Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 26 de Agosto de 1998, P. 512. XXXIII

• Fecha: 26 Agosto 1998

Padres de alumnos de colegios dependientes de la U.N.C. interpone recurso art. 32 ley 24.521.

S.C. P. 512. XXXIII.

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Suprema Corte:

I A fs. 260/291, un grupo de padres, en representación de sus hijos menores de edad, estudiantes de establecimientos educativos de nivel secundario, dependientes de la Universidad Nacional de Cuyo, dedujeron el recurso que prevé el art. 32 de la Ley 24.521 de Educación Superior ante la Cámara Federal de Apelaciones de Mendoza, a efectos de impugnar las Resoluciones N° 1/97, 6/97, 8/97 y la ordenanza N° 1/97 del Consejo Superior de dicha Universidad, por las cuales se modificaron los planes de enseñanza, con el objeto de adecuarlos a la Ley Federal de Educación 24.195 y su Decreto Reglamentario N° 1276/96.

Relataron que el Consejo Superior de la Universidad -mediante Resolución 1/97- dispuso que, desde 1998, los colegios dependientes de la Universidad sólo dictarán el nivel polimodal, que es impartido después de la Educación General Básica y que dura, como mínimo, tres años. Por otra parte, la resolución establece el régimen de transición para los alumnos que deberían cursar el primero o segundo año del nivel secundario en el período lectivo 1997. En tal sentido, dispone que los alumnos que ingresen al primer año del nivel secundario en ese año, cursarán octavo año del nivel de la Educación General Básica ciclo 3 (EGB 3) y, al año siguiente, siempre que hubieren sido promovidos, cursarán el noveno año

de la Educación General Básica ciclo 3 (EGB 3). La resolución agrega que los alumnos que hubieren aprobado el primer año del colegio secundario en el período lectivo de l996 cursarán, en 1997, el noveno año del nivel de la Educación General Básica ciclo 3 (EGB3) del nuevo plan de estudios. A su vez, la Resolución 6/97, confirmatoria de la Resolución 1/97, consideró que ésta fue dictada de conformidad con la Ley Federal de Educación, con su decreto reglamentario, con la Ley de Educación Superior, con el Estatuto Universitario vigente según la modificación dispuesta por la Asamblea Universitaria en su sesión del 19 de agosto de 1994 y en el ejercicio de la autonomía universitaria prevista en las leyes y las normas estatutarias.

Expresaron que el nuevo régimen educativo creado por la Ley 24.195, sancionada en 1994, sólo pudo ser aplicado a partir de su reglamentación, mediante el Decreto 1276/96 del Poder Ejecutivo Nacional del 7 de noviembre de 1996. En consecuencia, la Universidad recién pudo dictar su propia reglamentación a través de la Resolución N° 1/97 del Consejo Superior el 7 de 1997. Siendo ello así, afirmaron los recurrentes que resulta ilegítimo pretender la aplicación de la Ley Federal de Educación retroactivamente a quienes, a la fecha de publicación de la resolución impugnada, ya habían aprobado su examen de ingreso o cursado como alumnos regulares todo su primer año secundario, con el legítimo derecho de obtener el título correspondiente.

Sostuvieron que en sub examine se plantean fundamentalmente dos cuestiones: en primer término, la violación

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de derechos adquiridos y, en segundo, el exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria de la Universidad, ya que las resoluciones impugnadas son contrarias a la Ley Federal de Educación y a su decreto reglamentario, e indirectamente violan principios y derechos constitucionales.

Respecto de la primera cuestión adujeron que la modificación de los planes de estudio ha sido retroactiva, lesionando el derecho constitucional adquirido por los alumnos al mantenimiento del plan de enseñanza y al otorgamiento del título que se expedía al momento de iniciación de sus estudios.

Con relación al exceso reglamentario, estimaron que se ha violado la Ley 24.195 y su decreto reglamentario, pues la primera establece que el nuevo sistema educativo será implementado en forma gradual y progresiva. En consecuencia, resulta ilegítimo que el Consejo Superior establezca una transformación radical con los alumnos de primero y segundo año del nivel secundario, que no se compadece con el objeto de la ley. Además, el carácter intempestivo es aún más notorio en razón de que la Universidad Nacional de Cuyo reformó su Estatuto en 1994 y la Asamblea Universitaria fijó un año de plazo para reglamentar el nuevo sistema polimodal, pese a lo cual sólo se concretó por Resolución 1/97 del 7 de febrero de 1997 y por aplicación de la Ley Federal de Educación y de su decreto reglamentario. La Resolución 1/97 fue dictada un día antes de la iniciación del ciclo lectivo.

