Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 9 de Noviembre de 1998, C. 503. XXXIV

Emisor:Procuración General de la Nación
 
CONTENIDO

Mesa Coordinadora Nacional de Organizaciones de Jubilados c/ Estado Nacional -Poder Ejecutivo- Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y otro s/ acción meramente declarativa.

Competencia N° 503.XXXIV.

PROCURACION GENERAL DE LA NACION

Suprema Corte:

-I-

El Presidente y el S. General de la Mesa Coordinadora Nacional de Organizaciones de Jubilados y Pensionados de la República Argentina, interpusieron demanda contra el Estado Nacional (Poder Ejecutivo Nacional - Ministerio de Trabajo y Seguridad Social) y contra el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, en los términos de los arts. 322 del C..

Procesal Civil y Comercial de la Nación y 43 de la Constitución Nacional, a los efectos de que, entre otros ítems: 1) Se declare la inconstitucionalidad y nulidad del decreto 197/97 por el que -a su modo de ver- se mantiene, en la práctica, la intervención de la obra social de los jubilados y su manejo discrecional por parte de su Presidente, por resultar contrario a la ley 19.032, al art.

99, inc. 3°, de la Constitución Nacional -que prohíbe al Poder Ejecutivo emitir disposiciones de carácter legislativo- y a los arts. 14 bis, 17, 31 y 33 de la Constitución Nacional; 2) Se disponga la normalización efectiva e inmediata del ente por parte del Poder Ejecutivo en los términos de la ley 19.032 y sus normas reglamentarias, restableciendo su autonomía económica y financiera y la administración por los interesados; 3) Se declare la nulidad absoluta y, en su caso, la inconstitucionalidad, de las resoluciones l n° 5/97, l n° 156/97 y P n° 115/97, las que

suspenden los procedimientos de compras y contrataciones; 4) Se dicte una orden de no innovar tendiente a suspender la realización de todo tipo de actos de disposición que, eventualmente, desfinancien al Instituto, comprometan su patrimonio, solvencia o funcionamiento futuro; y 5) Se prohíba la celebración de contrataciones en forma directa que superen los treinta mil pesos, hasta tanto se produzca su normalización (v. fs. 172/183).

A fs. 188, la titular del Juzgado Federal de Primera Instancia de la Seguridad Social N° 6, compartiendo lo dictaminado por la agente fiscal, se declaró incompetente para entender en las presentes actuaciones, al tiempo que desestimó la medida cautelar solicitada. Fundamentó su decisión en que la pretensión deducida -a su ver- excede el marco establecido por la ley 24.655, norma que -adujo- enumera taxativamente su competencia. Estimó, además, tras considerar la materia en debate y las normas sustantivas aplicables al fondo del litigio, que el caso se subsume en el derecho administrativo.

Disconforme con la solución, la parte actora apeló el pronunciamiento, fundándose, en lo sustantivo, en que los tribunales federales de la Seguridad Social, se crearon, precisamente, para atender a las necesidades del sistema de seguridad social, a las cuestiones vinculadas con sus prestaciones médico-asistenciales y, por consiguiente, al funcionamiento del órgano gestor de ese ámbito protectorio. Sostuvo, además, que siguiendo el razonamiento de que los tribunales federales no tienen una atribución específica en la materia, se llegaría al absurdo de sucesivas declaraciones de incompe

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tencia, al tiempo que se seguirían realizando contrataciones sin licitación, comprometiéndose, así, la continuidad en el cumplimiento de las prestaciones del sistema. En cuanto a la medida cautelar, defendió que la juez de grado, aun cuando se declarara incompetente, igual debió haberla concedido, ya que se encontraba suficientemente acreditado -aseguró- el peligro en la demora, debiendo aplicarse, en tales casos, los párrafos 2° y 3° del art. 196 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

A fs. 202, la Cámara Federal de Apelaciones de la Seguridad Social (Sala I), de conformidad con los argumentos vertidos por el señor Fiscal de Cámara, confirmó la sentencia apelada. Dicho tribunal se basó, fundamentalmente, en que la accionante cuestiona la validez de un decreto dictado por el Poder Ejecutivo Nacional que modifica la estructura funcional y organizativa de una entidad como el Instituto de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados; cuestión -a su ver- de naturaleza esencialmente administrativa.

A su turno, la titular del Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N° 8, también se inhibió de entender, al considerar que, para resolver este tipo de cuestiones, debe estarse siempre a las normas sustantivas que aparecen aplicables para resolver el fondo del litigio, ya que prevalecen sobre las que atienden al aspecto meramente procedimental referente a los vicios que el acto pudiera contener, siendo que, en el caso, se invocan principios de la seguridad social que involucran

a la ley 19.032 y su modificatoria 23.660, y no previsiones de derecho administrativo. Añadió que, aun cuando la materia implicada parecería quedar incluida en la competencia del fuero previniente, que impone una especial versación en lo que atañe a las obras sociales y sistema de salud, la Corte Suprema ha dispuesto en una causa análoga ("O.S.P.I.T. c/ Estado Nacional", fallada el 15 de julio de 1997) la competencia de la Justicia en lo Civil y Comercial Federal (v. fs.

211/212).

A su turno, el titular del Juzgado N° 5 de ese fuero, tampoco aceptó la atribución de competencia (v. fs.

