Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 9 de Abril de 1999, D. 313. XXXIII

• Fecha: 09 Abril 1999

D., J.O. Y OTROS C/ PODER EJECUTIVO NACIONAL.

S.C. D.313.XXXIII.

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Suprema Corte:

-I-

A fs. 35/55, J.O.D. y otros, invocando la calidad de vecinos de la ciudad de Paraná, abogados en ejercicio del deber de acción pública, legisladores provinciales en cumplimiento de sus deberes de contralor, representantes de entidades ambientalistas y especialistas en temas vinculados al ambiente, dedujeron acción de amparo contra el decreto del Poder Ejecutivo Nacional N1 1609/96, que aprueba los términos de referencia para la realización de un estudio de factibilidad del "Proyecto de Desarrollo Económico Integral para la zona del Paraná Medio" a desarrollar exclusivamente por Energy Developers International (art. 11), le otorga la propiedad exclusiva a dicho consorcio (art. 21) y se compromete a tener en cuenta la prioridad del grupo empresario para la concreción y explotación del proyecto (art. 31).

Para fundar la inconstitucionalidad y arbitrariedad del decreto que cuestionan, los amparistas señalaron que el Poder Ejecutivo Nacional, mediante el decreto N1 292/96, había declarado de interés nacional la evaluación y seguimiento de la propuesta presentada por un grupo de empresas coordinado por Energy Developers International (EDI) para la realización del citado proyecto y creado una Comisión de Evaluación y Seguimiento del mismo, integrada por representantes del Estado Nacional y de las provincias de Corrientes, Entre Ríos y Santa Fe, que tendría que aconsejar al Poder Ejecutivo Nacional los cursos de acción a seguir

(arts. 31 y 41). Posteriormente, por decreto N1 869/96 se invitó a la provincia del Chaco a adherir al decreto N1 292/96 y designar su representante en la Comisión.

Sin embargo, según los amparistas, el decreto impugnado carece, entre sus fundamentos, de referencia alguna al dictamen ni a la recomendación que la Comisión debía elevar al Poder Ejecutivo Nacional, en los términos de los arts. 3 y 4 del citado decreto N1 292/96. Asimismo, carece de los informes técnicos exigidos en el inc. 14 del Anexo I de la ley N1 24.354.

Afirmaron que la autorización otorgada por el Estado Nacional a un grupo empresario para realizar el estudio de factibilidad con privilegios para su posterior concreción, constituye un acto de graves consecuencias que permite considerarlo como una manifiesta lesión a los derechos y garantías constitucionales de los arts. 1, 5, 16, 41, 75, inc. 22 y 124 de la Carta Magna.

Ello es así, porque, a partir de la Reforma Constitucional de 1994, toda obra, actividad, emprendimiento, estudio o evaluación que puedan significar una modificación, uso o aprovechamiento de los recursos naturales -considerados aisladamente o en su conjunto, o más aún si se trata de un sistema ambiental-, exige la conformidad de los Estados provinciales involucrados, la que sólo puede darse por medio de las respectivas Legislaturas provinciales, de acuerdo con sus propios mecanismos constitucionales, aunque también puede manifestarse mediante un tratado interprovincial o interjurisdiccional entre el Estado Nacional y las provincias.

En tal sentido -afirmaron- el Estado Nacional

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remitió, a las provincias involucradas, un proyecto de Tratado Parcial entre las Provincias del NEA y la Nación, para el Desarrollo Económico y Social de la Región, cuya copia obra a fs. 24/34, de donde surgiría que el Gobierno Nacional reconoce que ése es el único camino institucional legítimo y, por ello, resulta llamativo, absurdo, arbitrario y contradictorio el dictado del decreto N1 1609/96, que viola abiertamente las normas constitucionales.

El decreto cuestionado vulnera el principio de igualdad que el artículo 16 de la Constitución Nacional reconoce a todos los habitantes, ya que es un principio unánimemente aceptado que el Estado Nacional debe garantizar a los particulares, en sus contrataciones, una real igualdad de oportunidades para la realización de cualquier tipo de actividad, estudio u obra.