Por último, los actores adujeron que la resolución es arbitraria porque establece que, en sólo quince días há

biles, los profesores deberán elaborar un plan de estudios de transición y que también se violan, entre otras cláusulas de la Ley Federal de Educación, los derechos de los alumnos a recibir educación en cantidad y calidad, el derecho de los padres a participar en la organización y gestión de la unidad educativa, el principio de integración de los niveles, ciclos y regímenes especiales, y el régimen de evaluación de la calidad en el sistema educativo. Asimismo, plantearon la reserva del caso federal y solicitaron una medida cautelar consistente en la prohibición de innovar.

A fs. 352, los recurrentes denunciaron un hecho nuevo, consistente en la presentación de los informes de los consejos asesores de los diferentes colegios dependientes de la Universidad Nacional de Cuyo que contienen propuestas sobre el régimen de transición entre los dos sistemas educativos.

II A fojas 367, la Cámara Federal de Mendoza se declaró competente y sostuvo que el recurso de apelación del art. 32 de la Ley 24.521 fue concebido por el legislador como una limitada vía reexaminadora de puro derecho, sin permitir discusiones o análisis de tipo fáctico; por lo cual admitió formalmente el recurso y, al otorgarle efecto suspensivo, declaró inoficioso pronunciarse sobre la medida cautelar de no innovar solicitada por los recurrentes.

El carácter suspensivo de la resolución aludida, originó una presentación de la UNC, a fs. 396/399 y el dictado de la Resolución (R) 404/97, obrante a fs. 400, por la

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cual se dispuso no aplicar los planes de estudio aprobados por la ordenanza N° 1/97 (C.S.) en forma transitoria y hasta tanto la Excma. Cámara Federal se expidiera sobre la cuestión de fondo planteada en autos.

III A fs. 406/420 la Universidad Nacional de Cuyo contestó el recurso deducido por los actores y pidió su rechazo. Fundó su oposición con los siguientes argumentos:

1. - La Ley Federal de Educación 24.195 abarca a las instituciones universitarias nacionales por formar parte del Sistema Educativo Nacional. (Título III, capítulos V Y VI); 2.- Esa Ley ha establecido, en la estructura educativa, un ciclo de Educación Polimodal, después del cumplimiento de la Educación General Básica, de tres años de duración como mínimo (art. 10, inc. c); 3.- A fin de adaptar la enseñanza de los colegios de nivel medio de su jurisdicción, la demandada modificó el Estatuto Universitario en Asamblea de fecha 19 de agosto de 1994, optando por la adopción de la Educación Polimodal en sus establecimientos (ordenanza 1/95 AU, mediante la cual se adecuó el Estatuto de la U.N.C. a la Ley de Educación Superior 24.521 y que fuera aprobada por Resolución N° 263/96 del Ministerio de Cultura y Educación de la Nación); 4.- El Decreto 1276, dictado por el Poder Ejecuti

   vo Nacional el 7 de noviembre de 1996, que reglamentó el art.

   53 de la Ley Federal de Educación, en materia de equivalencia de títulos y de estudios, estableció la obligatoriedad -para todos los establecimientos escolares y las instituciones no universitarias de formación docente- de ajustar su organización a la estructura aprobada por la Ley 24.195 y sus normas derivadas, a partir del 1° de enero de 1997 (art. 7°).

   De lo contrario, los títulos que no se ajusten a la estructura del Sistema Educativo Nacional, no tendrán validez nacional a partir del 1° de enero del año 2000 (art 8°); por lo cual carecerán de reconocimiento oficial y de los efectos jurídicos y académicos que la legislación acuerda a los títulos oficiales (art. 6°); 5.- El agravio que exponen los apelantes no puede ser admitido, en tanto está planteado como una violación a los derechos adquiridos de los alumnos, puesto que la implementación de una política de transición de acuerdo a las pautas ordenadoras del Decreto 1276/96, tuvo por finalidad respetar sus derechos subjetivos. No obstante que el Estatuto vigente de la UNC incorporó solamente el Nivel Polimodal a los colegios de su dependencia, a fin de no perjudicar a quienes habían transitado el 1° año del antiguo sistema y quienes comenzaban el 1° año del mismo, la Universidad dispuso el dictado -por esta única vez- del 8° y 9° años de la EGB en sus establecimientos, asegurándoles el ingreso irrestricto en el Nivel Polimodal; 6.- Las modificaciones de las normas jurídicas rigen para el futuro salvo que en ellas mismas se establezca su retroactividad y no afecten derechos adquiridos (art. 3°

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   Código Civil). En el caso, la norma establece la retroactividad por tratarse de actos administrativos que favorecen a los alumnos, sin causar perjuicios a terceros, ya que obtendrán títulos con validez nacional y una formación actualizada. Las resoluciones no sólo respondieron a un imperativo normativo, sino también a la necesidad de cumplir con el contrato táctico celebrado con los alumnos y sus progenitores, por el cual la Universidad se comprometía a otorgar títulos reconocidos por el Ministerio de Cultura y Educación de la Nación y con validez nacional.

