Sentencia de Corte Suprema de Justicia de la Nación, 27 de Mayo de 1999, M. 2033. XXXII

Emisor:Corte Suprema de Justicia de la Nación
 
CONTENIDO

M. 2033. XXXII.

Ministerio de Cultura y Educación s/ observa estatuto de la U.N.S. (art.

34, ley 24.521).

Buenos Aires, 27 de mayo de 1999.

Vistos los autos: "Ministerio de Cultura y Educación s/ observa estatuto de la U.N.S. (art. 34, ley 24.521)".

Considerando:

  1. ) Que la Cámara Federal de Apelaciones de Bahía Blanca hizo lugar, en lo que aquí interesa, a las observaciones formuladas por el Ministerio de Cultura y Educación a los arts. 37, inc. a, 50, inc. b, y 80 del Estatuto de la Universidad Nacional del Sur y, en cambio, rechazó la impugnación efectuada al art. 27 del citado texto. Contra tal pronunciamiento actor y demandado interpusieron sendos recursos extraordinarios que fueron concedidos a fs. 121.

  2. ) Que el tribunal entendió, en síntesis, que el art. 27 del Estatuto de la Universidad Nacional del Sur, al establecer que el alumno tiene derecho a que se le imparta la enseñanza en forma gratuita y se le asegure el principio de equidad, no vulneraba -como sostenía la actora- el art.

    75, inc. 19, de la Constitución Nacional ni las leyes 24.195 y 24.521 pues ambos principios -gratuidad y equidadfueron reconocidos expresamente en el estatuto y el modo de distribución adoptado en el artículo impugnado -gratuidad para el pre grado y el arancelamiento en los de post grado- , era una materia dejada al libre ejercicio de la autonomía universitaria, que en el caso no se presentaba como arbitraria. Señaló, además, que tanto el art. 59, inc. c, de la ley 24.521 como la Ley Federal de Educación estableció una facultad discrecional de arancelar sus estudios, por lo que la impugnación efectuada por el ministerio carecía de sustento y, por ende, debía rechazarse.

  3. ) Que la cámara admitió, por el contrario, la impugnación al art. 37, inc. a -que fue resistida por la universidad- por entender que dicha norma, al prescribir que "Tienen derecho a elegir: inc. a) Los profesores por concurso en todos sus grados, y los interinos con más de dos años continuados de antigüedad" encontraba obstáculo en el art. 78 de la Ley de Educación Superior, que reguló el derecho electoral de los interinos con carácter transitorio y no de modo estable como lo dispuso la universidad. Agregó que si la universidad, a través de su estatuto, pretendió reglamentar la situación de los profesores concursados con lapso vencido, esto no fue previsto por la ley, que sólo puso como requisito "el haber concursado" y el carácter de docente, lo que no era sinónimo de "interino".

  4. ) Que con relación al art. 50, inc. b -en cuanto establece que "Integran el Consejo Superior Universitario:

    ...Los Directores decanos de los departamentos académicos:

    siete en calidad de consejeros titulares y los restantes en carácter de suplentes. Esta condición se establecerá en forma aleatoria y rotará semestralmente"- el tribunal sostuvo que vulneraba el art. 53 última parte de la ley 24.521 que establece que los decanos o autoridades equivalentes serán miembros natos del Consejo Superior, asegurándose que todos lo sean, y no contemplándose que haya titulares y suplentes.

  5. ) Que, finalmente, respecto a la impugnación que el Ministerio de Cultura y Educación efectuó al art. 80 del estatuto, el tribunal señaló que la citada norma, al establecer que el contralor estatal sólo consistirá en la verificación posterior de la realidad del gasto y que la procedencia

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    34, ley 24.521). de éste y el modo de llevarlo a cabo es exclusiva atribución de la universidad, no cumplía con lo normado por el art. 34 de la Ley de Educación Superior en cuanto a la exigencia de establecer explícitamente "pautas de administración económico-financiera" ni -por lo escueto de su texto- se ajustaba al marco requerido por la ley 24.521 (art. 59), la que reenvía a la ley 24.156 de Administración Financiera y Sistema de Control del Sector Público Nacional.