También afecta los principios de igualdad y publicidad que rigen el procedimiento de selección del contratista de obra pública, porque se privilegia a un único proponente (EDI), imposibilitando el acceso de similares propuestas o ideas alternativas, que surjan tanto del sector privado, como de organismos públicos o mixtos y/o organizaciones intermedias (ONGs).

Sostuvieron por otra parte que, teniendo en cuenta que el proyecto a desarrollar por EDI se basa en los estudios y proyectos de una Empresa del Estado, como lo fue Agua y Energía, el decreto impugnado constituye una transferencia gratuita e ilegítima de una obra científica que integra el patrimonio nacional. Esta situación, a la vez, demuestra que es falaz lo afirmado en el art. 41 del decreto N1 1609/96,

en tanto sostiene que el proyecto no exigirá aporte alguno por parte del Estado Nacional o de las provincias intervinientes.

Los amparistas también cuestionaron el decreto, porque no respetó las recomendaciones formuladas -a la Comisión de Evaluación y Seguimiento del Proyecto- por el señor Defensor del Pueblo de la Nación mediante Resolución N1 6053/96 del 21 de noviembre de 1996 (obrante a fs. 13/23), ya que ninguna de las medidas allí aconsejadas fueron cumplidas en el ámbito de las poblaciones que resultarían seriamente afectadas por el proyecto.

En lo que respecta a la evaluación de impacto ambiental, afirmaron que las leyes de inversiones públicas N1 24.354 y de obras hidráulicas N1 23.879, modificada esta última por la ley N1 24.539, determinan la obligación del Estado de realizar una evaluación de impacto ambiental en proyectos de mega-obras, exigiendo una lógica objetividad en su realización.

Esta obligación no se cumple, en el caso, porque la realización del estudio de evaluación de impacto ambiental estará a cargo de la empresa Taylor Engineering, Inc., que figura en la portada de su presentación como asociada al consorcio EDI, de donde surgiría la evidente parcialidad con que se realizará el estudio, circunstancia que repugna a la esencia misma de la institución.

Por esto mismo, la conducta asumida por el Estado Nacional, a través del decreto cuestionado, es una delegación de atribuciones en beneficio de los propios interesados, facultad que es indelegable por las características de la labor a ejecutar y que no puede cederse en beneficio de

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la parte interesada en que la obra se realice.

Finalmente, los amparistas citan, como aplicables al caso, las Convenciones sobre Biodiversidad Biológica, ratificada por ley N1 24.375 y Americana sobre Derechos Humanos, ratificada por la ley N1 23.054.

-II-

A fs. 56/58, el señor Juez Federal de Paraná (Entre Ríos) declaró la admisibilidad formal de la acción de amparo y requirió, al Poder Ejecutivo Nacional, el informe circunstanciado acerca de los antecedentes y fundamentos del decreto N1 1609/96, que impone el art. 8 de la ley N1 16.986, a la vez que dispuso la suspensión de los efectos del acto impugnado, como medida cautelar.

A fs. 105/107, el señor P.F.F., en representación del Estado Nacional, dio cumplimiento a lo requerido y, en tal sentido, acompañó un informe producido por la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables, obrante a fs. 93/104, y demás documentación indicada a fs. 105 vta.

Planteó la improcedencia de la vía de amparo en orden a dos razones: una, referida a la necesidad de mayor debate y prueba para analizar la cuestión debatida, circunstancia que requeriría una vía procesal alternativa a la intentada por los amparistas. La otra razón, se refiere a la falta de perjuicio o agravio, para los recurrentes, con la medida impugnada.

Al respecto, destacó que la autorización presidencial acordada por el decreto N1 1609/96 no priva a nadie de la posibilidad de realizar otro estudio de factibilidad y no daña ni afecta garantía constitucional alguna.

También planteó la reserva del caso federal para el supuesto que sus pretensiones no fueren acogidas.