7. - La modificación del plan de estudios impuesta por la Resolución (C.S.) N° 1/97 que se impugna no es arbitraria, porque la Ley de Educación Superior autoriza expresamente a las Universidades "a impartir enseñanza con fines de experimentación, de innovación pedagógica o práctica profesional docente, en los niveles preuniversitarios, debiendo continuar en funcionamiento los establecimientos existentes en la actualidad que reúnan dichas características". Es decir, que los colegios de la Universidad sólo permanecerán en funcionamiento si respetan las condiciones exigidas por la ley. Por ello, la UNC adecuó su Estatuto, incorporando la Educación Polimodal; 8.- El agravio de los recurrentes quienes imputan, a la Universidad, que no podrá certificar -salvo flagrante ilegalidad- que la escolaridad cumplida por sus hijos se ha conformado a la estructura de niveles y ciclos de la EGB ni a los contenidos básicos comunes de la EGB (ya que alguno

   de ellos sólo cursarían el 9° año y otros sólo 8° y 9° año),es contestado por la demandada recordando que el art. 9° del Decreto 1276/96 autoriza al Ministerio de Cultura y Educación -hasta el 1° de enero del año 2001- a otorgar validez nacional a estudios y títulos que se ajusten parcialmente al carácter integral e indivisible de los tres ciclos de la EGB.

   De todos modos, la Universidad ha incorporado -como transición en sus programas- la completividad de los contenidos faltantes a los alumnos de 8° y 9° años, para que al egresar del 3° ciclo de la EGB hayan adquirido los contenidos conceptuales, procedimentales y aptitudinales exigidos por el Ministerio de Cultura y Educación y por el Consejo Federal, en el marco de la Ley Federal de Educación.

9. - A fin de coordinar el nuevo régimen de la UNC con el de la Provincia de Mendoza, que recién adecuará sus planes de enseñanza, en 1998, al iniciar el tercer ciclo de la Educación General Básica, la Universidad dictó la Resolución N° 87/97, que modifica la Resolución 1/97, en el sentido de que la última vez que la Universidad Nacional de Cuyo abrirá el ingreso a octavo año de la Educación General Básica ciclo 3 será en l998. En consecuencia, los alumnos que fueren promovidos pasarán en 1999 a noveno año EGB 3, e ingresarán automáticamente a nivel polimodal en el año 2000.

10. - El recurso tiene como linea argumental un ataque a la facultad discrecional de la universidad para adecuar el funcionamiento de los colegios al texto legal y constituye una intromisión que lesiona el principio de la autonomía universitaria, consagrado en el art. 75, inciso 19 de la Constitución Nacional.

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    IV La Cámara Federal de Apelaciones de Mendoza se expidió a fs. 505/510, rechazando el recurso interpuesto.

    Para así decidir, sostuvieron sus integrantes que un órgano judicial no puede, por principio, examinar la oportunidad, mérito o conveniencia que presiden el dictado de un acto administrativo, de alcance general en el caso; y que, por tanto, la intervención del tribunal debe limitarse al control de legitimidad. En este sentido, afirmaron que las normas impugnadas no se apartan irrazonablemente o con manifiesta arbitrariedad de las normas legales en que se sustentan (Leyes 24.195, 24.521 y Decreto PEN 1276/96).

    Agregaron que, conforme al art. 3 del Código Civil, las leyes se aplican aún a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes y que, en el caso, no se percibe afectación de derechos adquiridos, ya que el nuevo sistema, que respeta las equivalencias entre los dos regímenes, rige para el futuro. Máxime cuando, a través del examen de ingreso sólo se adquiere el derecho de revestir como alumno de los establecimientos en los cuales se han presentado, pero no el derecho a que se mantenga inalterable el plan de estudios o que se otorgue el título existente al momento del ingreso al establecimiento.

    Con referencia a la supuesta violación del imperativo legal de implementar el nuevo plan de estudios en forma gradual y progresiva, sostuvieron que el traspaso se realizó conforme a las prescripciones normativas del Decreto 1276/96

    y que éste no fue cuestionado por los recurrentes. Los alumnos de primero y segundo año no podrían obtener válidamente su título si no se hubiere modificado el sistema educativo, y que a ellos el art. 9° del Decreto citado les suministra la solución, al permitir que, hasta el año 2001, se le reconozca validez a los estudios cursados en parte con la estructura tradicional y en parte con la nueva.

    La misma norma citada permite rechazar el agravio fundado en la supuesta ilegalidad de las certificaciones a realizar por la Universidad, sobre el cumplimiento de los ciclos de la Educación General Básica como unidades integrales e indivisibles, toda vez que autoriza -al Ministerio de Cultura y Educación- a otorgar validez nacional a estudios y títulos que se ajusten parcialmente al inc. a) del art. 2 (carácter integral e indivisible de las unidades pedagógicas).

    V Contra tal pronunciamiento, los actores interponen, a fs. 522/538, el recurso extraordinario previsto por el art.