  6. ) Que los agravios deducidos por ambas partes suscitan cuestión federal suficiente para su tratamiento por la vía intentada en tanto se halla en tela de juicio la interpretación de normas de carácter federal y la decisión recaída ha sido adversa a las pretensiones de los recurrentes (art. 14, inc. 3°, ley 48).

  7. ) Que los agravios del Ministerio de Cultura y Educación dirigidos a cuestionar lo decidido por el tribunal con relación al art. 27 del Estatuto de la Universidad Nacional del Sur remiten a cuestiones sustancialmente análogas a las resueltas en la fecha en la causa E.65.XXXII "Estado Nacional (Ministerio de Cultura y Educación de la Nación) formula observación estatutos U.N.C. -art. 34 ley 24.521-", votos de los jueces N., M.O.'Connor, B., L. y V., a cuyos fundamentos corresponde remitir por razón de brevedad. No obsta a tal conclusión la circunstancia de que en la norma impugnada se haya incluido el término equidad pues, al establecer que la enseñanza será gratuita, desvincula ambos principios -gratuidad y equidad-, de forma tal que desnaturaliza el alcance que el constituyente y el legislador asignaron a ambos términos. En tales condiciones, cabe

    admitir el recurso extraordinario interpuesto por dicha parte.

  8. ) Que, con relación al art. 37, inc. a, del Estatuto de la Universidad Nacional del Sur -cuya impugnación admitió el tribunal- el recurrente sostiene que la cámara, al excluir a los profesores interinos del derecho electoral a que se refiere el art. 55 de la ley 24.521, efectuó una interpretación irrazonable de la norma toda vez que la circunstancia de tratarse de profesores universitarios con concurso vencido no hace que pierdan el "rango o calidad docente", por lo que deben ser considerados -a esos fines- en condiciones de igualdad con aquellos docentes con concurso vigente.

  9. ) Que el recurrente pretende centrar la cuestión en la calidad de docente que ostentan los profesores universitarios con concurso vencido, lo cual no ha sido materia de discrepancia por parte del ministerio. Por el contrario, lo que se discute en autos es la adecuación del estatuto -en lo que se refiere al derecho electoral de los "interinos"- al art. 78 de la Ley de Educación Superior en cuanto establece que los docentes interinos con más de dos años de antigüedad continuados podrán ejercer los derechos consagrados en el art. 55 dentro los plazos que la misma ley establece.

    10) Que el art. 78 citado obliga a las instituciones universitarias a regularizar sus cuadros docentes -de acuerdo con lo previsto en el segundo párrafo del art. 51 de la ley- en los plazos en ella establecidos, por lo que resulta con total claridad que la intención del legislador fue otorgar a los interinos, que como tales carecen de derechos electorales, dicha facultad sólo en forma transitoria, por

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    34, ley 24.521). un período de tiempo que aquél consideró adecuado para la definitiva reorganización de las universidades.

    11) Que, en consecuencia, tal como sostuvo el tribunal, resulta contraria a la ley la norma estatutaria que convierte en permanente el ejercicio de un derecho que ha sido reconocido únicamente de manera transitoria, por lo que corresponde rechazar en este punto los agravios del apelante.

    12) Que en lo que concierne a la impugnación al art. 50, inc. b, del estatuto, el recurrente sostiene que el tribunal no ha tenido en cuenta la realidad de la Universidad Nacional del Sur, organizada según el Sistema Departamental, que privilegia la organización sistemática de las actividades docentes, investigativas y de extensión mediante el agrupamiento de disciplinas afines. Sostiene que sus directores-decanos no representan a una facultad sino a un departamento académico, y que como tales todos integran el Consejo Universitario, tanto los titulares como los suplentes, no pudiéndose sostener que el "suplente" sea un no miembro o miembro inexistente; máxime si se tiene en cuenta que el suplente asume como titular en cualquier sesión bastando para ello un mero aviso del titular.

