Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 28 de Diciembre de 1999, A. 31. XXXV

• Emisor: Procuración General de la Nación

1. 31. XXXV.

   Asociación del Personal Jerarquizado de la Municipalidad de Buenos Aires c/ Ministerio de Trabajo s/ ley Asoc. S..

   Procuración General de la Nación S u p r e m a C o r t e :

   -I-

   Los integrantes de la Sala VI de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, resolvieron rechazar el recurso de apelación interpuesto por la Unión de Obreros y Empleados Municipales, hacer lugar al recurso incoado por la Asociación del Personal Jerarquizado de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires -ambos planteados en los términos del art. 62, inc. b) de la ley 23.551 de Asociaciones Sindicalesy, finalmente, revocar las Resoluciones Nros. 1321/93, 1005/94, 168/97 y 188/98, declarando, en consecuencia, la plena vigencia de la N1 934/93, todas ellas del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación.

   Para así decidir, consideraron B. lo substancialque lo actuado por el Ministerio de Trabajo prescindió de la preceptiva contenida en los artículos 1, 6, 56, inciso 31, 62, inciso a, y concordantes, de la ley 23.551 de Asociaciones Sindicales; y 15, 17 y 18 de la ley 19.549 de Procedimientos Administrativos, que impiden a la Administración revocar per se actos que hubieran originado derechos subjetivos; extremo al que añadieron, que no se trata aquí, en rigor, de un conflicto de representatividad sindical, puesto que la personería de la Unión expresamente excluye al personal jerarquizado de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (v. fs. 997/1000).

   -II-

   Contra dicha sentencia, la Unión de Obreros y Empleados Municipales (hoy Sindicato Unico de Trabajadores del Estado de la Ciudad de Buenos Aires) dedujo la apelación

   extraordinaria prevista por el art. 14 de la ley 48 (cfse. Fs.

   1016/1027), la que contestada por la contraria a fs.

   1031/1040, fue concedida por la alzada laboral a fs.

   1041/1042.

   -III-

   Defiende en la presentación la procedencia formal del recurso, puesto que, sostiene, se encuentra en juego la interpretación de normas de naturaleza federal, a lo que añade que la decisión es contraria a la validez de un acto emanado del Poder Ejecutivo Nacional (art. 14, inc. 11 de la ley 48).

   Invoca, asimismo, la doctrina de la arbitrariedad, al entender que el decisorio se aparta de la norma expresamente aplicable al caso, lo que lo torna B.- dogmático.

   En concreto, se agravia de que el fallo tenga por cierto un hecho falso, a saber: que la impugnante se presentó en las actuaciones administrativas a través de un cuestionamiento espontáneo, cuando en realidad ello ocurrió al contestar la vista que se le corrió con el propósito de delimitar los niveles del personal jerarquizado.Enfatiza que la Unión intervino en el procedimiento como un tercero interesado, lo que obliga a escucharla en la medida en que pueda resultar, tanto actual como potencialmente, afectada por el acto administrativo.

   Señala que la revocatoria dictada por el Ministerio de Trabajo de la Nación se produjo por razones de ilegitimidad y cita jurisprudencia de la Corte Suprema que establece la posibilidad de revocar un acto administrativo que ostenta un vicio que lo torna nulo de nulidad absoluta e insanable en virtud del deber jurídico impuesto por el artículo 17 de la ley 19.549.

   En el caso B.- se produce la excepción prevista por el ordenamiento jurídico a la imposibilidad de

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   Procuración General de la Nación revocar en sede administrativa el acto irregular, en la medida en que, al haberse suspendido sus efectos, los derechos subjetivos de la Asociación no se estaban cumpliendo. A ello se añade que habiendo sido atacada la Resolución 934/93 por la quejosa, no se hallaba firme y consentida.

   Por otro lado, sostiene que la Unión, siendo parte en las actuaciones administrativas, posteriormente no fue escuchada, de donde concluye que la Resolución N1 934/93 adolecía ya de un vicio formal, por no haberse cumplido el procedimiento esencial y sustancial que tutela el debido proceso adjetivo (art. 11, inc. f) y art. 7, inc. d) de la ley 19.549). No obstante ello, defiende su legitimación aun en el caso de no haber intervenido con anterioridad.