    14 de la Ley 48, donde formulan seis agravios:

    1. El primero, dirigido contra las dudas del a quo con respecto a que la cuestión configure una causa contenciosa, ante la imposibilidad de ejercer una función de control sobre potestades reglamentarias. Afirman los recurrentes que tales disquisiciones son innecesarias, ya que el art. 32 de la Ley de Educación Superior prevé expresamente el recurso de apelación, contra las resoluciones definitivas de las ins

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       tituciones universitarias nacionales, por ante la Cámara Federal de Apelaciones con competencia en el lugar. b) El segundo agravio lo fundan en que la Cámara, luego de afirmar que ciñen el planteo, al control de legitimidad, no realiza la necesaria confrontación y análisis comparativo entre las normas cuestionadas y aquellas que le sirven de sustento. En efecto, el tribunal resolvió el recurso por la simple apariencia de normalidad, pero no trató el tema referido al dictado de las resoluciones reñidas con la legislación de fondo, cuando en verdad se trata de facultades regladas, en particular las disposiciones sobre gradualidad o progresidad en la implementación de los nuevos planes de estudio, que no puede presumirse que sean facultades discrecionales, con un límite elástico de "manifiesta arbitrariedad", como parece haberlo entendido el a quo. c) El tercer agravio consiste en la afirmación del tribunal en el sentido de que los plazos legales para la adecuación de los planes de estudio son obligatorios por aplicación del Decreto 1276/96, sin advertir que, de ser cierto su planteo, sólo la Universidad Nacional de Cuyo estaría de acuerdo a la ley, y todos los colegios secundarios de la provincia y del país, que en 1997 no hubieran implementado el octavo y noveno año de EGB 3 y que en 1998 no tuvieran implementado el nivel polimodal, no podrían emitir títulos válidos para el ingreso a la educación de grado, lo que configuraría una gran estafa educacional en el orden nacional. d) El cuarto agravio se relaciona con la omisión del juzgador de expedirse sobre el incumplimiento del dictamen jurídico previo a las Resoluciones 1/97 y 6/97. Afirman los recurrentes que la Universidad está facultada, por el art. 29 de la Ley de Educación Superior, a dictar su propio régimen de equivalencias pero, a pesar de ello, resolvió acatar un régimen de equivalencias extraño. Por lo tanto, debió necesariamente requerir el correspondiente dictámen jurídico, ya que estaba renunciando a facultades reglamentarias propias, con el riesgo de afectar derechos subjetivos de terceros (art. 7 LPAN). e) El quinto agravio está dado por el no reconocimiento de los derechos adquiridos de los alumnos, por la aplicación retroactiva de la Ley 24.195 y de su decreto reglamentario, en virtud de la Resolución 1/97. El a quo, a fs. 444/45, afirmó que los recurrentes no habían cuestionado el Decreto 1276/96, afirmación falsa -dijeron- puesto que a fs. 266 plantearon claramente la ilegalidad del mencionado decreto, para el caso que se intentara su aplicación retroactiva y aniquiladora de los derechos subjetivos de los alumnos. f) El sexto y último agravio se refiere a que, según el tribunal, las normas no se aplican retroactivamente, sino sólo a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes. Además, los fundamentos del fallo son contradictorios y, por ende, arbitrarios, pues por un lado, se sostiene que no existe retroactividad y, por el otro, se afirma que la ley es retroactiva pero que no afecta derechos adquiridos. Afirman los recurrentes que el art. 3 del Código Civil sólo contempla las consecuencias inmediatas mientras

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       que en la economía de la ley 24.195, la implementación es una consecuencia mediata ya que puede o no comprender a determinados años, por la existencia de otra anterior que es la reglamentación y que reviste realmente el carácter de consecuencia inmediata de la ley. Los estudios que iniciaron los alumnos deben quedar sometidos a los preceptos legales y planes de estudios integrales existentes en el momento de su ingreso, ya que en esas condiciones, el nuevo ordenamiento no tiene efecto retroactivo, no se proyecta hacia atrás en el tiempo, ni altera el alcance jurídico de las consecuencias de los hechos y actos realizados en su momento bajo determinado dispositivo legal. Por el contrario, la interpretación del a quo supone aplicar retroactivamente la ley nueva a situaciones jurídicas cuyas consecuencias se habían producido con anterioridad a su dictado. Por último, sostienen que, en el presente caso, se modifica unilateralmente un contrato educativo y que ello resulta ilegítimo.

       VI A mi juicio, el recurso extraordinario es procedente toda vez que, por su intermedio, se ha puesto en tela de juicio la interpretación de normas federales y la decisión definitiva del superior tribunal de la causa es contraria al derecho que los apelantes fundan en ellas.

       VII En cuanto al fondo del asunto, pienso que corres

       ponde analizar cada uno de los agravios según fueron expuestos en el capítulo precedente.

