Sentencia de Corte Suprema de Justicia de la Nación, 16 de Julio de 1998, E. 53. XXXII

Emisor:Corte Suprema de Justicia de la Nación
 
CONTENIDO

E. 53. XXXII

ORIGINARIO

Empresa Distribuidora Sur S.A. (EDESUR S.A.) c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa. Procuración General de la Nación S u p r e m a C o r t e :

- I - Tal como expresó esta Procuración General a fs.

234/235, Edesur S.A. promovió la presente acción declarativa de certeza, en los términos del art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, contra la provincia de Buenos Aires -Dirección Provincial de Rentas-, con el objeto de que V.E. disipe el estado de incertidumbre en que se halla sumida su relación fiscal con la provincia, respecto de la tributación de los impuestos locales sobre la propiedad inmueble y sobre los automotores y, en su caso, declare ilegítima e inconstitucional la aplicación de tales tributos, que pretende efectuarle la demandada.

La demanda se fundó en el plexo de normas federales que regulan la privatización, concesión y provisión del servicio de distribución de energía eléctrica, constitutivo del marco jurídico de la concesión que le atribuyera la Nación para la prestación del servicio público de distribución y comercialización de energía eléctrica en una parte de la Capital Federal y en diez partidos de la provincia de Buenos Aires (Gran Buenos Aires).

Señaló que, conforme con el art. 20 del decreto n1 714/92 del Poder Ejecutivo nacional, que dispuso su creación, tiene un régimen impositivo especial, es decir, respecto de los tributos que debe abonar a la provincia demandada y a los municipios de ésta donde desarrolla sus actividades, consistente en una contribución única del seis por mil y del seis por ciento, respectivamente, de sus entradas brutas -una vez deducidas las sumas correspondientes a los impuestos que perciba de los usuarios por cuenta de terceros- obtenidas en la

jurisdicción de que se trate. Asimismo, remarcó que este sistema especial es sustitutivo de cualquier tipo de obligación tributaria local, con excepción de las tasas retributivas por servicios, y de las contribuciones de mejoras (art. 21 del citado decreto).

Aclaró que este régimen de contribución local única por jurisdicción era el que disciplinaba con anterioridad el contrato de concesión de la empresa Segba S.A., aprobado por el decreto 1247/62.

Manifestó que, de acuerdo con estas normas, la demandada ha venido percibiendo pacíficamente la contribución mentada del seis (6) por mil. Pero que, a pesar de que este régimen especial impide a las autoridades locales imponer obligaciones tributarias que no sean las contempladas en el decreto 714/92, la Provincia de Buenos Aires intenta cobrarle los impuestos sobre la propiedad inmueble y sobre los automotores, no reconociendo la vigencia de la exención, al expresar, en respuesta a sus presentaciones, que el decreto nacional citado no cuenta con la adhesión legislativa local, por lo cual resultaría inoponible a la Provincia.

Edesur S.A. cuestionó esta conducta de la accionada, porque entiende que resulta contraria a lo previsto por las leyes federales que regulan la privatización, concesión y prestación del servicio público de distribución de energía eléctrica - el cual es resorte exclusivo de la autoridad nacional e implica una limitación a los poderes locales- como son las leyes 14.772, 15.336, 23.696 y 24.065, y los decretos nacionales 2.073/61, 1.105/89, 714/92 (modificado por los decretos 1.323/92, 1.398/92 y 1.507/92), violándose de esta forma los arts. 31 y 75, incs. 18, 19, 30 y 32 de la Constitución Nacional. Agregó que los citados tributos inciden en el cumplimiento del contrato de concesión, interfieren con él, y son incompatibles con la finalidad de interés público y de

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Empresa Distribuidora Sur S.A. (EDESUR S.A.) c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa. Procuración General de la Nación utilidad nacional del servicio prestado.

Sostuvo asimismo que, por imperativo de su objeto societario -art. 41 del Anexo II del decreto 714/92-, tanto los inmuebles como los automotores que posee, en su totalidad, están exclusivamente afectados a su actividad específica como prestadora del servicio público.

Añadió que, para el hipotético caso de que V.E. no encontrase reunidos en autos los requisitos de admisibilidad de la acción declarativa, en forma subsidiaria ejerce una acción de condena tendiente a que se declare la nulidad de las resoluciones de la Dirección Provincial de Rentas del 9 de mayo de 1995 y del 7 de marzo de 1996 que denegaron la solicitud de exención.

Por último, solicitó el dictado de una medida cautelar prohibitiva de innovar, con el objeto de que la demandada se abstenga de iniciar la ejecución forzada de los tributos reclamados.

- II - De conformidad con el dictamen de este Ministerio Público, V.E. declaró a fs. 237/238, que la causa corresponde a su competencia originaria, a la vez que corrió traslado de la demanda y denegó la medida cautelar solicitada.

Si bien la actora interpuso recurso de reposición contra dicha denegatoria a fs. 243/247, V.E. no hizo lugar al mismo (fs. 250/250 vta).

- III - La provincia de Buenos Aires contestó la demanda extemporáneamente, por lo cual, a petición de la actora, se

ordenó el desglose del escrito para ser devuelto a su presentante (fs. 272 vta.).

Así las cosas, se declaró la cuestión de puro derecho, a fs. 277 vta. y se ordenó un nuevo traslado por su orden como medida para mejor proveer.