222/223). Rechazó, en concreto, que lo resuelto en la causa "O.S.P.I.T. c/ Estado Nacional" sea de aplicación a las presentes actuaciones, puesto que en éstas -dijo- la pretensión consiste en la normalización del Instituto de Jubilados y Pensionados de acuerdo a la ley 19.032 y con sustento en los principios constitucionales en materia de seguridad social que la informan, circunstancia que requiere -precisóde una versación específica que, a su juicio, sólo posee el fuero de la Seguridad Social.

En tales condiciones, ha quedado planteado un conflicto negativo de competencia, que corresponde dirimir a V.E., en los términos del art. 24, inc. 7° del decreto-ley 1285/58, texto según ley 21.708.

-II-

En primer lugar, cabe tener presente que, según los términos en que fue planteada la demanda -a los que cabe

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remitirse a los efectos de dilucidar la competencia, según doctrina de Fallos: 306:1056; 308:229, entre muchos otrosse trata, en la especie, de una acción tendiente a obtener, entre otros ítems, la declaración de inconstitucionalidad y nulidad del decreto 197/97 del Poder Ejecutivo Nacional, originado en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, al que también se demanda.

Dicha norma dispone el cese de la intervención al Instituto Nacional de Seguridad Social de Jubilados y Pensionados y el restablecimiento de los órganos de administración y control, con el fin de su normalización institucional, de acuerdo a lo dispuesto por la ley 19.032 y sus modificatorias. Asimismo, le otorga al Presidente del Directorio del Instituto una serie de atribuciones de carácter excepcional, hasta tanto se produzca la desvinculación definitiva del organismo del Presupuesto General de la Administración Nacional, circunstancia que se operaría el 1° de enero de 1998 (conf. art. 22 del decreto cuestionado).

Por otro lado, la parte actora desconoce facultades al Poder Ejecutivo, en el marco del artículo 99, inciso 3°, de la Constitución Nacional, de dictar -dada su naturaleza legislativa- el mencionado decreto 197/97; luego pone en tela de juicio la validez de diversas resoluciones emanadas del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (I.N.S.S.J.P.) que, al disponer la suspensión de los procedimientos de compras y contrataciones, habilitarían al Presidente del organismo a realizarlas en forma

directa, sin licitación pública o privada, violando -afirmanasí normas vigentes en materia de contrataciones públicas.

Valga señalar que esta última problemática tornaría necesario el estudio de normas de eminente carácter administrativo.

Tales antecedentes, sumados a la especial naturaleza pública otorgada al instituto por su ley de creación 19.032 (v. su art. 1°), la cual se orienta en mayor medida a regular aspectos de aquella naturaleza relativos a su organización y administración (cfse., especialmente, las disposiciones sobre la composición y forma de designación del directorio, funciones del presidente y del directorio, integración de su patrimonio, incompatibilidades de los funcionarios, a saber: artículos 5, 6, 7, 8, 9, 14, 15, etc.) que aspectos puramente referidos a la prestación en sí de servicios sociales, permiten vislumbrar que la dilucidación de la controversia conduce, prima facie, al examen de normas y principios de derecho público, vinculados al alcance de las atribuciones del Poder Ejecutivo Nacional y de la autoridad a cargo de la conducción del instituto demandado, cuestiones que parecen desbordar el ámbito propio del derecho privado.

Es por ello que, aun cuando existan algunas similitudes, considero que no es posible hacer aplicación del criterio vertido por esta Procuración General al dictaminar en autos Comp. 941, L.XXXII, "Obra Social del Personal de la Industria Textil (OSPIT) y otro c/ Estado Nacional (Ministerio de Salud y Acción Social) y otros s/ proceso de conocimiento", resuelta por V.E. el 15 de julio del corriente por remisión a la doctrina de Fallos: 315:2292, puesto que en

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ella, el estudio de la cuestión de fondo constitucionalidad de normas modificatorias de las leyes 23.660 y 23.661, las cuales disminuían los aportes a cargo de los empleadores, excluían a las obras sociales de su fiscalización y ejecución y otorgaban facilidades de pago por deudas con destino al Régimen Nacional de Obras Sociales- por requerimientos normativos materiales, exigía una especial versación en lo que atañe a obras sociales y sistema de salud, la que, insisto, no se reproduce en la especie.

En el mismo orden, estimo que tampoco resulta referible a la presente, el criterio sentado por V.E. en el precedente de Fallos: 315:2292, causa en la que se demandó a una clínica privada y a una obra social por indemnización de daños y perjuicios, por falta de asistencia psicológica adecuada y de adopción de las medidas de seguridad necesarias que evitaran el suicidio del esposo de la actora. En dicha ocasión, V.E. expresamente estableció que la doctrina por la que se tenía en cuenta las disposiciones legales de creación de las obras sociales para decidir la jurisdicción, quedaba reducida, por imperio de la modificación legal receptada por el precedente, a los problemas atinentes a su conducción y administración (cfse. considerando 3°, 3er párrafo), cuestión que, en rigor, constituye, precisamente, el objeto de la presentación sub examine, y que -reitero- torna desaconsejable la aplicación del criterio jurisprudencial referido en primer término.

Por todo lo expuesto, soy del parecer que el

presente proceso debe considerarse razonablemente comprendido en las causas contenciosoadministrativas contempladas en el art. 45, inc. a) de la ley 13.998, correspondiendo que entienda en el mismo el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N° 8, a quien deberá remitirse, a sus efectos.

Buenos Aires, 9 de noviembre de 1998.

N.E.B.