Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 6 de Octubre de 1999, C. 337. XXXIV

• Emisor: Procuración General de la Nación

3. 337. XXXIV.

   RECURSO DE HECHO

   Constructora Mitre S.A. c/ Provincia de Formosa.

   Procuración General de la Nación Suprema Corte:

   -I-

   Constructora Mitre S.A. demandó a la Provincia de Formosa, en 1994, ante la justicia ordinaria en lo civil y comercial local, a fin de obtener una indemnización por los daños y perjuicios derivados de la falta de pago de las amortizaciones de los Bonos de Consolidación de Deuda otorgados por dicho Estado local para cancelar su deuda con la actora por la realización de diversas obras públicas, de conformidad con el decreto local 1980/90, ratificado por la ley 986. Sostuvo que los incumplimientos del Estado le ocasionaron recargos financieros en su cuenta corriente del Banco de la Provincia de Formosa, por haber girado en descubierto una suma equivalente a la adeudada por la Provincia (fs. 38/59).

   Fundó la competencia de los tribunales civiles para entender en la causa, en que la demanda no estaba sustentada en el incumplimiento de la obligación originaria, esto es, el contrato de obra pública, sino en la nueva obligación creada como consecuencia de la novación que se operó, al entregar la Provincia, en pago de lo adeudado, los bonos de consolidación -art. 17 de la ley 986-. A su criterio, se transformó así la materia del pleito en una causa civil por daños y perjuicios, en la que se discuten derechos estrictamente patrimoniales, cuyo resarcimiento solicitó con apoyo en los arts. 505, 509 y siguientes del Código Civil. Ello, en virtud de que -según dijo- no se cuestionaba el acto de autoridad, ni la potestad del Poder Público para efectuar la consolidación, sino el acto de gestión, es decir, el incumplimiento, por parte de la Provincia, de la obligación de pago de los bonos y las consecuencias patrimoniales que de él derivan.

   -II-

   El Juzgado de Primera Instancia en lo Civil y Comercial N° 4 de Formosa hizo lugar parcialmente a la demanda y condenó a la Provincia al pago de una suma en concepto de daño emergente (fs. 96/119), decisión que fue confirmada por la Alzada del fuero, el 23 de marzo de 1997 (fs. 170/178).

   Contra el fallo de Cámara, la demandada interpuso el

   recurso extraordinario por arbitrariedad de sentencia ante el Superior Tribunal de Justicia local (fs. 179/188). Corrida vista al Procurador General de la Provincia, éste se expidió considerando improcedente el remedio extraordinario provincial intentado (fs. 202/205).

   Dicho Tribunal, al advertir que era su primera intervención en la causa, trató, ante todo, lo relativo a la competencia de la justicia ordinaria para entender en el proceso, cuestión preliminar insoslayable -dijo- toda vez que la competencia "por la materia" es de orden público e improrrogable. Sobre dicha base declaró, el 25 de septiembre de 1997 (fs. 207/213) por mayoría -con el voto en disidencia de un Ministro-, la nulidad de todo lo actuado en el juicio, por versar la materia en debate sobre una relación de Derecho Público, la cual corresponde a la instancia originaria y exclusiva de ese Superior Tribunal, de conformidad con el art. 3° inc. e) de la ley 584 -Código Procesal Administrativo- y el Art.

   167, inc.

   5°, de la Constitución de la Provincia de Formosa, por cuyo cumplimiento debe velar ese tribunal (arts.

   26, 34 y 160).

   Para así decidir, recordó que la norma citada de la Constitución local le atribuye competencia para conocer -en instancia originariade todas las cuestiones contencioso-administrativas, como así también el Código de rito citado (art. 1°) que incluye a su vez, en esa materia, los casos "...en que se reclama la reparación de daños ocasionados por agentes, cosas o hechos de la Administración Pública", que se produzcan por "incumplimiento o en relación a una vinculación de derecho público contractual o reglamentario, establecida entre la Administración y el reclamante..." (art. 3°, inciso "c").

   Por ello, al tramitarse la causa por una vía impropia y haber sido resuelta por jueces que no son los señalados por la Constitución local, entendió que no se trataba -en la especie- de un mero vicio procesal, sino que faltaba uno de los presupuestos esenciales para la validez del proceso mismo.