    Finalmente, tacha de inconstitucional el art. 53 de la ley 24.521 por ser incompatible con el art. 75, inc. 19, de la Constitución Nacional, al avanzar sobre la autonomía universitaria.

    13) Que, en primer lugar corresponde aclarar que si bien es cierto que la Universidad Nacional del Sur posee una estructura organizativa diferenciada de otras universidades, ello no empece a su inclusión en el mencionado art. 53 que se refiere tanto a los decanos como a las autoridades

    docentes equivalentes, todos los cuales, según la normativa citada, deberán ser miembros natos del Consejo Superior u órgano que cumpla similares funciones.

    14) Que, en segundo lugar, cabe señalar que lo afirmado por el recurrente en el sentido de que el suplente no deja de ser miembro nato por tener tal categoría, además de evidenciar un error conceptual, importa tanto como admitir que entre titulares y suplentes no existe distinción alguna.

    15) Que, en efecto, cuando la ley expresa que todos los decanos serán miembros natos del Consejo Superior -u órgano que cumpla similares funciones- está confiriendo a dichas autoridades la condición de integrante titular del órgano colegiado por ser aquélla inherente al cargo que desempeñan mientras dure su mandato.

    16) Que, entonces, resulta contradictorio que el apelante argumente que el suplente concurre con plenitud de facultades a las sesiones, con el mero fundamento de que aquél asume como titular bastando para ello con un mero aviso de este último. Ello es así pues quienes ostentan la condición de suplentes solamente tienen una expectativa de ser llamados a integrar el Consejo Superior -u órgano equivalente- en caso de ausencia de los titulares, pero no son miembros naturales de aquel órgano, a diferencia de estos últimos.

    17) Que, en tales condiciones, cabe concluir que el art. 50, inc. b, del estatuto de la demandada no se ajusta a lo dispuesto en el art. 53 de la ley 24.521 en cuanto exige que todos los decanos o directores (como en el caso) deberán ser miembros natos del referido órgano de gobierno

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    34, ley 24.521). universitario, por lo que cabe confirmar en este aspecto la resolución apelada. En cuanto a la tacha de inconstitucionalidad que se formula al citado art. 53, resulta extemporánea por haberse introducido por primera vez en el escrito de recurso extraordinario (Fallos:

    310:101, entre muchos otros).

    18) Que, finalmente, en cuanto a la objeción ministerial al art. 80 del estatuto, admitida por el tribunal, el recurrente sostiene que cuando la citada norma habla del "control estatal" inequívocamente se está refiriendo al control externo del sector público nacional en manos de la Auditoría General de la Nación, el cual es siempre posterior. Agrega que la auditoría interna, en manos de la Sindicatura General de la Nación y las unidades internas existentes en cada entidad o jurisdicción, también es un control posterior.

    19) Que la ley 24.156, a la que remite el art. 59 de la Ley de Educación Superior, establece un sistema de control interno y un sistema de control externo -cuyos órganos rectores son la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) y la Auditoría General de la Nación (AGN), respectivamente-, como así también un régimen de responsabilidad patrimonial (arts. 3°, 4° y 7°). Por mandato legal, el modelo de control que aplican tales órganos debe ser "integral e integrado" e implica una compleja estructura normativa aplicable al sector público nacional, incluyendo a las universidades (confr. art. 8° de la ley 24.156 y decreto reglamentario 2666/92).

    20) Que la Ley de Administración Financiera y Control del Sector Público Nacional establece, entre sus objeti

    vos básicos, garantizar la aplicación de los principios de regularidad financiera, legalidad, economicidad, eficiencia y eficacia en la obtención y aplicación de los recursos públicos (art. 4°, inc. a), así como estatuir, como responsabilidad propia de la administración superior de cada jurisdicción o entidad del sector público nacional, la implantación y mantenimiento de un eficiente y eficaz sistema de control interno normativo, financiero, económico y de gestión sobre sus propias operaciones comprendiendo la práctica del control previo y posterior y de la auditoría interna (art.