- IV - Contestó el traslado, en primer lugar, la provincia de Buenos Aires, a fs. 278/283, donde solicitó el rechazo de la demanda. Arguyó la improcedencia de la acción intentada en tanto contraría la cosa juzgada administrativa, y porque no se cumplen, en la especie, los requisitos exigibles para su admisibilidad.

Sostuvo que la provincia no fue parte en el contrato de concesión ni ha ratificado o adherido al régimen del decreto 714/92, cuya inconstitucionalidad plantea, pues sostiene que en manera alguna puede éste cercenar facultades impositivas provinciales, que son originarias y que no han sido delegadas a la Nación.

Negó que el solo hecho de pagar los impuestos en discusión constituya interferencia alguna en el cumplimiento del contrato o en la prestación del servicio, sosteniendo que la generalidad del planteamiento de la actora es inatendible, puesto que encubre una solicitud de un privilegio indebido.

Señaló que Edesur S.A. pretende que su actividad no puede asimilarse al ejercicio del comercio o industria, cosa inatendible, a su juicio, máxime en el concierto de la privatización de servicios públicos, donde uno de sus objetivos fue el de lograr ingresos por cobro de impuestos. Reclamó así para la actora un trato idéntico al que se otorga a los demás ciudadanos, sobre la base del principio de igualdad ante las cargas públicas.

Indicó que la ley 14.772 resulta inaplicable para

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Empresa Distribuidora Sur S.A. (EDESUR S.A.) c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa. Procuración General de la Nación fundar un cercenamiento de derechos y facultades de la Provincia, tal como lo pretende la actora, puesto que en su art.

51 reconoció las facultades impositivas y el poder de policía provincial, el cual debe ser respetado en todo lo que sea compatible con la jurisdicción técnica y económica del Estado Nacional.

Manifestó que, en cuanto al servicio público de distribución de energía eléctrica, la jurisdicción nacional que pudiera ejercerse sobre el mismo no implica que una empresa comercial pueda cercenar el poder impositivo local, ni que pueda reclamar para sí odiosos privilegios en cuanto al cumplimiento de sus obligaciones tributarias.

Señaló, por último, que la constitucionalidad de las normas impositivas locales que se objetan se funda en el juego armónico de los arts. 121, 122, 124, 125 y 75 incs. 18 y 30 de la Constitución Nacional, puesto que, si bien al Congreso corresponde el dictado de la legislación destinada a planificar y ordenar la política energética nacional, en cambio el poder jurisdiccional para regular todos los aspectos locales del servicio de electricidad compete a las provincias.

- V - La actora contestó el traslado a fs. 284/294, rebatiendo los planteamientos de la demandada y reafirmando -en lo sustancial- el fundamento de su pretensión.

- VI - Estimo que la vía intentada es procedente, de acuerdo con el art. 322 del Código de forma, toda vez que se configuran los requisitos exigidos por reiterada doctrina de V.E. (Conf. Fallos: 307:1379; 310:606; 316:2855 y 318:2374,

entre otros).

En el considerando quinto del último de los precedentes citados, ese Alto Tribunal expresó que Aen la medida en que la cuestión no tenga un carácter simplemente consultivo ni importe una indagación meramente especulativa, sino que responda a un caso y busque precaver los efectos de un acto en ciernes -al que se atribuye ilegitimidad y lesión al régimen constitucional federal- la acción declarativa (...) constituye un recaudo apto para intentar que se eviten los eventuales perjuicios que se denuncian@.

Considero que en autos no se trata de una cuestión meramente consultiva, sino que se busca precaver los efectos de un Aacto en ciernes@, el cual está configurado por los requerimientos administrativos de la Dirección Provincial de Rentas, obrantes a fs. 239/240 y al que la actora A. ilegitimidad y lesión al régimen constitucional federal@. En ellos se intima a la demandante a regularizar su situación tributaria bajo los apercibimientos contenidos en el Código Fiscal local.

Por lo tanto, estimo que la acción preventiva intentada tiene suficiente fundamento para ser utilizada como vía procesal.

- VII - Cabe señalar, de acuerdo con lo recordado en el dictamen de la suscripta in re AEmpresa Gutiérrez S.R.L. v.

Provincia de Catamarca@, acogido en el decisorio de V.E., (Fallos: 316:2865) que ASiendo la norma del art. 75, inciso 13 de la Constitución Nacional, similar al art. I, S.. VIII, cláusula 30 de la de los Estados Unidos, el Tribunal ha aprovechado el vasto cuerpo de doctrina y jurisprudencia que ha elaborado -respecto de esta regla fundamental- la Suprema Corte Federal de aquella nación (Fallos: 19:236)@. Y toda vez

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Empresa Distribuidora Sur S.A. (EDESUR S.A.) c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa. Procuración General de la Nación que la Acláusula comercial@ otorga -en forma privativa- al Congreso Nacional la competencia para reglar el comercio entre las provincias y con los Estados extranjeros, cabe acudir a dicha fuente para interpretar los alcances del precepto.

En el famoso caso de AGibbons v. Ogden@ (9 Wheat, I), en 1824, sentenció M.A...Comercio es, indudablemente, tráfico, pero es algo más: es intercambio, relación. Describe el intercambio comercial entre naciones, y entre partes de naciones, en todas sus ramas. El poder sobre el comercio, incluyendo la navegación, fue uno de los objetivos primarios por los cuales el pueblo de los Estados Unidos ha adoptado su gobierno@.

