Sentencia de Suprema Corte de Justicia (Argentina), 14 de Julio de 1999, A. 621. XXVIII

• Emisor: Suprema Corte de Justicia (Argentina)

A. 621. XXVIII.

ORIGINARIO

Asociación de Trabajadores del Estado c/ Corrientes, Provincia de s/ inconstitucionalidad.

Corte Suprema de Justicia de la Nación Buenos Aires, 14 de julio de 1999.

Vistos los autos: "Asociación de Trabajadores del Estado c/ Corrientes, Provincia de s/ inconstitucionalidad" de los que Resulta:

I) A fs. 45/57 se presenta la Asociación Trabajadores del Estado (ATE) e inicia demanda contra la Provincia de Corrientes por "práctica desleal", ocasionada a partir del dictado del decreto provincial 2361/94, al que tacha de inconstitucional.

Dice que su parte es una entidad sindical de primer grado con personería gremial otorgada por la resolución 144/46 del Ministerio de Trabajo de la Nación. Su ámbito de representación comprende a los trabajadores que prestan servicios en todo el país para cualquiera de los poderes estatales u organismos centralizados o descentralizados en el orden nacional, provincial, municipal o mixto.

Consecuentemente, agremia al personal de la demandada, que es agente de retención de las sumas que deban abonar los afiliados en concepto de cuota sindical, en los términos de los arts. 38 de la ley 23.551 y 24 de su decreto reglamentario 467/88. Su parte satisfizo los requisitos impuestos por estas normas y siempre percibió dicha cotización.

Señala que la ley 23.551 es de naturaleza común y debe ser aplicada por las autoridades locales, que no pueden fijar nuevos ni mayores requisitos para la percepción de cuo

tas de afiliación que los que aquella ley y su reglamentación establecen para todas las asociaciones gremiales del país. Sin embargo, el decreto cuestionado dispuso -en forma inaceptable- que a fin de proceder a la retención de cuota sindical debían hacerse llegar a los respectivos departamentos de personal de la administración central y de organismos descentralizados, "fotocopias de las solicitudes de la expresión actualizada por la cual el agente manifiesta su voluntad de agremiarse a una de las entidades que legalmente funcionan". Asimismo, el decreto estableció que a partir de la liquidación correspondiente a los sueldos del mes de agosto de 1994 no se retendrían aportes por cuota sindical hasta tanto no se cumpliera con aquella exigencia.

Ello implica la imposición de requisitos no contemplados en la legislación de fondo o, lo que es peor, "un descarado intento de intervención del empleador en las relaciones entre el afiliado y su gremio", o instaurar un procedimiento para la desafiliación lesivo para las entidades gremiales y distinto del que está reglamentado en la ley vigente.

Solicita que se tipifique como práctica desleal -en los términos del art. 53, incs. b y c, de la ley 23.551- a la conducta de la demandada, en cuanto al margen de los procedimientos previstos legalmente obliga a una reafiliación a todos los miembros de ATE condicionando a su cumplimiento la percepción de la cuota sindical y en la medida en que utiliza sus facultades normativas como poder público para llevar a cabo una indebida intervención, como patrón, en

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Corte Suprema de Justicia de la Naciónlas relaciones entre ATE y sus afiliados.

Por ende, pide que, por vía de la declaración de inconstitucionalidad del decreto citado, se haga cesar la conducta antisindical que importa lo allí establecido y se deje de lado toda modificación a las condiciones que establecen la ley 23.551 y su reglamentación.

Explica los perjuicios patrimoniales y morales que le causaría el decreto impugnado. Aduce que la intención obstructiva de la norma y su arbitrariedad quedan de manifiesto en sus propios fundamentos, pues en los considerandos del decreto se invoca la existencia de gran cantidad de afiliados que habrían solicitado infructuosamente su baja. Si ese fuera el verdadero motivo, las autoridades provinciales deberían tener en cuenta que la propia ley de asociaciones gremiales y su reglamentación prevén un procedimiento de desafiliación que habilita al trabajador a exigir al empleador que no se le sigan practicando retenciones en beneficio del sindicato.