   -III-

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   Constructora Mitre S.A. c/ Provincia de Formosa.

   Procuración General de la Nación La actora dedujo recurso extraordinario por arbitrariedad de sentencia, a fs. 215/238, por considerar que el fallo no es una derivación razonada del derecho vigente.

   Ello, en razón de que el Superior Tribunal provincial, al haber declarado de oficio -según dijo- intempestivamente y contrariando sus propios precedentes, la incompetencia de la justicia ordinaria, su propia competencia y la nulidad de todo lo actuado en el proceso, violó el principio de congruencia y conculcó, con su proceder, la garantía constitucional del debido proceso legal, la igualdad de las partes ante la ley y el derecho de propiedad (arts. 16, 17 y 18 de la Constitución Nacional).

   Destacó que, a lo largo de un proceso regular sustanciado en la justicia ordinaria provincial por más de tres años -con fundamento, en cuanto a la competencia, en pronunciamientos anteriores de ese Tribunal Superior- la arbitrariedad que se acusa surgió, intempestivamente, en la instancia extraordinaria local, circunstancia imprevisible con anterioridad, dado que ambas partes, actora y demandada, entendieron litigar en el fuero correspondiente, sin que mediara agravio alguno relativo a la competencia en las dos instancias cumplidas, con lo cual se ha privado a su parte del ejercicio de su legítimo derecho a la defensa en juicio.

   Consideró que la decisión impugnada no se limitó a definir una cuestión de competencia, sino que anuló de oficio todo un proceso iniciado y sustanciado en la jurisdicción ordinaria, con lo que se ha vulnerado arbitrariamente su legítimo derecho de propiedad, toda vez que había obtenido sentencia a su favor en ambas instancias.

   También afirmó que dicho fallo contraría los propios precedentes jurisprudenciales del a quo, lesionando así el principio de igualdad de las partes ante la ley, ya que, si bien hasta 1990 ese tribunal, en sus anteriores composiciones, había sostenido invariablemente su competencia originaria en las causas en las que el Estado provincial era demandado por sus contratistas sobre la base de la relación contractual de obra pública y aunque se persiguiera la reparación de

   consecuencias remotas de esa relación, a partir de ese año -y hasta el dictado de la sentencia que aquí se impugnael tribunal, con su actual composición, introdujo una variación en su criterio anterior, disponiendo que, cuando el actor no reclama por la violación de un derecho de naturaleza administrativa, sino de un derecho estrictamente patrimonial y funda su pretensión en normas de Derecho común y no de Derecho Administrativo, la demanda debe considerarse causa civil en vez de contencioso administrativa y, por ende, no corresponde la instancia originaria de ese Superior Tribunal, aun cuando -como en este caso- la obligación de pagar la suma reclamada haya tenido su origen en una obra pública, es decir, en un contrato administrativo.

   Asimismo, indicó que, con fundamento en este nuevo criterio, apoyado en precedentes jurisprudenciales emanados de ese Superior Tribunal en su actual composición (v. fs.

   223/26), los juzgados de primera instancia en lo civil y comercial comenzaron a entender en las causas derivadas de contratos de obra pública -como la de autos-, atendiendo principalmente a la ley que se invoca en la demanda como fundamento de la pretensión.

   Por todo ello, interpuso la demanda ante la justicia ordinaria de Formosa, la cual tramitó íntegramente la causa, hasta que el tribunal superior aplicó un cambio jurisprudencial y volvió al criterio sustentado con anterioridad a 1990, que afecta sustancialmente -a su entender- la seguridad jurídica que debe reinar en todo proceso y fundamentalmente su derecho de propiedad, por haber obtenido sentencias a su favor en ambas instancias ordinarias, dictadas por los tribunales competentes para ello, según el criterio sustentado hasta entonces por el a quo (v. fs. 232/234 precedente en el que la parte actora interpuso la acción ante el Superior Tribunal y éste se declaró incompetente para entender en la causa, derivando las actuaciones a la justicia civil y comercial de primera instancia).

   -IV-

   A fs. 347/352, el Superior Tribunal provincial no

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   Constructora Mitre S.A. c/ Provincia de Formosa.