       El dirigido contra las supuestas dudas del a quo acerca del control judicial de los actos dictados por la Universidad, no merece, a mi entender, ninguna consideración porque, en definitiva, el tribunal aceptó el trámite del recurso interpuesto, previsto en el art. 32 de la Ley 24.521, y se expidió sobre la cuestión de fondo.

       En lo atinente a la falta de confrontación entre las normas cuestionadas y la Ley Federal de Educación y su decreto reglamentario, corresponde, realizar las siguientes consideraciones:

    1. La sentencia recurrida -a mi modo de ver- no puede ser tachada de arbitraria, porque en ella se realiza un correcto análisis comparativo entre las normas impugnadas y aquellas que le sirven de sustento. En particular, el a quo consideró la adecuación de la resolución 1/97 al art. 10 de la Ley Federal de Educación que, en su primera parte, establece que la estructura del sistema educativo será implementada en forma gradual y progresiva; e interpretó los arts. 1, 2, 7, 8 y 9 del decreto reglamentario 1276/96 sobre el carácter integral e indivisible de las unidades pedagógicas y el plazo para el reconocimiento de validez nacional de los estudios y títulos. b) En cuanto a la supuesta contradicción entre las normas impugnadas y la Ley Federal de Educación, es menester advertir que los recurrentes no cuestionaron la validez de dicha Ley Federal ni la de su decreto reglamentario, salvo en cuanto a la posible aplicación retroactiva de este último,

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       tampoco plantearon la inaplicabilidad de las normas a la universidad, en virtud del principio de la autonomía que reconoce expresamente el inc. 19 del art. 75 de la Constitución Nacional, por lo cual, el análisis debe circunscribirse a determinar si las normas impugnadas se adecuan o no a la ley y al decreto reglamentario. En este orden de ideas, manifestaron tres presuntos conflictos:

       b-1) la contradicción entre el art. 10 de la Ley Federal de Educación, que establece el carácter gradual y progresivo del traspaso de los regímenes educativos, y los arts. 1 y 2 de la Resolución 1/97, según los cuales los estudiantes que, en 1997, hubieren ingresado al colegio secundario o promocionado el primer año del secundario, cursarán respectivamente el octavo y noveno año de la Educación General Básica ciclo 3 del nuevo plan de estudios, de manera que el traspaso de un régimen a otro es contrario a la ley por su carácter intempestivo; b-2) la violación del art. 2, inciso a, del Decreto 1276/96, que fija el carácter integral e indivisible de las unidades pedagógicas, entre ellas, el tercer ciclo de la EGB que comprende séptimo, octavo y noveno año, pues, los alumnos que hubieren ingresado en 1996 o 1997, sólo cursarán uno o dos años de los tres años de la unidad pedagógica EGB ciclo 3, es decir, que cursarán un ciclo educativo con niveles correspondientes, en parte, al plan viejo y, en parte, al nuevo plan de estudios; b-3) la contradicción entre el art. 2 del decreto

       que dispone que la autoridad competente deberá certificar la escolaridad cumplida conforme a la estructura de niveles y ciclos y los contenidos básicos comunes y el art. 4 de la ordenanza 1/97 que autoriza a otorgar, a los que hubieren aprobado el noveno año de la EGB nivel 3, la certificación que acredite haber concluido el tercer nivel, aun cuando sólo cursaron uno o dos años de los tres correspondientes a esa unidad pedagógica, circunstancia que podría causar un perjuicio a los alumnos por el no reconocimiento de los estudios en otros establecimientos; y b-4) la transgresión de los arts. 1 y 2 de la Ley Federal de Educación, que establecen el principio de la integración de los sistemas educativos, mientras que, en el caso, el régimen implementado por la Universidad no se adecua al de la provincia de mendoza.

       Con referencia a las supuestas contradicciones apuntadas, entiendo que no les asiste razón a los recurrentes.

       La Ley 24.195 crea una nueva estructura federal educativa con distintos niveles y ciclos, entre ellos, el nivel de la Educación General Básica ciclo 1, ciclo 2 y ciclo 3. Y, además dispone que el traspaso de un régimen a otro debe ser gradual. Por su parte, el Decreto 1276/96 establece, entre las cuestiones que aquí interesan, que los establecimientos deberán ajustar su organización a la nueva estructura educativa a partir del 1 de enero de 1997 y que los títulos expedidos por aquellos que no cumpliesen con dicha pauta, no tendrán validez nacional a partir del 1 de enero del año 2000. También fija, en su art. 3, un régimen de equivalencias.