Destaca que su parte actuó con total transparencia y dio cumplimiento a la legislación vigente remitiendo permanentemente a la provincia la lista de altas y bajas registradas en su padrón de afiliados.

Afirma que la Provincia de Corrientes no puede válidamente legislar respecto de materias específicamente delegadas a la Nación y que el decreto impugnado está basado en un fundamento falso.

Precisa que la demandada ha puesto en ejecución la norma ilegítima obligando a los miembros de ATE a ratificar su afiliación mediante la entrega de los formularios respec

tivos. Solicita una medida de no innovar que impida la consumación del agravio durante la discusión del derecho en el presente juicio.

II) A fs. 61 el Tribunal hace lugar a la medida cautelar solicitada y en consecuencia ordena a la demandada que continúe efectuando las retenciones establecidas en la ley 23.551 sin condicionar su cumplimiento al requisito previsto en el art. 1° del decreto impugnado.

III) La Provincia de Corrientes se presenta a fs.

156/161 y opone las excepciones previas de incompetencia y litispendencia, que son desestimadas por el Tribunal (fs.

193/194).

IV) A fs. 185/186 la provincia contesta la demanda y pide su rechazo. Plantea en primer término la defensa de falta de legitimación sustancial de ATE, ya que a su criterio ésta no ostenta la titularidad de la acción que el art. 47 de la ley 23.551 acuerda a la asociación sindical con personería gremial. Ello tiene como fundamento -añade- el hecho de que no se encontraría demostrado que la actora sea la asociación más representativa dentro de su ámbito. A tal efecto, plantea la nulidad del acto administrativo de otorgamiento de personería gremial por omitirse el procedimiento prescripto en el art. 25 de la ley citada.

Formula una negativa particularizada de los hechos expuestos en la demanda. En especial, niega que el decreto impugnado sea ilegítimo o arbitrario, que dicha norma colisione con la legislación nacional, que la provincia carezca de facultades legales para requerir a sus empleados que manifiesten si se encuentran afiliados a algún sindicato, que la

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Corte Suprema de Justicia de la Naciónactora ostente la titularidad de la acción del art. 54 de la ley 23.551, y que el decreto 2361 se halle fundado en oscuras intenciones.

Afirma que dicho decreto se encuentra ajustado a derecho, ya que el art. 6 de la ley 23.540 dispone que los empleadores deberán requerir a los trabajadores que manifiesten si se encuentran afiliados a la asociación gremial respectiva. Por ende resulta válido lo dispuesto en el art. 1° del decreto 2361/94, al solicitar a los empleados una manifestación actualizada acerca de su afiliación a alguna entidad sindical con personería gremial.

También resulta clara la legalidad de su actitud al disponer que no se procederá a la retención de cuota sindical en el caso de que el empleado manifieste expresamente su calidad de no afiliado. De tal modo, no puede ser caracterizado como ilegítimo un acto que no importa más que el simple ejercicio de una facultad expresamente otorgada por la ley citada.

Añade que la actora parece haberse quedado en el pasado, pues el procedimiento que invoca -según el cual era la asociación gremial la que remitía al empleador la nómina de trabajadores afiliados a los efectos de la retención de aportes- fue expresamente eliminado por la ley 23.540, que establece un mecanismo distinto.

Considerando:

1. ) Que este juicio es de la competencia originaria de la Corte Suprema (arts.

   116 y 117 de la Constitución Nacional).

2. ) Que corresponde ante todo examinar la defensa de falta de legitimación sustancial activa que plantea la

   provincia con sustento en la afirmación de que ATE "no ostenta la titularidad de la acción que la ley 23.551 (art.

   47) acuerda a la asociación sindical con personería gremial".

   En apoyo de esa defensa, la demandada plantea la nulidad "del acto administrativo o judicial que hubiera acordado personería gremial" a ATE, "en razón de la omisión del procedimiento prescripto en el art. 25 de la ley 23.551".

