Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 9 de Abril de 1999, D. 143. XXXIV

• Emisor: Procuración General de la Nación

DE LA CARCOVA, TIBURCIO C/ MUNICIPALIDAD DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES.

S.C. D.143.XXXIV.

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Suprema Corte:

-I-

A fs. 12/36 de los autos principales (a los que corresponderán las siguientes citas), T. de la Cárcova promovió demanda contra la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, con el objeto de lograr la restitución de las sumas descontadas de sus haberes, a partir del 11 de marzo de 1995, por aplicación de lo dispuesto por la Resolución N1 983/95 de la Secretaría de Hacienda y Finanzas, con fundamento en el Decreto N1 290/95 del Poder Ejecutivo Nacional. A fs. 42, circunscribió su reclamo hasta julio de 1996, fecha a partir de la cual dicho decreto se declaró inaplicable en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, por decreto N1 67 del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Relató que, desde el 22 de enero de 1984, se desempeña como Juez de Primera Instancia, a cargo del Juzgado N1 3 de la Justicia Municipal de Faltas y que el 17 de marzo de 1995 se dictó la Resolución N1 983/95, mediante la cual se dispuso reducir las retribuciones brutas, totales, mensuales, normales, habituales, regulares y permanentes y el sueldo anual complementario, excluyendo las asignaciones familiares, del personal dependiente del Departamento Ejecutivo, Organos Autárquicos y D. de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, incluido Jueces de Primera Instancia, C. y Director General Administrativo de la Justicia Municipal de Faltas, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 21 y 31 del decreto N1 290/95 del Poder Ejecutivo Nacional.

Manifestó que dichos descuentos son inconstitucio

nales porque afectan la garantía de intangibilidad de sus remuneraciones, consagrada en la ley N1 19.987, modificada por la ley N1 23.191 -que equipara los emolumentos de los jueces de faltas a los de los jueces nacionales de primera instancia y establece que no podrán ser disminuidos mientras permanezcan en sus funciones, salvo casos de medidas generales presupuestarias o monetarias dictadas por los poderes nacionales-, así como los derechos de igual remuneración por igual tarea, igualdad y propiedad, reconocidos por los artículos 14 bis, 16 y 17 de la Constitución Nacional.

Sostuvo que el decreto N1 290/95 vulnera, también, el procedimiento establecido en la Norma Fundamental para el dictado de reglamentos de necesidad y urgencia y que es irrazonable en cuanto a su contenido, porque no respeta las condiciones establecidas por V.E. en Fallos: 313:1513, en el sentido de que la disposición de emergencia debe ser transitoria y razonable. Constituye, además, una ilegítima injerencia del Poder Ejecutivo Nacional en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, en virtud de que la modificación de la Constitución Nacional de 1994 abrogó las facultades que el antiguo artículo 86, inciso 31 le otorgaba al Presidente de la Nación.

Señaló, por otra parte, que las normas de la Resolución N1 983/95 y del decreto N1 290/95 del Poder Ejecutivo Nacional, constituyen la creación ilegítima de una causal indirecta de remoción de los jueces de la Justicia Municipal de Faltas porque, al reducir sensiblemente sus remuneraciones, atentan contra la voluntad del legislador de crear un estado particular de estabilidad y de paz espiritual con relación a los emolumentos de tales jueces, acorde

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con la independencia que se corresponde con el principio republicano de división de poderes.

Por último, cuestionó la legitimidad de la Resolución 983/95 porque el órgano competente para adoptar la decisión allí contenida es el H. Concejo Deliberante del Municipio y no el señor S. de Hacienda y Finanzas del Departamento Ejecutivo.

-II-

A fs. 56/61, el Gobierno Autónomo de Buenos Aires contestó la demanda. Sostuvo la constitucionalidad de las medidas adoptadas por el Poder Ejecutivo Nacional y por la ex-Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.