En la misma línea, V.E. desde Fallos: 154:104 ha sostenido invariablemente que AEl vocablo comercio usado por la Constitución Americana igual al de nuestro inciso 12 del artículo 67 (se refiere al texto anterior a la reforma de 1994), ha sido interpretado en el sentido de comprender, además del tráfico mercantil y la circulación de efectos visibles y tangibles para todo el territorio de la Nación, la conducción de personas y la transmisión por telégrafo, teléfono u otro medio, de ideas, órdenes y convenios (122, U.S., 347). El poder para regular el comercio así comprendido es la facultad para prescribir las reglas a las cuales aquél se encuentra sometido y su ejercicio corresponde al Congreso de la Nación de una manera tan completa como podría serlo en un país de régimen unitario. El derecho de la Nación o del Congreso para reglamentar las comunicaciones entre las provincias es tan extenso y absoluto, que se convierte para el Congreso en el deber de vigilar que el intercambio entre los estados y la transmisión de ideas por cualquier clase de sistema, desde

el correo a caballo hasta la telefonía, no sea obstruida o estorbada de un modo innecesario por la legislación de los estados. (C., ›Derecho Constitucional, Reglamentación del Comercio=, pág. 60@), (énfasis agregado).

A su turno, en el dictamen emitido en la causa AHidroeléctrica El Chocón S.A. c/ Buenos Aires, provincia de s/ acción declarativa@ (H.148, L.XXIX), del 28 de junio de 1996, expresó el por entonces Procurador General de la Nación que merecen ser destacadas las especiales características que posee la actividad de generación, transporte y consumo de energía eléctrica en la actualidad, cuando el servicio se presta a través del Sistema Argentino de Interconexión -SADI- (art. 35 de la ley 24.065).

A ello debe añadirse, conforme interesa al sub examine, lo referido a la especificidad de trato a brindar al territorio correspondiente a la Capital Federal y determinados partidos del Gran Buenos Aires (conf. art. 11 de la ley 14.772, arts. 31 y 61 de la ley 15.336, dec. 714/92 y demás normas concordantes), por la concentración de población y asimismo de industrias, usuarios y consumidores de energía eléctrica. En el mensaje del Poder Ejecutivo al Congreso, acompañando el proyecto de la ley 14.772, se hacía mérito de las necesidades sociales y económicas crecientes de la zona afectada, las que fundamentaban la necesaria jurisdicción federal, dado que la magnitud del problema sobrepasaba las posibilidades de las autoridades locales -municipales-, y donde Asólo el Estado Nacional, por su carácter, condiciones y especialidad, se encuentra en situación de resolver, sin demoras, el problema con la capacidad y conocimiento que el mismo exige.@.

El establecimiento de la jurisdicción federal en la materia, no encontraba fundamento expreso en el texto de la Constitución, pero sí surgía de referencias claras que permitían aplicarlas a esta cuestión trascendental, como el art.

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Empresa Distribuidora Sur S.A. (EDESUR S.A.) c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa. Procuración General de la Nación 31, que establece la primacía de la legislación nacional sobre la local, y los incs. 12, 16 y 27 del art. 67 -actuales incs.

13, 18 y 30 del art. 75 del Texto reformado en 1994-, en cuanto a la regulación del comercio de las provincias entre sí, y al dictado de leyes de beneficio general, que proveyeran lo conducente a la prosperidad del país, y sobre las facultades del Congreso respecto de la Capital Federal.

En materia de competencias para regular esas actividades no cabe aceptar el criterio puramente territorial, pues esta única condición no sólo no faculta a ejercer esa potestad, sino que es sabido que no pueden los Estados provinciales invocar la titularidad territorial para poner trabas de índole alguna a las actividades que, en su esencia, se vinculan al tráfico interprovincial e internacional. Las peculiaridades de la actividad, en cambio, aconsejan que sea la Nación la encargada de administrar el servicio de energía eléctrica, en el ámbito territorial de que se trata.

Es dable señalar, en este sentido, que la naturaleza de la electricidad hace que sea imposible impedir que trascienda los límites de una provincia a otra, o de una de éstas a la Capital Federal, con la consecuente fricción que se daría entre las jurisdicciones limítrofes que pretendiesen regular el servicio, y el peligro de un renacimiento de antiguas rencillas internas ya superadas.

Asimismo, no parece ocioso poner de resalto que, en el actual desarrollo del sistema eléctrico nacional, se torna aún más diáfana la regulación de la actividad en el marco competencial del art. 75 de la Constitución Nacional, no sólo con relación al referido inc. 13, que faculta al Congreso a Areglar el comercio con las naciones extranjeras, y de las

provincias entre sí@, sino también respecto del inc. 11, A. los derechos de importación y exportación@; del 101, A. o suprimir aduanas@ y del 181 A. lo conducente a la prosperidad del país, ... promoviendo ... la introducción y establecimiento de nuevas industrias ... por leyes protectoras de estos fines ...@.