   Sin necesidad de abrir juicio acerca de si un empleador se encuentra habilitado para cuestionar el acto de reconocimiento de la personería gremial a un sindicato, lo cierto es que en el sub lite tal planteo resulta manifiestamente insustancial. En efecto, la demandada ni siquiera identifica el acto "administrativo o judicial" que pretende cuestionar. Si su impugnación se refiere a la resolución que se menciona en la demanda -es decir la 144 de la Secretaría de Trabajo y Previsión, cuya copia obra a fs. 78- debería repararse en que fue dictada el 11 de enero de 1946, es decir cuarenta y dos años antes de la sanción de la ley 23.551, por lo que mal podría reprocharse a la autoridad administrativa no haber seguido el procedimiento marcado por una norma (el art.

   25 de la ley citada en último término) que todavía no existía.

   Vale destacar que esa resolución fue emitida con fundamento en la ley vigente a esa época, es decir, el decreto 23.852/45 que, a diferencia de la ley actual, permitía -aunque limitadamente- la coexistencia de dos entidades con personería gremial en el mismo ámbito de actuación, con la condición de que ambas fueran "suficientemente representativas" (conf. arts. 8° a 10 y 12 del decreto 23.852/45 y A.M.U., "Síntesis del régimen legal de las asocia

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   Corte Suprema de Justicia de la Naciónciones profesionales", en Revista de Derecho del Trabajo, año 1945, pág. 530).

   Por lo demás, la defensa de falta de legitimación activa que plantea la demandada importa desconocer elípticamente su obligación de actuar como agente de retención respecto de las cuotas destinadas a ATE. Tal actitud implica, a su vez, un proceder contradictorio con su conducta anterior, ya que en el año 1988, el gobernador de la provincia dictó el decreto 3515 por el cual autorizó la realización de descuentos en concepto de cuotas sindicales a los agentes de la administración pública afiliados a ATE, consistentes en el 2% del sueldo básico más una suma fija de cien australes. Más tarde, en el año 1991, la provincia dictó un nuevo decreto -el 6775, invocado por la propia demandada en su alegato y cuya copia obra a fs. 29- mediante el cual ratificó esa autorización variando sólo la cuantía de la retención. Finalmente, en el año 1994 dictó el decreto 2361 en el cual se confirma claramente la decisión de "proceder a la retención de la cuota sindical en beneficio de las entidades gremiales encuadradas en la ley 23.551" (art. 1°; énfasis agregado), lo que importa al mismo tiempo admitir la coexistencia de una pluralidad de entidades con derecho a ese beneficio.

   En suma, la presencia de actos administrativos vigentes emanados de la propia provincia que autorizan la realización de retenciones en favor de ATE, cuya validez no ha sido impugnada -salvo, obviamente, en lo referente al condicionamiento impuesto en el último decreto- inhiben a la demandada para cuestionar la legitimación sustancial de dicha entidad gremial.

3. ) Que despejada esa cuestión, corresponde ahora examinar la admisibilidad de la pretensión. Al respecto, conviene recordar que la querella por práctica desleal ha sido regulada por la ley 23.551 con el fin de conjurar las conductas "contrarias a la ética de las relaciones profesionales del trabajo" (conf. art. 53, ley citada). Por lo tanto, para la aplicación de este régimen se requiere el examen de las actitudes impugnadas, que sólo en la medida en que sean intencionales y encuadren en los supuestos fácticos descriptos por aquel ordenamiento (incs. 'a' a 'k' del art. 53 de la misma ley) resultarán sancionables del modo previsto en aquel ordenamiento.

   Ello exige un examen pormenorizado de la conducta cuestionada, máxime cuando -como en el sub lite- se pretende atribuir el carácter de práctica desleal a un acto administrativo, cuya legitimidad se presume (Fallos:

   319:

   539).