   A., seguidamente, que el caso se encuentra comprendido en la norma del artículo 18 de la ley 19.549, que establece la excepción a la irrevocabilidad del acto administrativo regular cuando el interesado hubiera conocido el vicio, puesto que Ba su ver- de los elementos probatorios aportados, se habría comprobado que, al momento de ser dictada la Resolución 934/93, la Asociación del Personal Jerarquizado de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires no ignoraba que no reunía los requisitos previstos por el artículo 25, inciso b, de la ley 23.551. Destaca que el órgano administrativo tenía plenas facultades para anular A. se@ la resolución mencionada, en razón de que contenía un vicio grave en la Acausa@, al dar por acreditado hechos que no surgían del expediente, tornando al acto nulo de nulidad absoluta e insanable.

   Dice que la sentencia, al puntualizar que el Ministerio de Trabajo debió peticionar en sede judicial la suspensión o cancelación de la personería, conforme lo previsto por el art. 56, inc. 31 de la ley 23.551, confunde

   caducidad con revocación, puesto que -a su verdicha norma contempla el caso de la extinción del acto administrativo en virtud de la sanción impuesta por incumplimientos graves, supuesto diverso al que se da en autos, por cuanto el otorgamiento de la personería gremial a la Asociación aún no había adquirido firmeza, y mal puede hablarse de sanción Bseñalarespecto de una entidad aun no reconocida firmemente como tal.

   Asimismo, funda el recurso en la supuesta arbitrariedad sorpresiva en que incurrió el a quo, puesto que al decidir que la Unión carece de representatividad frente al personal jerarquizado de la Municipalidad, sentenció sobre una cuestión no comprendida en los agravios, limitados al estudio de la falta de cumplimiento del requisito establecido en el artículo 25, inciso b, de la ley 23.551.

   Agrega que en reiteradas oportunidades argumentó acerca de la distinción entre funcionario y empleado, para concluir que dentro del Apersonal@ se encuentran tanto los primeros como los segundos, y que la prohibición sólo alcanza a la afiliación de los funcionarios políticos, esto es, aquellos que no adquieren estabilidad por el sólo hecho de permanecer en el cargo.

   Critica también el fallo por cuanto sostiene que éste no pudo revocar la resolución 188/98 y las anteriores que suspendieron los efectos de la n1 943/93; toda vez que, vencidos los plazos para recurrir previstos por los artículos.

   62 de la ley 23.551 y 25 de la n1 19.549, habían adquirido firmeza.

   Asevera, además, que la alzada omitió considerar pruebas que hubieran permitido conocer la verdad material, esto es, que la Asociación, al tiempo de otorgársele personería gremial, no cumplía con el requisito previsto por el artículo 25, inciso b), de la ley 23.551.

   Finalmente, aduce que en el sub lite se ha producido una situación de gravedad institucional, en tanto que en el

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   Procuración General de la Nación pronunciamiento se afirma vulnerado un tratado Ba saber, el Convenio n1 87 de la O.I.T.- por un proceder del Ejecutivo Nacional (en concreto, del Ministerio de Trabajo).

   -IV-

   En lo que aquí importa debe señalarse que la Asociación del Personal Jerarquizado de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, solicitó ante las autoridades del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social el otorgamiento de la personería gremial (v. fs. 66/8 B Expediente n1 760.692). A los fines de dar cumplimiento a los requisitos establecidos por la normativa legal y dado el informe del Departamento Personerías e Inscripciones de la Dirección Nacional de Asociaciones Sindicales relativo al universo de representatividad de la Unión de Obreros y Empleados Municipales (v. fs. 140/1), se corrió traslado a dicha entidad a fin de analizar la delimitación de los niveles correspondientes al personal jerarquizado (v. fs. 142).

   Luego de cuestionar la representatividad de la Asociación peticionante y de rechazar la existencia de intereses sindicales diferenciados, la Unión afirmó representar tanto a los empleados como al personal jerarquizado de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, con la sola excepción de los Afuncionarios jerárquicos@ de la Comuna (cfse.

   Fs. 203/12).