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       Aparece manifiesto que el decreto, al establecer los plazos máximos de reconocimiento de estudios (arts. 8 y 9) y del régimen de equivalencias (art. 3), ha previsto que las autoridades competentes puedan traspasar alumnos de un régimen a otro, inclusive si se trata de un mismo ciclo educativo, porque de lo contrario no tendría ningún sentido crear un régimen de equivalencias año por año entre los dos sistemas. En efecto, dichas previsiones sólo son razonables si se interpreta que los alumnos que hubieren iniciado sus estudios con el régimen anterior, pueden ser traspasados al nuevo régimen, siempre dentro de los límites temporales que establece el propio decreto. Además, los alumnos que cursaron primer año en 1996 o ingresaron en 1997, sólo estarán en condiciones de cumplir con el art. 8 del decreto, que establece que los estudios de estructura curricular anterior sólo serán válidos hasta el 1 de enero del 2000, si se aplica el régimen de la Resolución 1/97.

       Ello así porque si no se modificase el régimen anterior, los hijos de los recurrentes concluirían sus estudios secundarios a fines del 2000 o del 2001 (si el nivel secundario durase cinco años) y a fines del 2001 o 2002 (si aquél fuese de seis años) y se encontrarían así, al finalizar los estudios, que los títulos que no hubieren obtenido la correspondiente validez nacional, de conformidad con el decreto sub examine, no tendrían reconocimiento oficial y carecerían de efectos jurídicos y académicos.

       Entiendo que la Universidad, al no haberse plantea

       do la invalidéz del Decreto 1276/96, debe cumplir con sus disposiciones y, en ese sentido, los plazos mínimo (1997) y máximo (2000) de adecuación de los planes de enseñanza son obviamente de carácter reglado y el Consejo Superior no podría prorrogarlos. Ahora bien, el carácter gradual o progresivo, en el sentido de que el órgano competente podría resolver el traspaso en 1997 o en 1999 es una potestad discrecional y, en ese marco normativo, el órgano responsable de los establecimientos educativos, esto es, la Universidad Nacional de Cuyo, es competente para fijar legítimamente el plazo o término de modificación de los planes de enseñanza.

       Por otra parte, la Universidad ya había aprobado el régimen polimodal en agosto de 1994, de acuerdo con la Ley Federal de Educación -que fue promulgada en abril de 1993-, por lo cual los alumnos que se inscribieron en 1995 y en 1996 para ingresar en 1996 o 1997 conocían el nuevo plan, e, incluso, la resolución de la Asamblea Universitaria, órgano máximo de la Universidad, sobre la adopción del nuevo régimen polimodal en sus colegios secundarios.

       Es cierto que los actos que se dictaren en ejercicio de potestades discrecionales están sujetos al control judicial y que los jueces podrán declararlos nulos cuando fueren arbitrarios, pero, en el sub examine, los actos dictados en ejercicio de potestades discrecionales, lo fueron dentro del marco normativo creado por el Decreto 1276/97 que, como quedó expuesto, no fue objeto de impugnación por los recurrentes. En sentido contrario, si la Universidad hubiese decidido la implementación del sistema antes o después de los términos indicados por el decreto, ese acto sí hubiese

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       estado viciado de irrazonabilidad o arbitrariedad.

       Con relación a la alegada ruptura de las unidades académicas, es mi parecer que el decreto debe ser interpretado armónicamente y, en tal sentido, el art. 9 dispone que el Ministerio de Cultura y Educación podrá otorgar, hasta el 1 de enero del año 2001, validez nacional a los estudios y títulos, aUn cuando se ajusten parcialmente al carácter integral e indivisible de las unidades pedagógicas.

       No está debidamente acreditado, no obstante, que la modificación de los planes quiebre el carÁcter indivisible e integral de los ciclos educativos, máxime cuando, en tal sentido, la Universidad fijó con carácter excepcional y por única vez los programas de estudio correspondientes al 8° y 9° año de la Educación General Básica con un diseño curricular abierto y es obvio que el régimen de equivalencias que prevé el decreto 1276/96 supone la coexistencia de los dos regímenes y, más aún, que es legítimo el traspaso de un régimen a otro, inclusive antes de la conclusión de un ciclo educativo.

       En efecto, si se estableció un régimen de equivalencias entre, por un lado, los años 7°, 8° y 9° de la Educación General Básica y, por otro lado, el 7° grado primario y el primero y segundo año del secundario, y no sólo en relación al 9° año del EGB o al 7° grado del primario, que son los últimos años del nivel o ciclo respectivo, es porque el decreto prevé la posibilidad de realizar el traspaso de los alumnos aún antes de concluir íntegramente un ciclo o nivel,

       siempre que se respeten los límites temporales del decreto.

       En conclusión, el art. 2, inc. a debe interpretarse armónicamente con los arts. 3, 8 y 9 del mismo texto normativo.

       En lo que hace a la aducida imposibilidad de certificar estudios parciales, me remito a lo expuesto en el punto anterior, sobre el alcance del art. 9 del decreto, que fija la excepción al inc. a del art. 2.