La inteligencia de la cuestión suscitada, a la luz de los preceptos constitucionales que, según interpreto, asignan la potestad de reglamentar el servicio eléctrico a la autoridad nacional, parte de consagrados principios de hermenéutica aplicados por V.E., a partir de uno basal, cual es el que sostiene que la Constitución debe ser estudiada como un conjunto armónico dentro del cual cada una de sus disposiciones ha de interpretarse de acuerdo con el contenido de las demás (Fallos: 167:121; 190:571; 194:371; 240:311; 296:432) o, dicho de otro modo, que las normas constitucionales no deben ser interpretadas en forma aislada e inconexa, sino como partes de una estructura sistemática considerada en su totalidad. Así, ha dicho V.E. que A. interpretación de la Constitución Nacional debe hacerse de manera que sus limitaciones no turben el eficaz ejercicio de los poderes del Estado para el cumplimiento de sus fines del modo más beneficioso para la comunidad@ (Fallos: 277:147) y que Alas provincias, dada la posición que ocupan dentro del régimen constitucional, deben observar una conducta que no interfiera ni directa ni indirectamente, la satisfacción de servicios de interés público nacional. Las facultades de las provincias, por importantes y respetables que sean, no justifican la prescindencia de la solidaridad requerida por el destino común de los demás Estados autónomos y de la Nación toda (Fallos: 263:437; 257:159; 270:11, etc.) y que, como un ilustrativo ejemplo expresó en Fallos:

154:104, que Ael poder para regular el comercio ... corresponde al Congreso de la Nación de una

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Empresa Distribuidora Sur S.A. (EDESUR S.A.) c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa. Procuración General de la Nación manera tan completa como podría serlo en un país de régimen unitario@.

Este mismo criterio se reiteró en Fallos: 304:1186, donde se sostuvo que Asi bien es cierto que todo aquello que involucre el peligro de limitar las autonomías provinciales ha de instrumentarse con la prudencia necesaria para evitar el cercenamiento de los poderes no delegados de las provincias, no lo es menos que el ejercicio por parte de la Nación de las facultades referidas en el párrafo precedente no puede ser enervado por aquéllas, so pena de convertir en ilusorios los propósitos y objetivos de las citadas facultades que fincan en la necesidad de procurar eficazmente el bien común de la Nación toda, en el que necesariamente se encuentran engarzadas y del cual participan las provincias@. A lo cual añadió, en el mismo precedente, que A. este orden de ideas debe subrayarse que, conforme al principio de quien tiene el deber de procurar un determinado fin tiene el derecho de disponer de los medios necesarios para su logro efectivo y habida cuenta que los objetivos enunciados en el Preámbulo y los deberes-facultades establecidos en los supra citados incisos del art. 67 de la Constitución Nacional tienen razón de causa final y móvil principal del Gobierno Federal, no cabe sino concluir que éste no puede ser enervado en el ejercicio de esos poderes delegados@ (la cita de la Constitución Nacional corresponde al texto anterior a la reforma de 1994).

Es indudable, entonces, que la Nación tiene facultades suficientes, concedidas por la Constitución Nacional para regular en la forma más completa y armónica que estime conveniente, el servicio público de distribución y comercialización de energía eléctrica en las zonas y bajo las condi-

ciones razonables que determine, sujetándolo a la jurisdicción federal, con base en el armónico juego de los incs. 13, 18 y 30 del art. 75 de la Constitución Nacional.

- VIII - En autos, el thema decidedum se reduce a determinar los alcances de las exenciones contenidas -en la normativa reguladora del servicio federal de energía eléctrica, específicamente en los arts. 19, 20 y 21 del decreto 714/92-, en relación a las facultades tributarias originarias de los Estados provinciales.

Para su abordaje, en los términos en que se ha planteado la presente litis, estimo insoslayable el análisis del marco legal regulatorio del servicio de energía eléctrica y de los decretos que han reglamentado las exenciones discutidas. Resulta entonces obligado analizar la progresión en el tiempo de la normativa específica, para una acertada inteligencia del entuerto planteado.

- IX- La ley 14.772, en su art. 11, declaró de jurisdicción nacional, y sujetos a las reglamentaciones que dictara el Poder Ejecutivo, los servicios públicos de electricidad interconectados que se prestan en la Capital Federal y en varios partidos de la provincia de Buenos Aires, estableciendo en el art. 51 que la prestación de estos servicios por parte de la sociedad concesionaria -creada por los arts. 31 y 41-, como también por parte del Estado Nacional, A. desarrollará respetando los poderes locales en todo aquello que sea compatible con la jurisdicción técnica y económica que corresponde al Estado nacional /.../@.

El fundamento de tales determinaciones se encuentra explicitado en el mensaje que acompañó el proyecto -citado en

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Empresa Distribuidora Sur S.A. (EDESUR S.A.) c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa. Procuración General de la Nación el capítulo precedente- indicando que solamente la Nación se encontraba en situación de poder resolver, sin dilación y con la capacidad requerida, el problema energético planteado. Cabe agregar que en el punto III del mensaje de marras -bajo el título de ARespeto de los derechos locales@-, se indicó que el Poder Ejecutivo Aha tenido muy en cuenta los derechos de los municipios interesados -en ese entonces las prestadoras del servicio de generación y distribución de energía eléctrica actuaban por lo común en ese nivel de gobierno-, tratando en todo momento de encontrar soluciones dentro de nuestro orden institucional, sobre la base del más amplio respeto a los derechos municipales@, y se destacó que ello incluía Alo relacionado con el poder de policía, en todo aquello que sea compatible con la jurisdicción y potestades nacionales que recaen sobre los servicios.@.