  10. , inc. d, i, ii, de modo concordante con el art. 103) y los procedimientos adecuados que aseguren la conducción económica y eficiente de las actividades institucionales y la evaluación de los resultados de los programas, proyectos y operaciones de los que es responsable la jurisdicción o entidad (art. 4°, inc. d, iii). Asimismo, tiene por objeto estructurar el sistema de control externo del sector público nacional (inc. e).

    21) Que, por ello, resulta ilegítimo que la universidad pretenda, a través de la norma estatutaria, sustraerse a la aplicación del régimen legal descripto -al que obligatoriamente debe someterse- limitando su sujeción a un aspecto parcial de aquél como es la verificación posterior de la realidad del gasto. Máxime si se tiene en cuenta que la Ley de Educación Superior le impone no sólo prever explícitamente en sus estatutos "pautas de administración económico-financiera" (art. 34), sino también conformarse a lo claramente establecido en el art. 59, que además de lo dispuesto en su primer párrafo, prescribe la aplicación del régimen general de contrataciones, de responsabilidad patrimonial y de ges

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    34, ley 24.521). tión de bienes reales, así como los alcances de las responsabilidades de los rectores y miembros del consejo superior de las instituciones -respecto de su administración- en los términos de los arts. 130 y 131 de la ley 24.156.

    22) Que, en tales condiciones, corresponde rechazar el agravio de la Universidad Nacional del Sur y confirmar lo resuelto por el tribunal a quo en cuanto admitió la objeción que formuló el Estado Nacional al art. 80 de esa universidad por contrariar lo dispuesto en el art. 59 de la ley 24.521.

    Por ello, se hace lugar al recurso extraordinario deducido por el Ministerio de Cultura y Educación y se deja sin efecto la sentencia apelada, de conformidad con lo expuesto en el considerando 7°. Con respecto al recurso deducido por la Universidad Nacional del Sur se confirma la sentencia apelada en lo que ha sido materia de agravios.

    Costas por su orden en atención a lo novedoso de la cuestión debatida. N. y remítase. JULIO S.

    NAZARENO - EDUARDO MOLINE O'CONNOR - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO (en disidencia parcial)- A.B. -G.A.F.L. -A.R.V..

    DISI

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    Ministerio de Cultura y Educación s/ observa estatuto de la U.N.S. (art.

    34, ley 24.521).

    DENCIA PARCIAL DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON AUGUSTO CESAR BELLUSCIO Considerando:

    Que el infrascripto coincide con los fundamentos del voto de la mayoría con exclusión del considerando 7°, que expresa en los siguientes términos:

  11. ) Que los agravios del Ministerio de Cultura y Educación dirigidos a cuestionar lo decidido por el tribunal a quo en relación al art. 27 del Estatuto de la Universidad Nacional del Sur, encuentran apropiado rechazo en los fundamentos desarrollados sobre cuestiones esencialmente análogas a las debatidas en este litigio, en la causa E.65.XXXII "Estado Nacional (Ministerio de Cultura y Educación de la Nación) formula observación estatutos U.N.C. -art. 34 ley 24.521-", fallada en la fecha, disidencia de los jueces B., P. y B., a cuyos fundamentos corresponde remitirse por razones de brevedad. Máxime considerando que el art. 28 del estatuto sub examine contiene previsiones que aseguran el acompañamiento de aquellos alumnos que, con igualdad de méritos, se verían excluidos o imposibilitados de acceder a la enseñanza, en estos términos: Artículo 28°: La Universidad estimulará la vocación de los alumnos, brindándoles un adecuado régimen de asistencia económica, sin otra condición ni garantía que su capacidad y dedicación".

    Cabe concluir que, en este aspecto, y tal como lo afirma la sentencia apelada, los estatutos universitarios observados son perfectamente compatibles con los principios de gratuidad y de equidad tutelados por la Constitución Nacional.

    Por ello, se declaran formalmente admisibles los recursos extraordinarios deducidos por ambas partes y se confirma la sentencia apelada en todo cuanto ha sido materia de agravio. Costas por su orden en atención a lo novedoso de la cuestión debatida. N. y remítase.AUGUSTO CESAR BELLUSCIO.