4. ) Que en ese orden de ideas, conviene recordar que el art. 47 de la ley 22.105 obligaba al empleador a actuar como agente de retención de las cuotas o aportes que debían tributar sus dependientes en favor de asociaciones de trabajadores con personería gremial; criterio éste que fue mantenido en la legislación posterior (conf. art. 38 de la ley 23.551).

   La Asociación Trabajadores del Estado, que como ya se indicó gozaba de personería gremial desde el año 1946, solicitó la aplicación de aquella norma. Sobre esa base, el director nacional de Asociaciones Gremiales dictó la resolución 46/85 del 10 de setiembre de 1985, según la cual los empleadores que ocuparan personal afiliado a dicha asociación

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   Corte Suprema de Justicia de la Nacióndebían retener de sus remuneraciones un determinado porcentaje en concepto de cuota sindical (conf. fs. 232/236). A su vez, el Poder Ejecutivo provincial adoptó el mismo temperamento, pues mediante los decretos 3515 y 6775 -referidos en el considerando segundo- autorizó la realización de descuentos de haberes por el mismo concepto respecto de los agentes de la administración pública provincial afiliados a ATE.

   Ahora bien, el 19 de julio de 1994, el gobernador de la provincia dictó el también mencionado decreto 2361 que, en lo que es motivo de impugnación, disponía que "a los fines de proceder a la retención de la cuota sindical en beneficio de las entidades gremiales encuadradas en la ley 23.551, se hagan llegar a los departamentos de personal...fotocopias de las solicitudes de la expresión actualizada por la cual el agente manifiesta su voluntad de agremiarse a una de las entidades que legalmente funcionan" y supeditaba dicha retención al cumplimiento de ese recaudo (arts. 1° y 2°; énfasis agregado).

   Además, el decreto contenía otro precepto -el art.

3. , no cuestionado por la actorasegún el cual los agentes que acreditaran "haber presentado una solicitud de desafiliación con más de treinta días" podían comunicar esta circunstancia a su respectivo departamento de personal, "a fin de evitar el descuento o en su caso la incorporación a otra entidad gremial, atento a las previsiones del art. 2°, inc. d del decreto 467, reglamentario de la ley 23.551".

5. ) Que si bien en algún caso esta Corte ha admitido que las provincias tienen facultades para reglamentar el

   sistema de retenciones de cuotas societarias a afiliados de entidades dependientes de sus organismos (conf. sentencia del 20 de agosto de 1991 en la causa A.378.XXI "Asociación Trabajadores del Estado c/ Estado de la Provincia de Entre Ríos s/ laboral"), lo cierto es que en el caso de autos la demandada ha excedido manifiestamente el ámbito de sus atribuciones al exigir a los trabajadores la "expresión actualizada" de su "voluntad de agremiarse".

   Este requisito implica en los hechos un desconocimiento de la validez de la afiliación anterior, que se encontraría supeditada a una suerte de revalidación, efectuada al margen de las disposiciones nacionales que rigen la materia.

   En efecto, el régimen de la ley 23.551 y de su reglamentación no supedita el mantenimiento de la afiliación a la emisión de una "expresión actualizada" de la voluntad del trabajador, sino que presume el mantenimiento de la calidad de afiliado hasta que el interesado presente su renuncia por escrito y ésta sea aceptada. Al mismo tiempo, este régimen establece un plazo perentorio de treinta días para que el órgano directivo del sindicato se expida sobre la renuncia, que sólo puede ser rechazada en el caso de existir un motivo legítimo de expulsión. En el caso de que la renuncia no sea aceptada en el plazo aludido o de que se resuelva indebidamente su rechazo, aquélla "se considerará automáticamente aceptada, y el trabajador podrá comunicar esta circunstancia al empleador a fin de que no se le practiquen retenciones de sus haberes en beneficio de la asociación sindical" (art.

   2 del decreto 467/88).