En este contexto, el art. 81 de la mencionada ley estableció la exención impositiva para los actos tendientes a la ejecución y realización del convenio que aprobaba, como asimismo para la constitución de la nueva sociedad, la fijación del capital social, el rescate de las obligaciones y acciones privadas y la venta y transmisión de los bienes al Estado nacional. Sin embargo, la misma norma aclaraba que A. perjuicio de ello, las actividades de la nueva sociedad, como prestataria del servicio público, se ajustarán a las disposiciones impositivas en vigor o que se dicten en el futuro@, sin hacer distinción alguna entre tributos nacionales, provinciales o municipales.

Las jurisdicciones locales, en cuyo territorio el servicio público federal de distribución de energía eléctrica se presta, no pierden por el hecho de la prestación sus fa-

cultades tributarias. Pero, conforme la idea de que imponer es reglar, deberán ajustarse estas potestades tributarias en su ejercicio, de forma tal que no dificulten, ni interfieran, ni impidan de manera alguna el normal desarrollo y gestión del servicio público. Ante esta circunstancia, y en vista de una eficaz y normal prestación del servicio público de jurisdicción federal, es propio que el Estado Nacional regule la materia tributaria que compete a los poderes locales, conforme se halla autorizado por los incs. 18 y 30 del art. 75 de la Constitución Nacional (Fallos: 312:1870; entre muchos otros).

Lo propio ocurrió con la sanción de la ley 15.336, referida a las actividades de la industria eléctrica destinadas a la generación, transformación y transmisión, o a la distribución de la electricidad, en cuanto correspondieran a la jurisdicción nacional (art.

11). Califica como servicio público la distribución regular y continua de energía eléctrica para atender las necesidades de los usuarios y como actividades de interés general las de la industria eléctrica, destinadas total o parcialmente a abastecer de energía a un servicio público (art. 31). Declara de jurisdicción nacional la generación, transformación y transmisión de energía eléctrica en determinados supuestos (art. 61), entre los que se comprende el comercio de ésta entre la Capital Federal y una o más provincias, o correspondan a lugares sometidos a la legislación exclusiva del Congreso Nacional. Y, más recientemente, la ley 24.065, complementaria y modificatoria de la ley 15.336, con el mismo ámbito y autoridad de aplicación, reitera la calificación como servicio público del transporte y distribución de electricidad, conforme con su art. 11.

El art. 11, primer párrafo, de la citada ley 15.336 -texto según el art. 89 de la ley 24.065 -autoriza al Poder Ejecutivo, en el ámbito de la jurisdicción nacional definida en el art. 61 de la misma, a otorgar las concesiones, ejercer

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Empresa Distribuidora Sur S.A. (EDESUR S.A.) c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa. Procuración General de la Nación las funciones de policía y demás atribuciones inherentes al poder jurisdiccional. A su vez, el art. 12 establece que ALas obras e instalaciones de generación, transformación y transmisión de la energía eléctrica de jurisdicción nacional y la energía generada o transportada en las mismas no pueden ser gravadas con impuestos y contribuciones, o sujetas a medidas de legislación local que restrinjan o dificulten su libre producción y circulación@, aclarando finalmente que ANo se comprenden en esta exención las tasas retributivas por servicios y mejoras de orden local.@.

Cabe recordar que el decreto 12.558/60 ya había reglamentado los alcances de los arts. 11 y 51 de la ley 14.772 sobre la materia discutida en autos, indicando en sus considerandos que el art. 51 de la ley A. tenido en mira el respeto de los derechos de los municipios interesados /.../ y, a la vez, la necesidad de limitar prudencialmente los tributos fiscales de orden local que pudieran imponerse a las actividades de ambas prestatarias y que gravitarían sobre las tarifas de los servicios a su respectivo cargo@, e indicaba más abajo que A. solución arbitrada por la ley 14.772 coincide con la adoptada con anterioridad por varias de las concesiones originariamente otorgadas a favor de las empresas antecesoras de aquéllas en la prestación de los mismos servicios, en el sentido de sujetarlas a un único impuesto o contribución representado por cierto porcentaje sobre sus ingresos brutos provenientes de la venta de energía eléctrica /.../ Que es de manifiesta conveniencia unificar los regímenes tributarios de orden local, sometiéndolos a normas comunes, a efectos de mantener la unidad tarifaria en todas las jurisdicciones territoriales a que corresponden los servicios públicos de que

se trata y evitando la diversidad de condiciones que sobre el particular imperan /.../@. Así, en el art. 11 de ese decreto se fijó el 6% de las entradas brutas de las empresas prestatarias del servicio de distribución de energía eléctrica, por la venta de corriente en la respectiva jurisdicción territorial, en concepto de Aúnico impuesto o gravamen municipal sobre los bienes y actividades de las referidas empresas, exceptuadas las tasas por retribución de servicios, no debiendo incluirse en las liquidaciones los ingresos provenientes de venta de energía eléctrica a los ferrocarriles y las entradas por corriente y servicios de alumbrado público.@.

