a fin de que se declare la inconstitucionalidad del Decreto N° 21/99 y que, en consecuencia, se suspenda el otorgamiento de avales para las obras denominadas "Sistema Interprovincial Federal" y "Desagües Pluviales de la Red de Accesos a la Capital Federal", o su sustitución, para el supuesto que ya se hubieran otorgado.

Indicaron que la mayoría de los diputados rechazaron una propuesta similar presentada por el diputado L. en la sesión del 2 y 3 de diciembre de 1998, en oportunidad de examinarse el presupuesto para el ejercicio 1999. Sin embargo, pocos días después, en enero del año 1999, el Poder Ejecutivo nacional dictó el Decreto de necesidad y urgencia que cuestionan, que dispone el otorgamiento de los avales para las obras señaladas.

Sostuvieron que el proyecto "Sistema Interprovincial Federal" presenta diversas irregularidades técnicas e institucionales y que no es económicamente genuino, porque implicaría una significativa valoración de las tierras alcanzadas por el proyecto de riego, lo que hace suponer una desviación de poder, que facilita, promueve y asegura una especulación inmobiliaria de los propietarios benefeciarios.

En cuanto a la admisibilidad de la acción intentada, afirmaron que su condición de Diputados Nacionales les otorga legitimación para promover la acción y que también revisten la calidad de "afectados" que exige el art. 43 de la Constitución

Nacional, ya que el decreto impugnado incursiona en materias que la Ley Fundamental le asignó en exclusividad al Congreso (art. 75, inc. 8).

Por otra parte, fundaron la procedencia de la vía elegida en que "es evidente que no existe otro medio judicial más idóneo para proteger nuestros derechos a fijar anualmente, con el dictado de una ley, el presupuesto general de gastos y el plan de inversiones público" (énfasis original, v. fs. 6), y en la arbitrariedad e ilegalidad manifiestas del decreto de marras, que se configuran por la autorización de compromisos presupuestarios a futuro y el otorgamiento de avales con efecto diferido, sin la debida habilitación legal, así como por otros vicios que afectan al acto en sus elementos esenciales (competencia, causa, motivación, procedimiento y objeto).

II A fs. 57/59, la señora Jueza Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal de la Capital Federal rechazó in límine la acción, al considerar -por aplicación de lo resuelto por V.E., in re, "R., J. en: N., A. y otros c/ Poder Ejecutivo Nacional", sentencia del 17 de diciembre de 1997, aunque dejando a salvo su opinión personal en contrario- que es el Congreso Nacional, y no el Poder Judicial, el órgano competente para pronunciarse acerca de la configuración de los extremos habilitantes para el dictado de decretos de necesidad y urgencia por parte del Poder Ejecutivo.

Apelada la decisión por los actores, la Sala I de la Cámara del fuero, por mayoría, la confirmó (fs. 82/95).

Para así resolver, los señores jueces que conformaron la mayoría entendieron, en esencia y con apoyo en los precedentes de V.E. que citaron, que los actores carecen del

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Procuración General de la Nación interés concreto, inmediato y sustancial que se requiere para la conformación de una Acausa@, Acaso@ o Acontroversia@, presupuesto de la intervención judicial, y que la calidad de diputados nacionales no los legitima, porque su ejercicio encuentra su quicio constitucional en el ámbito del Poder Legislativo.

Con referencia a este último aspecto, indicaron que carecen de una representación del Pueblo de la Nación -la que se encuentra en cabeza del Cuerpo al que pertenecen y no de uno o más de sus integrantes en forma individual- que los habilite procesalmente para peticionar ante los jueces en nombre de aquél abstractamente considerado o de uno o más habitantes en particular.

El tercer integrante del tribunal a quo, por su parte, consideró que el rechazo in limine litis constituye un claro cercenamiento de la garantía consagrada en el art. 18 de la Constitución Nacional, en cuanto ésta requiere, por sobre todas las cosas, que no se prive a nadie de una adecuada y oportuna tutela de los derechos que eventualmente pudieran asistirle, máxime cuando las cuestiones que se pretenden examinar por la vía del amparo involucran aspectos concernientes a la protección ambiental -de relevancia constitucional-, que conduce a sostener la posibilidad de acceder a la instancia en función del principio Apro actione@.

-III-

Contra tal pronunciamiento, los actores dedujeron el recurso extraordinario obrante a fs. 97/116, cuya concesión por el a quo trae el asunto a conocimiento del Tribunal.