   En tales condiciones, se aprecia que al supeditar

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   Corte Suprema de Justicia de la Naciónel mantenimiento de las retenciones al cumplimiento del recaudo examinado, la provincia avanzó indebidamente sobre un tema -el régimen interno de las asociaciones gremiales de trabajadores- cuya regulación uniforme en todo el país corresponde exclusivamente al Congreso de la Nación (art. 75, inc. 12 de la Ley Fundamental), lo que determina la manifiesta inconstitucionalidad de las normas impugnadas. Al mismo tiempo invadió la esfera interna del sindicato, al entrometerse en las relaciones entre la entidad gremial y sus agremiados, lo que importa interferir en su funcionamiento, conducta que se subsume en uno de los tipos previstos en el inc. b, del art.

   53 de la ley 23.551.

6. ) Que la actitud de la provincia no encuentra justificación en las disposiciones del art.

   6 de la ley 23.540, pues huelga decir que una cosa es requerir a los trabajadores al iniciarse la relación laboral "que manifiesten si se encuentran afiliados" a una asociación, y otra cosa bien distinta es requerirles en cualquier momento que renueven o actualicen ante el empleador su deseo de afiliarse.

7. ) Que tampoco sirve de excusa a la actitud de la provincia la presunta constatación de la existencia de "un importante número de agentes que habrían solicitado su baja como afiliados" infructuosamente. En efecto, tal irregularidad -que, dicho sea de paso, no ha sido demostradapodría encontrar fácil remedio en el procedimiento establecido en el art.

2. del decreto reglamentario 467/88 que -según se ha explicado en el considerando quinto- prevé un mecanismo simple y expeditivo para hacer cesar la retención en el caso de que la asociación sindical omitiera pronunciarse sobre el pe

   dido de renuncia del afiliado o lo denegara arbitrariamente. En consecuencia, si la intención de la provincia hubiera sido meramente la de conjurar aquella deficiencia, habría bastado con el dictado de la disposición contenida en el art. 3° del decreto 2361, que establece un procedimiento acorde con el contenido en la normativa reglamentaria nacional.

8. ) Que, en síntesis, la conducta de la demandada constituye una infracción de las contempladas en el art. 53, inc. b, de la ley 23.551, por lo que la pretensión debe prosperar en la medida de lo solicitado por la actora. Al respecto, es oportuno señalar que en la demanda no se pidió la aplicación de las multas previstas en el inc. 1° del art. 55 de aquella ley, sino tan sólo la declaración de inconstitucionalidad del decreto 2361/94 y el cese de la conducta antisindical (conf. fs. 49 e inc. 2 del referido art. 55).

   Por ello, y lo dictaminado en sentido concordante por el señor P. General de la Nación, se decide: Hacer lugar a la demanda promovida por la Asociación Trabajadores del Estado contra la Provincia de Corrientes, declarando la inconstitucionalidad del decreto 2361/94 en cuanto exige "fotocopias de las solicitudes de la expresión actualizada por la cual el agente manifiesta su voluntad de agremiarse a una de las entidades que legalmente funcionan" y supedita la retención de aportes al cumplimiento de ese recaudo (arts. 1° y 2°, respectivamente); y ordenando a la demandada que se abstenga de aplicar tales disposiciones respecto de la actora.

   Con costas (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

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   Corte Suprema de Justicia de la NaciónTeniendo en cuenta la labor desarrollada en el principal y de conformidad con lo dispuesto por los arts. 6°, incs. b, c y d; 9°, 37 y 38 de la ley 21.839, se regulan los honorarios de los doctores Andrés B.

   Alvarez y P.R.V., en conjunto, por la dirección letrada y representación de la actora en la suma de cien mil pesos ($ 100.000).

   Asimismo, por la tarea cumplida en los incidentes resueltos a fs.

   193/194, se fija la retribución del doctor A.B.A. en la suma de diez mil pesos ($ 10.000) (arts. 33, 39 y concs. de la ley citada, modificada por la ley 24.432).

   N., devuélvase el expediente judicial reservado y, oportunamente, archívese. JULIO S. NAZARENO - EDUARDO MOLINE O'CONNOR - CARLOS S.

   FAYT - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - ANTONIO BOGGIANO - GUILLERMO A.F.L. -G.A.B. -A.R.V..