Argumentó que el decreto N1 290/95 no tiene vicio alguno en el procedimiento, pues el Presidente de la Nación actuó de conformidad con las facultades del artículo 99, inc. 31 de la Constitución Nacional y, además, fue convalidado por la ley N1 24.624, aprobatoria del presupuesto para el ejercicio de 1996.

Por otra parte, la inclusión de la ex-Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires en las previsiones del decreto N1 290/95 no resultó ilegítima porque, al momento de su dictado, la cláusula constitucional que establece la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires no era operativa pues no se habían sancionado las normas que delimitaban el alcance de esa autonomía por parte del Congreso, ni el Estatuto Organizativo de la Ciudad y, hasta que ello no ocurriera, el Presidente de la Nación seguía siendo el J. inmediato de la Capital Federal.

En cuanto a la Resolución N1 983/95, sostuvo que,

al tener por objeto instrumentar en su ámbito el decreto N1 290/95 y ser consecuencia de éste, caben las mismas conclusiones en relación a su constitucionalidad.

Finalmente, también descartó que se estuviera creando una causal de remoción indirecta para los Jueces de Faltas porque la reducción de salarios del actor se encuentra comprendida en la reglamentación de su estabilidad fijada por la ley N1 19.987, ya que su art. 56 establece la igualdad de emolumentos "salvo casos de medidas generales presupuestarias o monetarias, dictadas por los poderes nacionales".

-III-

La señora jueza de primera instancia declaró la inconstitucionalidad del decreto N1 290/95 del Poder Ejecutivo Nacional (ratificado por el art. 18, cuanto párrafo, de la ley N1 24.624) y de la Resolución N1 983/95; hizo lugar a la demanda y ordenó reintegrar al actor las sumas que le fueron descontadas de las remuneraciones mensuales y sueldos anuales complementarios, desde el 11 de marzo de 1995 hasta el 16 de agosto de 1996, fecha del dictado del decreto N1 67/96 del Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (fs. 79/89).

Para así resolver, sostuvo que, en el caso del decreto N1 290/95, no pueden compararse sus fundamentos relativos a la "situación financiera que atraviesa la Administración Pública Nacional" con "el descalabro económico generalizado" al que se hizo alusión en el caso de Fallos:

313:1513 para justificar el dictado de reglamentos de necesidad y urgencia.

Asimismo, el citado decreto vulnera el derecho

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reconocido en el art. 14 bis de la Constitución Nacional porque, al disponer la reducción de retribuciones del personal del sector público, no ha modificado las condiciones de prestación de los agentes.

Por otra parte, el principio de igualdad también ha sido vulnerado, toda vez que, al dejarse sin efecto la remuneración hasta entonces otorgada a los Jueces de Faltas, se quebrantó la máxima de "igual remuneración por igual tarea".

Con respecto a la interpretación que cabe asignar al art. 56 de la Ley Orgánica Municipal N1 19.987, indicó que el sueldo establecido constituye un derecho subjetivo del agente, dispuesto unilateralmente por el Estado pero aceptado por el actor. Entonces, es la garantía de la propiedad la que protege el derecho con arreglo a la ley al tiempo de adquisición, circunstancia que no puede ser modificada por norma posterior.

-IV-

Apelado el decisorio por la demandada, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil (Sala M), a fs.

121/122, lo confirmó en lo sustancial y modificó únicamente el plazo acordado para su cumplimiento.

Como único fundamento de su decisión, el a-quo sostuvo: "Toda vez que con la sanción del Decreto 67/96 agregado a fs. 55- que declara inaplicable el Decreto 290/95 en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el tema de la inconstitucionalidad de este último se ha juzgado ya en numerosos precedentes de esta Excma. Cámara Civil, se ha tornado abstracto, el recurso intentado por la

quejosa deviene insustancial para revertir el acogimiento del reclamo del accionante, respecto del cual no se formula otra queja".

-V-

Contra tal pronunciamiento, la demandada interpone el recurso extraordinario de fs. 124/132, cuya denegatoria por el a-q uo motiva esta presentación directa.