Cuestionan la sentencia por ser violatoria de las garantías constitucionales del debido proceso y defensa en juicio, así como de los nuevos derechos y deberes en materia

ambiental reconocidos desde la Reforma de 1994 (arts. 14, 18, 41).

En cuanto a la falta de legitimación declarada por el a quo, sostienen que el art. 43 de la Constitución Nacional habilita a Atoda persona@ a interponer acción de amparo, incluso para los denominados Aderechos de incidencia colectiva@ y que la sentencia recurrida no se ajusta ni a la interpretación protectora amplia ni restringida del instituto.

Por otra parte, con apoyo en distintas opiniones doctrinarias, entienden que la afectación que exige el artículo citado no se refiere a la persona interesada, sino al derecho o garantía que toda persona tiene para defender una situación de tanta importancia que dilate las fronteras tradicionales de la legitimación para obrar. Y esto es lo que sucede en autos, porque su legitimación no sólo deriva de la protección ambiental que requieren, sino también de la condición de legisladores que invisten, que el decreto cuestionado vulnera, al afectar el ejercicio de derechos que la Constitución les asigna en exclusividad, tal como fijar anualmente el presupuesto general de gastos y recursos de la Administración nacional.

-IV-

Ante todo, cabe recordar que la existencia de un Acaso@, Acausa@ o Acontroversia@ constituye un presupuesto necesario para ejercer la función jurisdiccional (art. 116 de la Constitución Nacional) y que es constante la jurisprudencia de la Corte en señalar que el carácter de Diputado de la Nación no otorga legitimación suficiente para actuar en procesos como el presente.

En Fallos: 313:863, se sostuvo que A...no confiere legitimación al señor F., su invocada ›representación del pueblo= con base en la calidad de diputado nacional que

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Procuración General de la Nación inviste. Esto es así, pues el ejercicio de la mencionada representación encuentra su quicio constitucional en el ámbito del Poder Legislativo, para cuya integración en una de sus cámaras fue electo, y en el terreno de las atribuciones dadas a ese P. y a sus componentes por la Constitución Nacional y los reglamentos del Congreso. Tampoco la mencionada calidad parlamentaria lo legitima para actuar ›en resguardo de la división de poderes= ante un eventual conflicto entre normas dictadas por el Poder Ejecutivo y leyes sancionadas por el Congreso toda vez que, con prescindencia de que este último cuerpo posea o no aquel atributo procesal, es indudable que el demandante no lo representa en juicio@ (v. considerando 13).

La misma posición mantuvo este Ministerio Público, in re: R.420, L.XXXIII AP.V.A. R., J. -Jefe de Gabinete de Ministros de la Nación s/ plantea cuestión de competencia@, dictamen del suscripto del 5 de noviembre de 1997, donde se sostuvo que un grupo de legisladores carecían de legitimación para cuestionar un decreto del Poder Ejecutivo aduciendo una lesión al ejercicio de sus funciones, pues ello no se ajustaba a la realidad, en la medida que nunca se les había impedido desempeñar tales funciones.

La Corte, in re, G.405, L.XXXIIIA.D., R. y otros c/ P.E.N.

-Congreso de la Nación s/ proceso de conocimiento@, sentencia del 31 de marzo de 1999, reiteró que los legisladores carecen de legitimación procesal para actuar en procesos como el de autos, pues esa calidad sólo los habilita para desempeñar las funciones en el órgano que integran, y con el alcance asignado por la Constitución Nacional.

Precisamente en esa causa, V.E. agregó: "recientemente la Suprema Corte de los Estados Unidos de Norteamérica declaró la inexistencia de un ›caso o controversia= al examinar

la demanda de varios miembros del Congreso -que perseguían la declaración de inconstitucionalidad de una norma alegando que constituía una indebida delegación de funciones legislativas al presidentea la luz de sus precedentes ›Powell v. Mc CormakŽ(395 U.S., 486, 1969) y ›C. v.M.= (307 U.S.