       Para finalizar, en cuanto a la falta de integración del nuevo régimen de la Universidad Nacional de Cuyo con la Provincia, corresponde poner de relieve que la Resolución 1/97 fue modificada por la Resolución 87/97, en el sentido de que la Universidad abrirá su ingreso al octavo año del nivel de la Educación General Básica en 1998, vale decir, que prorrogó el inicio del Nivel Polimodal por el término de un año y extendió el dictado del noveno año del EGB por igual término, y por su parte, la Provincia comenzó a implementar el octavo año del tercer ciclo de la EGB en 1998. Es cierto que no existe igual régimen de implementación en la Provincia y en la Universidad, pero ello no supone necesariamente que se viole el principio de integración, porque el Decreto 1276/96 establece, con alcance nacional, el régimen de equivalencias, de tal forma que los estudios o títulos, aun cuando fueren parciales, cursados en los establecimientos dependientes de la Provincia o de la Universidad, tienen reconocimiento en las otras instituciones educativas. Pienso que no se advierte así, en qué consiste el perjuicio que se causa o pudiere causar a los recurrentes.

       Cabe concluír, por tanto, que no existe contradicción entre las normas dictadas por la universidad -impugna

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       das por los actores- y las normas legales y reglamentarias que le sirven de sustento.

       VIII El tercer agravio es, a mi juicio, absolutamente infundado, porque los recurrentes manifiestan que, si las normas impugnadas se interpretasen como válidas, el resto de los establecimientos educativos de nivel secundario que no aplicaron igual criterio no podrían emitir títulos, configurándose así una estafa educacional. Al respecto, debo señalar que no se discuten el sub judice las acciones u omisiones de los demás establecimientos educativos del país y, que el número de los sujetos que adoptasen una u otra conducta es irrelevante, porque ello no nos permite inferir la validez o invalidez de las normas cuestionadas.

       IX El cuarto agravio se funda en la omisión del a quo de pronunciarse sobre la falta del dictamen jurídico previo a las resoluciones 1/97 y 6/97. Entiendo que ello no configura una causal arbitrariedad de la sentencia porque el juez no está obligado a expedirse sobre todos los argumentos expuestos por la partes sino sólo respecto de aquellos que fueren conducentes para fundar sus conclusiones y resultaren decisivos para la solución de la controversia (Fallos: 307:2216; 320:2278).

       De todos modos, corresponde señalar que, entre los

       fundamentos de la resolución 1/97, se menciona en forma expresa el expediente administrativo N° 1-397/96, en el que consta el dictamen de la Asesoría Jurídica sobre la transformación del nivel medio a polimodal, en los establecimientos secundarios dependientes de la Universidad, y en el que se aconseja esperar el dicta de las normas correspondientes en el orden nacional. Posteriormente, los actores impugnaron la resolución 1/97 y la Asesoría redactó un proyecto de carta documento para notificar el rechazo de la impugnación, sosteniendo la legitimidad de la resolución, sobre la base de la Ley Federal de Educación, su decreto reglamentario, la Ley de Educación Superior y el Estatuto Universitario. Es cierto que dicho acto preparatorio no cumple con las formas propias de un dictamen jurídico pero, aún así, expresa claramente la interpretación del órgano consultivo con conocimientos jurídicos especializados. Por otra parte, el Consejo Superior tuvo presente la opinión de Asesoría Jurídica, ya que los considerandos y la parte resolutiva de la Resolución 6/97 prácticamente transcriben el texto del proyecto recién citado.

       X En cuanto concierne a los agravios quinto y sexto, sobre la violación de los derechos adquiridos por aplicación retroactiva de la ley, entiendo que corresponde precisar, antes que nada, en qué sentido la modificación de los planes de estudio viola el derecho de permanencia en el plan de estudios en el que se inscribieron originariamente y la obtención del título previsto al momento de inicio de los estudios y que éstos fueron adquiridos por ellos, es decir,

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       incorporados a su patrimonio al tiempo de su inscripción en los establecimientos educativos.

       A mi modo de ver, y de acuerdo con lo declarado por el a quo, no existen tales derechos porque los alumnos, al momento de su incorporación a los establecimientos, sólo adquirieron el derecho de revestir en la condición de tales, es decir, a participar en la formación o capacitación educativa y a obtener un título que los habilite para incorporarse a los niveles superiores de enseñanza del sistema educativo. Ello es así, toda vez que el derecho de aprender, previsto en el art. 14 de la Constitución Nacional, no comprende el interés de los estudiantes a que los planes de estudio permanezcan inalterables. Y, en tal sentido, las normas impugnadas no les desconocen el derecho a formarse en los establecimientos dependientes de la Universidad y a acceder al nivel polimodal que es el inmediato superior en el nuevo plan educativo creado por la Ley Federal de Educación, todo ello de acuerdo con lo declarado por V.E. respecto a que no existe un derecho adquirido al mantenimiento de leyes o reglamentaciones (Fallos: 267:247; 308:199; 316:2483).