Alega que la sentencia es arbitraria, por constituir un claro apartamiento de la normativa aplicable al caso, no considerar argumentos conducentes para la resolución de la cuestión debatida y no constituir una derivación razonada del derecho vigente. Además, la arbitrariedad del pronunciamiento afecta el derecho a la jurisdicción (específicamente la defensa en juicio y el debido proceso adjetivo), el derecho de propiedad, el principio de división de poderes y las atribuciones propias y exclusivas de la Administración de la Ciudad de Buenos Aires (arts. 11, 14, 17, 18, 75, 99, 129 y Disposiciones Transitorias Séptima y Decimoquinta de la Constitución Nacional).

Sostiene que el fallo no resuelve lo planteado acerca de la constitucionalidad del decreto N1 290/95 del Poder Ejecutivo Nacional durante el tiempo de vigencia del mismo, sin tener en cuenta las normas legales en juego, desvirtuándolas en sus alcances y omitiendo sus propios términos, ya que, al declarar abstracta la cuestión, está otorgando alcances retroactivos al decreto N1 67/96, pese a que el mismo rige a partir de la fecha de su publicación sin afectar las situaciones consolidadas.

También prescindió de la literalidad de la norma cuya constitucionalidad se cuestiona y omitió considerar

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argumentos conducentes para la resolución de la cuestión, los que fueron expuestos en el escrito de expresión de agravios contra la sentencia de primera instancia.

Cuestiona la sentencia tachándola de arbitraria, porque el sentenciante le otorgó efectos retroactivos al decreto N1 67/96, cuando, en realidad, la declaración de inaplicabilidad no se funda en un juicio de constitucionalidad sobre el decreto N1 290/95, sino en el nuevo status jurídico de la Ciudad de Buenos Aires. Ello surge, en opinión de la apelante, del propio texto del decreto N1 67/96 que, en sus considerandos, sostiene que, con la asunción del J. de Gobierno de la Ciudad, ha tenido principio de ejecución operativa la cláusula establecida en el art. 129 de la Constitución Nacional.

En cuanto al derecho de propiedad, dice que se ve afectado porque la sentencia impone el pago de importantes sumas de dinero a quien no resulta ser acreedor, toda vez que, en su momento, los haberes del actor fueron liquidados presupuestariamente y de conformidad con la legislación vigente.

Finalmente, el decisorio cuestionado también afecta severamente -a su entender- el principio de división de poderes, ínsito en la forma republicana de gobierno y en las atribuciones propias y exclusivas de la administración de la Ciudad de Buenos Aires, al imponérsele la aplicación de una normativa que no le estaba dirigida.

-VI-

Si bien V.E. ha sostenido que "la doctrina de la arbitrariedad no tiene por objeto corregir fallos equivoca

dos o que se consideren tales sino que atiende solamente a supuestos de excepción en los que, fallas de razonamiento lógico en que se sustenta la sentencia, o una manifiesta carencia de fundamentación normativa, impiden considerar el pronunciamiento apelado como un acto jurisdiccional válido" (Fallos: 304:279) y que su objeto no es abrir una tercera vía o instancia ordinaria para revisar las decisiones judiciales, entiendo que en el sub lite se configuran los supuestos de excepción requeridos por V.E. para revisar la sentencia en instancia extraordinaria.

En efecto, es mi parecer que asiste razón a la apelante en cuanto sostiene que la decisión del a quo significaría, en todo caso, otorgar efectos retroactivos al decreto N1 67/96 del Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, si se tiene en cuenta que éste se limitó a disponer, mediante su art. 11, "a partir de la fecha del presente" no será aplicable en el ámbito de dicha Ciudad el decreto N1 290/95. Esa circunstancia basta para concluir que no guarda relación directa y, por ende, que es irrelevante para resolver, como lo hizo el a quo, la presente causa, donde se pretende el cobro de las sumas descontadas al actor mientras duró la vigencia del decreto N1 290/95, de tal forma que el decreto local constituye un límite temporal al reclamo del actor, pero nada dice, como se vio, acerca de la legitimidad o ilegitimidad de los descuentos practicados a sus haberes, ni mucho menos presta sustento, por sí solo, a la devolución de los importes respectivos.