   Procuración General de la Nación concedió el recurso extraordinario deducido por la actora, con fundamento en que no cumple con uno de los requisitos esenciales para su admisibilidad, pues se ha interpuesto contra un pronunciamiento que no es definitivo, ya que resuelve una cuestión de competencia y en modo alguno pone fin al pleito, ni impide su continuación en un proceso ulterior.

   En su mérito, la actora interpuso el recurso de queja obrante a fs. 4/29, que reproduce los argumentos citados en el recurso extraordinario deducido 215/238.

   -V-

   A mi juicio, el recurso extraordinario fue incorrectamente denegado por el a quo pues, si bien en principio las decisiones de índole procesal que no resuelven el fondo de la cuestión controvertida no son impugnables por la vía del recurso extraordinario (Fallos: 316:1930; 320:463 y los allí citados), así como que, en principio las cuestiones de Derecho Público local también resultan ajenas a la instancia extraordinaria (Fallos: 275:133, entre otros), en virtud del respeto debido a las atribuciones de las provincias de darse sus propias instituciones y regirse por ellas (Fallos:

   305:112, entre otros), en el sub-lite existe cuestión federal suficiente para apartarse de dichas reglas, en tanto la resolución impugnada incurre en un injustificado rigor formal que atenta contra la garantía de defensa en juicio consagrada por el art.

   18 de la Constitución Nacional (Fallos:

   310:854; 312:767 y los allí citados; 314:1661; 315:2690 y los allí citados).

   En cuanto al requisito de que el pronunciamiento apelado revista el carácter de sentencia definitiva, entendiéndose por tal la que pone fin al pleito e impide su continuación y aquélla que causa un gravamen de imposible o insuficiente reparación ulterior, considero que, en el caso, la resolución apelada es asimilable a definitiva, en atención a que no habría oportunidad en adelante para volver sobre lo resuelto, vedando así, en forma definitiva, el acceso a la jurisdicción (confr. Fallos: 298:50; 306:172; 308:1832; 310:

   1273, 1045 y 1623; 312:262, 357, 542, 2150 y 2348; 319:2215;

   :2999, entre otros).

   -VI-

   Con relación al fondo del asunto, ante todo, estimo que corresponde precisar que la declaración de nulidad de todo lo actuado ante los tribunales ordinarios locales efectuada por el a quo, pese a la redacción que exhibe el decisorio, no es sino la consecuencia necesaria que acarrea el hecho de haber declarado que el asunto debe tramitar ante sus propios estrados.

   En efecto, es preciso advertir que, los integrantes del Superior Tribunal provincial que conformaron el voto mayoritario, en todo momento sostuvieron que los tribunales que intervinieron en las instancias anteriores eran incompetentes en razón de que la materia discutida en autos era contencioso administrativa y, por tal motivo, de competencia exclusiva y originaria del a quo. Es en virtud de tales fundamentos que, en su parte resolutiva, el fallo dispone: "..declarar la nulidad de todo lo actuado en este juicio por tratarse de materia de competencia originaria y exclusiva del Superior Tribunal de Justicia..".

   Así, al resolver la cuestión de competencia, conforme surge de la disposición del art. 11 del Código Procesal Administrativo provincial, el a quo, por reenvío expreso del art. 88 de dicho cuerpo legal, debió aplicar supletoriamente el Código Procesal Civil y Comercial que, en su art. 8 establece: "la declinatoria se sustanciará como las demás excepciones previas y, declarada procedente, se remitirá la causa al juez tenido por competente" (énfasis agregado).

   Sin embargo, se desprendió de los autos y, en forma equivalente en los hechos a su archivo, dispuso remitirlos a la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial provincial, toda vez que, según se vio, es el mismo órgano al que declaró incompetente. Por ende, es mi parecer que se apartó de la normativa aplicable al caso y vulneró la garantía de la defensa en juicio de la actora, consagrada en el art. 18 de la Carta Magna, quien, por lo demás, se verá impedida de entablar la acción contencioso administrativa ante sus estrados, por

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   Constructora Mitre S.A. c/ Provincia de Formosa.

   Procuración General de la Nación haber operado la caducidad de los plazos procesales para ello.