-III-

A fs. 127/139, el juez de primera instancia hizo lugar a la acción de amparo y declaró la inconstitucionalidad del decreto N1 1609/96. Apelada la decisión, por el Estado Nacional, la Cámara Federal de Apelaciones de Paraná la confirmó a fs. 176/183.

Para así resolver, sostuvo que el decreto N1 1609/96 es violatorio del procedimiento establecido en el decreto N1 292/96, que exige la intervención de la Comisión creada por el artículo 31 de esta última norma.

Además, entendió que la falta de cumplimiento del procedimiento establecido por el decreto N1 292/96 y la aprobación unilateral del Poder Ejecutivo Nacional de los términos de referencia para la realización del estudio de factibilidad del proyecto, que incluyen estudios de impacto ambiental a ser desarrollados por una entidad privada, con fines eminentemente comerciales, vulneran el art. 41 de la Constitución Nacional.

También rechazó los agravios del Estado Nacional sobre la falta de legitimación de los recurrentes y de existencia de un perjuicio que les pudiera acarrear el decreto impugnado.

Respecto de la primera cuestión, el Tribunal entendió que los amparistas están suficientemente legitimados para intervenir en este proceso en virtud de la interpretación que otorgó a los arts. 41 y 43, segunda parte, de la Constitución Nacional, según la cual, el término "afectado" tiene un sentido global, comprensivo de la idea de "todo

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abitante" y no se encuentra cuestionada en autos la calidad de habitantes de aquéllos, domiciliados en la zona de directa incidencia de la obra sobre la que versa el proyecto.

Con relación al segundo tema, esto es, la falta de perjuicio, entendió que, contrariamente a lo sostenido por la demandada, se encuentra configurado por la amenaza existente de que el proyecto prospere sin la intervención de los organismos específicos creados al efecto y que, entre otros fines, tienen concretamente la obligación de controlar la preservación del medio ambiente. Ello puede constituir, consideró, un supuesto irreversible en tanto avance sobre la base del criterio del hecho consumado.

-IV-

Contra tal pronunciamiento, el Estado Nacional dedujo el recurso extraordinario obrante a fs. 186/200, cuya denegatoria por el a-quo motiva esta presentación directa.

Cuestiona la sentencia por ser contraria al derecho federal invocado, a la vez de arbitraria por infundada, inmotivada e irrazonable. También sostuvo que constituye un claro caso de gravedad institucional, dada la trascendencia que encierra el asunto.

Sostuvo que el a-quo realizó una interpretación antojadiza del decreto N1 292/92, al efecto de justificar una supuesta extralimitación del Poder Ejecutivo Nacional en el dictado del decreto N1 1609/96 cuando, en realidad, éste no deroga ninguna de las previsiones del primero, a las cuales expresamente se refiere en su artículo 31. El Ejecutivo actuó en uso de sus facultades y atribuciones propias, ejerciendo la jurisdicción que tiene sobre los ríos interpro

vinciales y en materia de regulación de la energía eléctrica, que es uno de los componentes del proyecto.

En cuanto a la interpretación de la cláusula constitucional de protección del medio ambiente, sostuvo que el Estado Nacional debe dictar los presupuestos mínimos, pero no tiene la obligación de llevar a cabo la evaluación de impacto ambiental en cualquier tema que pueda afectar al medio ambiente. En el caso, en uso de sus facultades, dispuso que el estudio de factibilidad debe ajustarse a las normas nacionales e internacionales en la materia.

También afirmó que, una vez finalizado el Estudio, la Comisión creada por el decreto N1 292/96 y los organismos competentes a nivel nacional y provincial evaluarán si reúne las condiciones de preservación del medio ambiente que debe cumplir el Estado Nacional.

En virtud de lo expuesto y, contrariamente a lo resuelto por el a-quo, consideró que el decreto impugnado no causa perjuicio a los amparistas, porque se trata solamente de un estudio de factibilidad, que no implica ni la aceptación del proyecto ni la realización de una obra que afecte al medio ambiente.