       Máxime, cuando las normas cuestionadas no se aplican retroactivamente sino hacia el futuro, o sea a las consecuencias de las situaciones jurídicas vigentes al momento de su dictado, pues respetan el derecho de los alumnos en relación a las materias o cursos aprobados que han pasado a revestir el carácter de derechos adquiridos por ellos. En el mismo sentido, las resoluciones no alteran los derechos de aquellos que concluyeron sus estudios con anterioridad al

       dictado de la resolución 1/97. Es claro que, en el sub judice, el reconocimiento de dichos derechos consiste en el régimen de equivalencias entre los dos planes de estudio que prevé expresamente el artículo 3 del Decreto 1276/96, y en la validez de los estudios o títulos aunque sólo se ajustaren parcialmente al carácter integral e indivisible de las unidades pedagógicas (artículo 9). Estas disposiciones permiten a los recurrentes continuar sus estudios sin retrotraerse temporalmente porque, por un lado, los dos planes de estudio tienen igual duración y, por otro, porque cada uno de los niveles o ciclos del nuevo plan tienen correlación temporal con los niveles del plan anterior. Además desde el punto de vista académico, tampoco existe perjuicio, porque el título correspondiente a cualquiera de los planes de estudio habilita a los egresados a acceder a iguales estudios universitarios en iguales condiciones.

       Por lo demás, creo oportuno destacar que los recurrentes omitieron demostrar cuáles son los cambios en el contenido de los planes de estudios que le causan el perjuicio aducido y de qué manera. Más aún, en el último párrafo del escrito de recurso extraordinario que guarda relación con este punto, expresaron: "Que la sentencia no hace mérito de la ausencia de determinación de la clase de títulos, estudios, existiendo reglamentación en crisis, lo que se demuestra con lo dispuesto por la Resolución N° 87/97, que establece el mismo sistema de examen para 8° año que el que se ocupara para el ingreso al primer año del secundario, en 1996, según los mismos contenidos" (ver fs. 536, 6° párrafo, el subrayado me pertenece), expresiones que, desde mi punto de vista, reafirman que no está probado el perjuicio de los recurrentes

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       XI Ello no obstante, estimo oportuno analizar si el derecho de aprender que protege la Constitución ha sido arbitrariamente reglamentado para el futuro, por la Universidad, en violación del artículo 28 de la Constitución Nacional.

       Considero conveniente recordar, tal como lo ha sostenido V.E. en reiteradas oportunidades, que los derechos individuales pueden ser limitados o restringidos por Ley formal del Congreso de la Nación, de conformidad con lo dispuesto por el art. 14 de la Constitución Nacional (Fallos: 310:943; 310:2085), aunque el ejercicio del poder de policía no puede traspasar el principio de razonabilidad de las normas (art. 28 de la Constitución Nacional) y, desde mi punto de vista, la limitación del derecho de aprender es razonable en el caso porque no vulnera el derecho de las personas a acceder a ofertas educativas que les permitan formarse, capacitarse y acceder a los niveles superiores de educación.

       Ello es así, toda vez que las ofertas educativas estatales suponen, no sólo el reconocimiento del derecho de aprender a través de la prestación del servicio educativo, sino también un beneficio social, y es en función de tal beneficio que el Estado puede legítimamente limitarlas o restringirlas, a través de la modificación de los planes de estudio, circunstancia que no altera el derecho de educarse de los habitantes, ya que, como sucede en el sub examine, respetan

       la autonomía personal, la promoción del proceso democrático y la igualdad de oportunidades sin discriminaciones, de conformidad con el inc. 19 del art. 75 de la Constitución Nacional, y los demás derechos que la Ley Federal de Educación reconoce expresamente en su art 43.

       Las restricciones o limitaciones son constitucionales toda vez que permiten a los individuos materializar el plan de vida por el que hubieren optado al momento de iniciar sus estudios y, en tal sentido, los actores no han acreditado debidamente que el nuevo plan de estudios les impida acceder a las ofertas laborales o educativas superiores que eligieron al momento de iniciar sus estudios secundarios.

       Según el criterio de V.E., el derecho de aprender que la Constitución ampara no sufre mengua alguna por el hecho de que una razonable reglamentación condicione su disfrute a la observancia de pautas de estudio y de conducta a las que el titular de aquél debe someterse (Fallos: 310:2085). En conclusión, los planes de estudio que modifican los anteriores con relación al contenido, duración o composición de niveles o ciclos educativos, no suponen, de acuerdo a lo expuesto, una reglamentación arbitraria o irrazonable del derecho constitucional de aprender.

       Opino, por lo tanto, que corresponde declarar procedente el remedio federal intentado y confirmar la sentencia de fojas 441/446 en cuando fue materia de recurso extraordinario.

       Buenos Aires, 26 de agosto de 1998.

       M.G.R.