   V.E. ya tuvo oportunidad de examinar situaciones similares a las planteadas en el presente y, en tales casos, descalificó los fallos provinciales que restringieron indebidamente, por cuestiones procesales, el acceso a la jurisdicción de los particulares. En Fallos: 310:732, admitió el recurso extraordinario interpuesto contra la decisión del Superior Tribunal de la Provincia de Corrientes que declaró la nulidad de las actuaciones porque, pese a tratarse de una cuestión de competencia y de dejar formalmente incólume el derecho del actor para accionar por la vía que corresponda, la consecuencia de tal pronunciamiento significaba, en definitiva, la caducidad del derecho que se pretendía ejercitar, por no encontrarse cumplidos los requisitos para su procedencia.

   Idéntica situación se plantea en el sub-examine, pues si bien formalmente el fallo no impide la promoción de la demanda contencioso administrativa, por las razones apuntadas precedentemente ésta no podrá ser deducida por la actora y, todo ello, por la falta de aplicación de las disposiciones del Código ritual citadas.

   En Fallos: 310:854, V.E. descalificó como acto jurisdiccional válido la decisión de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires que declaró que la cuestión sometida a juzgamiento -iniciada ante un tribunal ordinario local- era de su competencia, pero dispuso la remisión de las actuaciones al juzgado de origen para su archivo. El Tribunal entendió que tal decisión vulneró la garantía del art. 18 de la Constitución Nacional y señaló, además, "que si bien ha dicho la Corte que la garantía constitucional de la defensa en juicio no se opone a su reglamentación en beneficio de la correcta sustanciación de las causas (Fallos: 185:242; 229:761) y que dicho poder incluye la facultad de efectuar distinciones razonables entre quienes no se encuentran en la misma condición (Fallos: 216:69), cabe también señalar que en la interpretación de las normas legislativas y reglamentarias debe evitarse que los particulares queden fuera de protección

   jurisdiccional, en situación de indefensión:

   la falta de recaudos formales no puede utilizarse hasta aniquilar los derechos subjetivos e intereses legítimos de los administrados (doctrina de Fallos: 293:362; 296:691; 302: 1611)", cons. 5°.

   Sobre la base de dicho precedente, este Ministerio Público se expidió en sentido coincidente in re B.496. XXXIV "B., J.A. c/ Banco de la Provincia de Buenos Aires", dictamen del 29 de julio de 1999, señalando, en esa oportunidad, que la decisión del a quo evidenciaba un comportamiento contradictorio que, además de significar un dispendio de actividad jurisdiccional, atentaba gravemente contra el derecho de acceso a la justicia del actor.

   Finalmente, cabe señalar que la única diferencia que se advierte entre el precedente indicado y el sub-lite consiste en que en aquél se había dispuesto el archivo de las actuaciones, mientras que en el presente la sentencia recurrida nada dice en forma expresa, circunstancia que, a mi modo de ver, no impide aplicar, al sub-judice, las conclusiones expuestas, porque la única consecuencia posible que se deriva de la resolución de fs.

   207/213 es el archivo de las actuaciones, sin que los tribunales de grado puedan adoptar una decisión diferente, en atención a la declaración de nulidad formulada por el a quo.

   A mayor abundamiento, es del caso destacar que, de mantenerse la jurisprudencia del superior Tribunal local que dan cuenta las afirmaciones de la recurrente de fs. 15/16, ante la promoción de una nueva acción contencioso administrativa se declararía vencido el plazo para demandar, pero se dejarían a salvo los derechos de la actora para reclamar daños y perjuicios ante los tribunales inferiores provinciales -tal como, por otra parte, efectivamente sucedió; circunstancia que, por constituir un ritualismo inútil y, como tal, un dispendio innecesario de actividad jurisdiccional, afecta el derecho constitucional a la jurisdicción.

   En tales condiciones, es mi parecer que la sentencia recurrida carece de sustento para ser considerada como acto judicial válido y debe ser descalificada.

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   RECURSO DE HECHO

   Constructora Mitre S.A. c/ Provincia de Formosa.

   Procuración General de la Nación -VII-

   Opino, por lo tanto, que corresponde admitir la queja; dejar sin efecto el fallo recurrido y devolver las actuaciones al tribunal de procedencia para que se dicte uno nuevo ajustado a derecho.

   Buenos Aires, 6 de octubre de 1999.

   N.E.B.