La decisión recurrida reposa, así, en un fundamento que, desde mi punto de vista, es tan sólo aparente, al consistir en una afirmación dogmática que no constituye una

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derivación razonada del derecho vigente.

Cabe destacar que si bien en un precedente que guarda cierta analogía con el sub examine, V.E. declaró abstracta la cuestión acerca de la constitucionalidad del decreto N1 290/95, precisamente a raíz del dictado del decreto N1 67/96 del Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (conf. sentencia del 29 de abril de 1997, in re S.189, XXXII y S.179.XXXII, "S., R.S. c/Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires s/ amparo ley 16.986"), pienso que ello no es aplicable pues, a diferencia de lo que aquí sucede, en dicho proceso el actor requería el cese de los descuentos que se le venían efectuando a raíz del decreto aludido en primer término y, además, había renunciado a percibir los reintegros que se encontraban pendientes (ver considerando 31 ).

-VII-

A mayor abundamiento, cabe señalar que de la sentencia recurrida no puede inferirse que el a-quo haya confirmado la del Inferior por haber declarado con anterioridad la inconstitucionalidad del decreto N1 290/95, porque simplemente se limita a señalar que el tema de la inconstitucionalidad del decreto se "ha juzgado" -y no que se ha declarado- en numerosos precedentes que, por otra parte, no individualiza y, desde este aspecto, también es descalificable el decisorio, máxime teniendo en cuenta que, por la gravedad que encierra la declaración de inconstitucionalidad, su tratamiento por parte del juzgador debe ser claro y expreso ya que, de otra forma, tal como sucede en el caso, el acto carecería de la fundamentación mínima necesa

ria para ser considerado jurisdiccionalmente válido.

Ello es así, puesto que V.E. tiene reiteradamente dicho que la declaración de inconstitucionalidad de las leyes constituye un acto de suma gravedad institucional, que debe ser considerada como la ultima ratio del orden jurídico (conf. doctrina de Fallos: 260:153; 280:76; 294:383; 299:393; 302:457, 484 y 1149; 304:849 y 892; 307:1656; 311:395; 312:122, 435 y 1437, entre muchos otros).

-VIII-

Finalmente, atento a los motivos expresados por el juzgador para declarar abstracto el planteo de inconstitucionalidad del decreto 290/95, pienso que la falta de tratamiento de ese punto en la sentencia no puede interpretarse como una resolución contraria implícita al derecho federal invocado por la demandada, sino como el ejercicio posible de la facultad del juzgador de determinar las cuestiones comprendidas en la litis y el alcance de las pretensiones de las partes, aspectos irrevisables en la instancia regulada por el art. 14 de la ley 48 (conf. doctrina de Fallos: 303:586).

Empero es posible, como en el caso, apartarse de este último principio y admitir la procedencia del remedio federal, cuando se configure un supuesto de arbitrariedad en la interpretación de las normas de derecho público local carácter que, dicho sea de paso, también debe asignarse al mencionado decreto 290/95 en virtud de la doctrina de Fallos:

302:1324 y 1421, entre otros- que se analizaron para arribar a dicha solución, ante la necesidad de asegurar que la función jurisdiccional se ejerza de conformidad con el derecho vigente (conf. Fallos: 303:1148 y 305:1794), dejando sin efecto la solución en crisis.

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-IX-

Opino, por tanto, que corresponde hacer lugar a la presente queja, dejar sin efecto el fallo apelado y devolver las actuaciones al tribunal de procedencia para que, por intermedio de la sala que corresponda, se dicte uno nuevo ajustado a derecho.

Buenos Aires, 9 de abril de 1999.

N.E.B.