Posteriormente, el decreto 1247/60, que aprobó el convenio entre el Poder Ejecutivo y SEGBA S.A., estableció en el art. 20, punto II, que A. acuerdo con el art. 12 de la citada ley 15.336 quedan exentas de todo impuesto y contribución provincial y municipal, las obras e instalaciones de generación, transformación y transmisión a que se refiere este convenio, como asimismo la energía generada y transportada en las mismas, las cuales no podrán ser sujetas a medidas de legislación local que restrinjan o dificulten la libre producción o circulación de dicha energía.@, agregando que AEn la exención impositiva precedente, quedan comprendidas las propiedades inmuebles de SEGBA S.A. afectadas a las obras e instalaciones de referencia como asimismo la ocupación del dominio público provincial y/o municipal de las mismas. No se comprenden en dicha exención las tasas retributivas por servicios o mejoras de orden local, las cuales estarán sujetas a lo dispuesto en la sección V de este artículo.@. Y más abajo, en el punto IV se estableció que SEGBA S.A. abonaría anualmente al Fisco de la Provincia de Buenos Aires, Aen concepto de único impuesto y contribución por sus actividades como prestataria del servicio público de electricidad en jurisdicción de dicha Provincia, el 6%o sobre sus entradas brutas

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Empresa Distribuidora Sur S.A. (EDESUR S.A.) c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa. Procuración General de la Nación recaudadas en esa jurisdicción por las ventas de energía eléctrica dentro de la misma, con las excepciones previstas en la sección III del presente artículo.@.

En líneas generales, puede apreciarse que la Nación, para la regulación del servicio público de electricidad en la zona tratada, ha utilizado sus facultades constitucionales para A. lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias@, mediante A. protectoras de estos fines@ (conf. inc. 18, art. 75 de la Carta Magna), para encauzar las potestades tributarias provinciales, pero sólo en tanto y en cuanto éstas pudieran dificultar, interferir o impedir, de algún modo, la adecuada prestación del servicio. Así, en primer término, eximió a la actividad eléctrica federal de ciertos tributos locales -entonces vigentes- que la gravaban expresamente (v. gr. actividades lucrativas, derechos de edificación e inspección de obras nuevas o de ampliación, etc.), como asimismo del posible ejercicio, por parte de los Estados locales, de determinadas facultades tributarias o del gravamen sobre ciertos objetos imponibles correspondientes a las jurisdicciones locales (v. gr. gravar la producción, transformación, transporte o transmisión, distribución y/o venta de energía eléctrica, cualquiera sea el destino de ésta, el uso y ocupación del suelo, subsuelo y espacio aéreo, las instalaciones destinadas a la transformación, transmisión, distribución y suministro de energía eléctrica, etc.). En segundo lugar, se reafirmaron las facultades de que gozaban las provincias y municipios para establecer tributos tales como contribuciones de mejoras por obras realizadas que beneficiaran al contribuyente, y en general tasas retributivas de servicios efectivamente presta-

dos. Por último, el Estado Nacional creyó oportuno mitigar los efectos económicos negativos de su intervención sobre las potestades provinciales y municipales, mediante la atribución, a estas jurisdicciones locales, de un gravamen creado ad hoc por la Nación, bajo la premisa de la uniformidad interjurisdiccional por razones técnicas del servicio público en cuestión, a modo de compensación por la privación realizada.

Esta última modalidad de intervención del Estado Nacional, si bien no es de uso frecuente, resultaría -a mi modo de verjurídicamente admisible.

Su objeto radica en evitar que las jurisdicciones locales puedan sufrir un radical despojo de sus potestades impositivas, o en la riqueza potencialmente imponible que exista dentro de sus respectivos territorios. Se ha sustituido el producto de la potestad tributaria local por otro tributo creado por la Nación, adecuado a los fines de utilidad pública de su intervención. Por otra parte, la Nación tiene las facultades para establecer este tipo de tributos, conforme con el art. 41 y el inc. 21 del art.

75 de la Constitución Nacional, siendo una contribución indirecta, dado que su traslación al usuario a través de la tarifa está jurídicamente autorizada en las normas.

Con el dictado del decreto 714/92, cuyo fundamento legal estriba tanto en el art. 51 de la ley 14.772, como en el art. 12 de la ley 15.336, el sistema descripto en el párrafo anterior se ha mantenido en sus rasgos caracterizadores.

- X - Corresponde, a esta altura, examinar el contenido del decreto 714/92, en cuya inteligencia la actora sostiene que se encuentra eximida de la obligación de abonar los impuestos provinciales sobre la propiedad inmobiliaria y de automotores.

V.E. ha expresado, en pronunciamientos aplicables al

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Empresa Distribuidora Sur S.A. (EDESUR S.A.) c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa. Procuración General de la Nación caso, que en materia de interpretación de las leyes impositivas A. debe atender al fin con el que han sido dictadas, criterio de hermenéutica que, con el alcance más amplio, ha sido reiterado por esta Corte al señalar que es misión del intérprete indagar el verdadero sentido y alcance de la ley, mediante un examen atento y profundo de sus términos que consulte la realidad del precepto y la voluntad del legislador, como así también que, cualquiera que sea la índole de la norma, no hay método de interpretación mejor que el que tiene primordialmente en cuenta la finalidad de aquélla (Fallos:

308:215, entre otros). Asimismo, ha dejado sentado que respecto de las normas que establecen exenciones, Ano deben interpretarse con el alcance más restringido que el texto admite, sino, antes bien, en forma tal que el propósito de la ley se cumpla de acuerdo con los principios de una razonable y discreta interpretación, lo que vale tanto como admitir que las exenciones tributarias pueden resultar del indudable propósito de la norma y de su necesaria implicancia (conf. Fallos: 296:253; 308:2554).