   La autoridad competente, empero, tras constatar la inscripción gremial, el cumplimiento de los recaudos del artículo 25 de la ley 23.551 y la inexistencia en la zona peticionada de otra entidad con personería gremial agrupando al mismo personal, concedió la personería requerida mediante resolución N1 934/93, acto que, al propio tiempo, enumeró en forma precisa las diversas categorías de funcionarios nucleados por la citada entidad (v. fs. 247/9).

   Dicha resolución, a su turno, fue objetada por la Unión de Obreros y Empleados Municipales mediante sendos recursos de reconsideración (fs.

   260) y del artículo 62, inciso b), de la ley 23.551 (v. fs.

   269), por considerar afectados los alcances de su propia personería gremial, circunstancia que motivó la suspensión de los efectos de la resolución N1 934/93, lo que se dispuso mediante las sucesivas 1321/93 (fs. 263/4); 1005/94 (fs. 354/7); y 168/97 (v. fs.

   881/3). El tratamiento del recurso por ante la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, por su parte, fue postergado por ésta hasta tanto mediara resolución definitiva en sede administrativa (fs. 333/4).

   Luego de cumplirse diversos trámites tendientes a que las entidades en conflicto acreditaran fehacientemente su nómina de afiliados, fue dictada la resolución n1 188/98 (v. fs. 964/970), la que revocó definitivamente la resolución n1 934/93, en la inteligencia de que se omitió dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 25, inciso b, de la ley 23.551; acto que motivó la interposición por parte de la Asociación del recurso previsto por el artículo 62, inc. b) de la ley 23.551.

   Ambas apelaciones, finalmente, dieron origen al pronunciamiento de la Sala VI de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo reseñado ut supra, obrante a fs.

   997/1000.

   -V-

   Previo a todo debe señalarse, con arreglo a reiterada jurisprudencia de V.E., que para que el ejercicio de la jurisdicción del Alto Cuerpo sea procedente es menester que la controversia llevada a su conocimiento no lo sea por quien carezca de un gravamen económico o jurídico eficazmente

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   Procuración General de la Nación tutelable por el pronunciamiento a dictarse. Tal requisito B. lo señaló V.E.-, por tratarse de un recaudo jurisdiccional, puede y debe constatarse de oficio; caso contrario, la cuestión devendría inexorablemente abstracta (Fallos:

   303:1852; 305:126; 312:995, entre otros).

   Lo anterior viene a cuento tan pronto se advierte que, en la causa, la impugnación de la personería gremial conferida a la Asociación del Personal Jerarquizado, ha sido impulsada por la Unión de Empleados y Obreros Municipales, entidad sindical que, según se desprende de la resolución n1 459/93 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación, agrupa a los trabajadores que prestan servicios para la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, excepción hecha de los AYfuncionarios jerárquicosY@ (cfse. Fs. 340/2).

   En los considerandos de la misma Baprobatoria de las modificaciones introducidas al estatuto de la organización- se lee, con respecto a la modificación introducida al artículo 21, que, A. cuanto a la inclusión de los jerarquizados en la citada disposiciónY@ la entidad profesional AYno ha acompañado el listado de afiliados que acredite contar con personal de las categorías que pretende representar (conf. art. 19 del dto. 467/88) por lo que corresponde recepcionar su silencio como un tácito desistimiento del pedido efectuado en tal sentido Y@ (v. fs. 290/1).

   Por su parte, la personería conferida por la resolución ministerial cuyo cuestionamiento dio inicio a estas actuaciones (resolución M.T. y S.S. n1 934/93), alcanza a los AYfuncionarios jerárquicos o de conducciónY@, que, ateniéndonos a su propio tenor, son los AYdesignados para ocupar cargos o funciones jerárquicos, en las distintas estructuras orgánicas que conforman la Administración MunicipalY@ comprendiendo a

   funcionarios de la Planta de Supervisión Directa Intermedia y de la Planta de Supervisión Directa (v. fs. 226/7, 247/9 y 306).

   En tales condiciones B. facie- no se advierte la existencia de un interés jurídico tutelable sustentado debidamente por la quejosa en esta presentación, toda vez que, de estar a los términos de los citados actos administrativos, particularmente del que atañe directamente a la Unión gremial, su representatividad B. reitero, apreciada a priori- no alcanzaría sino al personal no jerarquizado de la Comuna, extremo que, por cierto, obsta a la procedencia formal de la impugnación, por cuanto en ese marco no cabría, en rigor, tener por suscitado un problema de superposición o de desplazamiento de la personería gremial B.. 25 y 28, ley 23.551- (R. a este respecto que por imperio legal, el ámbito de la representación personal y territorial de un sindicato no puede exceder de lo establecido en sus estatutos Bart. 25, ley 23.551-).