433, 59 S. Ct. 972,83 L. Ed. 1385). Señaló que no se reunían los requisitos establecidos en la Constitución para la intervención de los tribunales, porque ›...(los apelados) no habían alegado perjuicio hacia sí mismos como individuos (a diferencia de la doctrina de Powell), la lesión institucional que ellos alegaban es completamente abstracta y ampliamente dispersa (a diferencia de la doctrina de Coleman) y su intento para llevar adelante ese litigio en esta oportunidad y en esta forma es contraria a la experiencia histórica=. Sin perjuicio de ello, agregó el tribunal que esa conclusión no privaba a los miembros del Congreso de la adopción de un remedio adecuado ni impedía el tratamiento de la eventual inconstitucionalidad del acto cuestionado, si el caso era planteado por quien sufriera una lesión a sus intereses como consecuencia de ese acto, que fuese susceptible de conocimiento judicial. En consecuencia, la Suprema Corte resolvió que ›esos miembros individuales del Congreso no tienen suficiente interés personal en este litigio y no han alegado un perjuicio suficientemente concreto para tener por satisfechos los requerimientos del art. III= (›R. v.B.=, 117 S. Ct.

2312, espec. P.. 2323, y The United States Law Week, GS LW 4705, sentencia del 26 de junio de 1997)" -cons. 16-.

V Por aplicación de la doctrina jurisprudencial indicada, entiendo que la decisión del a quo se ajusta a derecho y

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Procuración General de la Nación que los actores, en su condición de Diputados Nacionales, carecen de legitimación para demandar la nulidad del Decreto 21/99, fundados en que el Poder Ejecutivo nacional ejerció funciones propias y exclusivas del Congreso.

Además, al igual que sucedía en la causa R.420.

XXXIII citada, considero que ni el decreto que aquí impugnan, ni la conducta del Poder Ejecutivo, les impiden ejercer sus funciones de legisladores con el objeto de adoptar las medidas necesarias para dejarlo sin efecto, circunstancia que también fue puesta de manifiesto por el a quo, sin que los actores lo hayan cuestionado o demostrado que tienen algún impedimento insalvable para ejercer sus derechos de defender su competencia y controlar la actividad del Poder Administrador.

Por otra parte, la mera condición de ciudadanos afectados por el decreto impugnado tampoco les otorga legitimación para actuar en el sub judice, ya que V.E. ha sostenido reiteradamente que esta calidad, sin otro interés concreto jurídicamente protegido, no otorga legitimación suficiente para demandar (Fallos: 306:1125; 307:2384; 311:2580; 313:863, cons. 12 y causa "G.D., citada).

Ello es así, pues, por un lado, surge en forma manifiesta de sus presentaciones que demandan en calidad de legisladores nacionales (ver manifestación de fs. 5) y sólo tangencialmente en carácter de ciudadanos, mientras que, por el otro, a pesar de las afirmaciones que efectúan, en el sentido de que cuentan con legitimación suficiente para demandar en defensa del medio ambiente (arts. 41 y 43 de la Constitución Nacional), en realidad, el decreto cuya legitimidad cuestionan -objeto al que se circunscribe el amparo- no se refiere a temas ambientales, sino a medidas de administración presupuestaria y financiera del Estado Nacional, que tienen por objeto dos obras que -en opinión de los actores- afectaría

los derechos que la Constitución otorga a "todo habitante".

En efecto, el Decreto N° 21/99 sólo autoriza al Jefe de Gabinete de Ministros a comprometer créditos presupuestarios de ejercicios futuros para la realización de dos obras y a otorgar avales del Tesoro Nacional a favor de los agentes financieros que provean los fondos a quienes resulten sus adjudicatarios (arts. 1° y 4), sin disponer nada sobre la ejecución técnica de tales proyectos, ni sobre la eventual afectación del medio ambiente que podría derivar de su ejecución.

En tales condiciones, es aplicable aquella doctrina según la cual "las cuestiones federales se tornan insustanciales cuando una clara y reiterada jurisprudencia, indudablemente aplicable a ellas, impide cualquier controversia seria respecto de una solución; máxime cuando, como acontece en el caso, no obstante que varios precedentes sirvieron de fundamento a los fallos de ambas instancias, el apelante no aduce razones que pongan en tela de juicio la aplicabilidad de los mismos o importen nuevos argumentos que puedan llevar a una modificación del criterio establecido en ellos" (Fallos:

303:807 y sus citas, 304:133, entre otros).

VI En virtud de los fundamentos expuestos, opino que el recurso extraordinario deducido por los actores es formalmente inadmisible y, en consecuencia, que fue incorrectamente concedido.

Buenos Aires, 29 de febrero de 2000.

Nicolás Eduardo Becerra

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