El art. 20 del decreto bajo examen establece que la actora abonará a la provincia de Buenos Aires, en forma mensual, Aen concepto de único impuesto y contribución, tanto de índole fiscal como en lo referente al uso del dominio público provincial, por sus actividades como prestatarias del servicio público de distribución y comercialización en jurisdicción de dicha provincia, el seis por mil (6%o) de sus entradas brutas, recaudadas por las ventas de energía eléctrica en esa jurisdicción@.

En mi opinión, ni la redacción de esta norma, ni principalmente su sentido, dentro del régimen del servicio

público de que se trata, en especial el art. 12 de la ley 15.336 -concordante con los arts. 51 y 81 de la ley 14.772permiten sostener sin más que exista una exención respecto del impuesto sobre la propiedad automotor o sobre la propiedad inmueble a favor de la actora.

Entiendo que el establecimiento de un Aúnico impuesto y contribución@, que grava Asus actividades como prestatarias del servicio público de distribución y comercialización@ de energía eléctrica en jurisdicción de la provincia actora, consistente en una obligación de tributar un seis por mil, calculado sobre la base imponible normativamente determinada, implica un razonable reemplazo del objeto imponible, sobre tributos locales -existentes o no- que específicamente graven la actividad de distribución y comercialización de la energía eléctrica, sea en forma directa o indirecta. Es decir, que la Nación, en uso de sus facultades, adecua de esta forma, bajo las premisas ya vistas de la uniformidad tarifaria y la adecuada prestación del servicio público de electricidad, la posibilidad de la provincia de establecer cualquier gravamen, cuyo objeto imponible abarque Asus actividades como prestataria del servicio público de distribución y comercialización@.

Con este alcance, el juego de las facultades nacionales de los artículos 9, 10, 11 y 12, y del art. 75, incs.

13, 18 y 30 de la Constitución Nacional, encuentra adecuado andamiento en las prescripciones del dec. 714/92, continuador del régimen de los anteriores decretos del Poder Ejecutivo 12.558/60 y 1247/60, sobre la base de los arts. 51 y 81 de la ley 14.772, arts. 11 y 12 de la ley 15.336, y ley 24.065. La inteligencia que le atribuye la actora, implicaría una desnaturalización del concierto alcanzado entre las potestades nacionales, y las facultades tributarias locales, puesto que todo tributo, en forma más o menos remota, en tanto significa e importa una detracción coactiva de riqueza del patrimonio de

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Empresa Distribuidora Sur S.A. (EDESUR S.A.) c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa. Procuración General de la Nación los particulares, alcanzará a las rentas que Edesur S.A. obtenga por su actividad como prestataria de un servicio público. Y precisamente lo que se desea evitar, no es el pago de todo tributo local, sino sólo de aquellos que incidan específicamente sobre la actividad de distribución de la energía eléctrica, tomando a ésta en forma expresa como objeto de imposición.

Está claro que si la actora tiene por único y exclusivo objeto A. prestación del servicio de distribución y comercialización de energía eléctrica dentro de la zona y en los términos del contrato de concesión que regula tal servicio público@ (art. 41 del Estatuto, Anexo II del decreto 714/92), ésta será la principal -sino la única- fuente de ingresos para la empresa. Por otra parte, no cabe duda que deberá tributar todo tipo de gravamen -nacional o local- cuyo hecho imponible realice y del cual no se encuentre específicamente exenta, debiendo solventar estas obligaciones tributarias con el producto de su actividad, la que de esta forma remota, y en un sentido demasiado amplio del término, se ve Aalcanzada@.

Por el contrario, extremando la inteligencia que la actora pretende darle, resulta que su actividad comercial se encontraría ante una suerte de inmunidad fiscal -al menos a nivel local-, ajena a los lineamientos básicos del principio de igualdad ante las cargas públicas, que establece el art. 16 de la Constitución Nacional. Además, y en cuanto a este punto, cabe tomar en consideración que el art. 40 de la ley 24.065, referente a la regulación de las tarifas, prevé que las mismas A. a los transportistas y distribuidores que operen en forma económica y prudente, la oportunidad de obtener ingresos suficientes para satisfacer los costos operativos razonables

aplicables al servicio, impuestos, amortizaciones y una tasa de retorno determinada conforme lo dispuesto en el art. 41 de esta ley@ (inc. a, énfasis agregado). De esta forma, resulta sencillo apreciar que la propia regulación legislativa prevé, en lo referente a la tarifa, que la empresa abonará impuestos, sin distinguir entre nacionales o locales.

Ninguno de los gravámenes discutidos en este juicio tiene como objeto imponible específico la actividad que desarrolla la actora, sino que inciden sobre un tipo de riqueza manifestada a través de la titularidad del dominio o de la posesión o la mera tenencia, de un inmueble en territorio provincial, o un automotor radicado en dicha jurisdicción. Y ello con independencia de que el contribuyente realice alguna actividad comercial o industrial. Es por ello que, en principio, no tienen incidencia directa alguna sobre el desarrollo del servicio público en cuestión. El impuesto inmobiliario tiene por contribuyentes a los titulares de dominio, los usufructuarios y los poseedores a título de dueño de los inmuebles situados en la Provincia (art. 129 del Código Fiscal de la Provincia de Buenos Aires, texto ordenado en 1996). A su vez, el impuesto a los automotores grava a los propietarios de vehículos automotores radicados en la provincia (art. 191 del Código Fiscal de la Provincia de Buenos Aires, texto ordenado en 1996). En nada influye, respecto de la configuración del presupuesto de hecho de las respectivas obligaciones tributarias, la actividad de distribución y comercialización de energía eléctrica. Este hecho es irrelevante en ambos tributos, guiados por el principio de generalidad.