-V-

A mi modo de ver, el remedio federal es procedente en su aspecto formal y fue mal denegado por el a-quo, toda vez que, en el caso, se discute la inteligencia de dos normas federales, así como de preceptos constitucionales y la sentencia de Cámara, al confirmar la de grado, declaró la inconstitucionalidad del decreto N1 1609/96, resultando contraria a la pretensión esgrimida por el apelante.

En tales condiciones, pienso que corresponde

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admitir esta presentación directa.

-VI-

En cuanto al fondo del asunto, habida cuenta de que el recurso extraordinario fue deducido por el señor P.F.F. de Paraná, integrante del Ministerio Público a mi cargo, he de limitarme a mantener dicho remedio en todos sus términos, a los efectos de preservar el derecho de defensa de la contraparte.

-VII-

Sin perjuicio de lo expuesto, creo oportuno señalar que V.E. reiteradamente ha requerido la existencia de un "caso" o "controversia" para ejercer la función jurisdiccional, circunstancia que, a mi criterio, no se configura en el sub exa mine.

En efecto, en Fallos 306:1125, V.E. sostuvo: "en opinión concurrente del juez F. a la cual se remite la Corte Suprema argentina en Fallos: 242:353 (p.

362), dicho magistrado, luego de destacar la necesidad de la existencia de "caso" o "controversia" como premisa para el ejercicio del poder judicial, señala como pautas que permiten establecer si se da una controversia definida y concreta, en supuestos en los que se impugna una actividad administrativa, las siguientes: a) que la acción (administrativa) impugnada afecta substancialmente en algún momento los intereses legales de una persona; b) que la actividad cuestionada afecta al peticionante en forma suficientemente directa, y c) que ella ha llegado a una concreción bastante en el ámbito administrativo; (341 U.S., 123, p. 149 y sigs.)".

Los amparistas, contrariamente a lo sostenido por el a-quo, carecen de legitimación para demandar el cumplimiento del procedimiento establecido por el decreto N1 292/96 y la intervención de las provincias involucradas en el proyecto. En efecto, aún admitiendo la validez del cuestionamiento efectuado respecto de la falta de participación de las provincias en la Comisión del art. 31 del decreto N1 292/96, cabe señalar que ellas serían las únicas afectadas por ese irregular procedimiento y, por ende, quienes se encontrarían legitimadas para reclamar judicialmente el derecho que les pueda corresponder y no los actores, cuyos derechos no pueden resultar afectados por la medida impugnada.

En tales condiciones, aceptar la pretensión de los accionantes, tal como sucedió en las instancias anteriores, importaría el ejercicio de jurisdicción fuera del marco de una causa o controversia, en clara transgresión del art. 116 de la Constitución Nacional y 21 de la ley N1 27, en los términos de reiterada jurisprudencia del Tribunal.

A mayor abundamiento, teniendo en cuenta las circunstancias de autos, cabe destacar que los amparistas no invocaron, y por ende no acreditaron, ejercer la representación de ninguna de las provincias integrantes de la Comisión del artículo 31 del decreto N1 292/96, ni de la Provincia de Entre Ríos en donde habitan. Más aún, teniendo en cuenta que esta última no solamente no forma parte del proceso, sino que en virtud de lo establecido en el artículo 11 del decreto provincial N1 833/97 del 21 de abril de 1997 (fs. 113/114), ha dejado sin efecto su participación en la Comisión creada por el artículo 31 del decreto N1 292/96 y la

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admisión de este amparo traería como consecuencia, para ella, la obligación de participar en una comisión de la cual voluntaria y legítimamente se retiró.

-VIII-

En virtud de los fundamentos expuestos, opino que debe hacerse lugar a la queja interpuesta, considerar mal denegado por el a-quo el recurso extraordinario deducido por el Estado Nacional y revocar la sentencia apelada en cuanto fue materia de éste.

Buenos Aires, 9 de abril de 1999.

N.E.B..