   Ello es así, salvedad hecha que se interprete B. detalle provisto por la propia asociación profesional en la causa (v. fs. 203/12)- que el rechazo a la inclusión de los Ajerarquizados@ por parte del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación (v. resolución n1 459/93), haya sido la respuesta administrativa al intento de la Unión de integrar a su universo representativo al intendente municipal, a los secretarios y subsecretarios del ejecutivo y a los directores, tanto generales como adjuntos, únicas jerarquías de la Planta de Supervisión Directa Bde estarse a los dichos de la quejosaexcluidas del agrupamiento de la Unión, hipótesis, claro está, ciertamente inaceptable (Repárese que a una conclusión simiar se arriba en los dictámenes de fs. 343/4 y 350/3).

   Vale recordar que V.E. insistentemente ha encarecido

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   Procuración General de la Nación la demostración concreta del gravamen que lo decidido le ocasionara a la impugnante o, como lo expresó en el precedente de Fallos: 304:937, que la solución cuestionada perjudique el interés de la parte, so consecuencia de devenir inoficioso un pronunciamiento del Alto Cuerpo en circunstancias como las expuestas (doctrina de Fallos:

   300:587; 310:418; 311:1810, entre otros); evidencia que, ausente B. se explicó- en el sub examine, autoriza a inferir la improcedencia del remedio.

   -VI-

   No obsta a la anterior conclusión, el reiterado empeño de la recurrente orientado a poner de manifiesto una distinción conceptual entre el Apersonal jerarquizado@ y los Afuncionarios jerárquicos@. Por el contrario, ello B. a mi entender- pone de relieve diáfanamente que, como lo anota el Sr. Fiscal General del Trabajo a fs. 995/6, esta cuestión transita, antes bien, por los carriles de una eventual pretensión futura en que, precisamente, se ponga en debate, las conceptualizaciones posibles del personal jerarquizado, posibilidad que el decisorio de la Sala a quo deja abierta de manera expresa (cfse. Fs. 995/6 y fs. 997/1000).

   Lo anterior, merece se diga, conduce, por otra parte, a que se ponga en duda Bpara el caso de no compartir V.E. la conclusión favorable a la ausencia de interés jurídico de la apelante- la eventual irreparabilidad de los agravios suscitados a la misma en este contexto.

   Y es que la quejosa tampoco ha evidenciado que el fin perseguido por su parte no puede hallar amparo a través de otros mecanismos legales, lo que significa tanto como decir que no ha puesto de manifiesto la definitividad del pronunciamiento (cfse.

   Fallos:

   306:1719); más aun, cuando V.E. ha destacado que no infiere agravio definitivo ni comporta lesión

   actual al derecho de la parte, la decisión que deja a salvo la posibilidad de reclamar; y máxime, en un marco en el que tampoco cabe postular en abstracto la imposibilidad legal de entablar una acción futura (v. doctrina de Fallos: 308:758; 304:443), como ha dejado sentado con particular énfasis el Sr.

   Fiscal General del Trabajo (v. fs. 995/6), a cuyo dictamen, vale resaltarlo, remite expresamente uno de los integrantes de la Sala Sentenciadora (cfse. Fs. 997).

   -VII-

   Finalmente, no resulta ocioso destacar que la solución propugnada no importa abrir juicio sobre el cumplimiento por la Asociación del Personal Jerarquizado de la Municipalidad de los requisitos previstos en el artículo 25 de la ley 23.551, ni tampoco, en rigor, sobre el encuadramiento sindical atinente a dicho personal, aspectos que tendrán que ser motivo de examen particularizado B. su caso- en la oportunidad y por la autoridad que corresponda.

   -VIII-

   Por lo expuesto, opino que corresponde declarar inadmisible el recurso intentado y confirmar la sentencia.

   Buenos Aires, 28 de diciembre de 1999.- N.E.B.