Si bien la actora ha alegado una afectación del servicio público debida a la incidencia de estos dos gravámenes, no ha intentado demostrar que así fuera. Efectivamente, no ha demostrado siquiera indiciariamente que incidan ni en su razonable ganancia, ni en la calidad del servicio público que

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Empresa Distribuidora Sur S.A. (EDESUR S.A.) c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa. Procuración General de la Nación presta, ni que lleven a un desarreglo en las tarifas que debe aplicar.

Por otra parte, la inteligencia que pretende la actora asignarle al decreto 714/92 llevaría sin más a concluir que este decreto habría excedido las pautas trazadas por las normas legales aplicables, por exceso en la reglamentación de las leyes, cuidadosas éstas en su significación constitucional, de los poderes inherentes e innegables de las jurisdicciones locales, entre ellos los impositivos. Dados los términos del art. 51 de la ley 14.772, opino que los tributos ahora discutidos no son incompatibles con la jurisdicción técnica y económica del servicio público, correspondiente al Estado Nacional. Y en los parámetros del art. 12 de la ley 15.336, es de mi parecer que dichos tributos no gravan ni las obras ni las instalaciones de generación, transformación y transmisión de energía eléctrica, ni la energía generada o transportada en las mismas, ni implican de por sí una medida que restrinja o dificulte su libre producción o circulación.

La solución normativa a la que se arriba, también se ve abonada por otros extremos coincidentes.

Por una parte, el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento -Pacto Fiscal II-, celebrado entre la Nación y varias jurisdicciones provinciales el 12 de agosto de 1992, ratificado por ley de la provincia de Buenos Aires n1 11.463, del 24 de octubre de 1993, en su artículo 11, inc. 21, estableció la necesidad de derogar en forma inmediata A. impuestos provinciales específicos que graven .... energía eléctrica...@ (énfasis agregado).

Cualquiera sea la operatividad inmediata que pudieran tener sus normas, queda en evidencia que, dentro de los lineamientos políticos trazados

por este pacto interjurisdiccional, en lo que hace al favorecimiento por la vía fiscal de ciertas actividades, entre ellas la que desarrolla la actora, se circunscribe a evitar que pueda constituirse en objeto imponible de gravámenes que en forma específica o directa la reflejen normativamente como hechos imponibles. En forma concomitante, debe recordarse que este Pacto Fiscal II fue ratificado por las autoridades nacionales mediante la ley 24.307 (art. 33) y el decreto 14/94 del Poder Ejecutivo.

Por otra parte, establecida la facultad de la Nación para regular la efectiva prestación del servicio federal de energía eléctrica, tal como se ha tratado en el capítulo VII del presente, respecto de las facultades que restan en poder de las jurisdicciones locales, no hay variación en cuanto a su interpretación.

Los tributos bajo discusión son gravámenes establecidos por la jurisdicción provincial en uso de sus atribuciones originarias e indefinidas (arts. 75 inc. 21 y 121 de la Carta Magna). Las provincias conservan todo el poder no delegado por ellas al momento de constituirse la Nación, y como tiene expresado V.E. en reiterados precedentes, A. actos de las legislaturas provinciales no pueden ser invalidados sino en los casos en que la Constitución concede al Congreso Nacional, en términos expresos, un poder exclusivo, o en que el ejercicio de idénticos poderes ha sido expresamente prohibido a las provincias, o cuando hay una absoluta y directa incompatibilidad en el ejercicio de ellos por éstas últimas (Fallos: 3:131; 302:1181, T.375.XXXI ATelefónica de Argentina c/ Municipalidad de Chascomús s/ acción meramente declarativa@, del 18/4/97, entre muchos otros).

Además, en el sub lite no se aprecia ni se ha demostrado una absoluta y directa incompatibilidad entre el ejercicio de los poderes tributarios de la provincia demandada, y la prestación del servicio público por parte de Edesur

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Empresa Distribuidora Sur S.A. (EDESUR S.A.) c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa. Procuración General de la Nación S.A., que haga notoria una interferencia real, por parte de las autoridades locales, en la jurisdicción federal ejercida por la Nación, extremo que eventualmente podría dar lugar a la invalidación de los tributos locales, conforme con el art. 12 de la ley 15.336, en tanto A. o dificulten@ la libre producción y circulación de la energía eléctrica.

Por último, cabe señalar que el decreto 714/92, si bien ha seguido en términos generales una solución adoptada con anterioridad, no ha recogido los términos del decreto 1247/60, que eran más amplios, tomando en cuenta que en ese entonces la concesionaria era una empresa estatal (SEGBA S.A.).

Resta indicar que la solución propuesta, favorable a los intereses de la demandada, torna abstracto el tratamiento de la inconstitucionalidad del decreto 714/92 planteada por dicha parte.

- XI- Por todo lo expuesto, opino que debe rechazarse la acción intentada.

Buenos Aires, 16 de julio de 1998.- M.G.R.