Sentencia de Suprema Corte de Justicia (Argentina), 30 de Junio de 1998, M. 107. XXXII

• Emisor: Suprema Corte de Justicia (Argentina)

M. 107. XXXII.

R.O.

Maruba S.C.A. Empresa de Navegación Marítima c/ Estado Nacional - Ministerio de Obras y Servicios Públicos - Secretaría de la Marina Mercante s/ incumplimiento de contrato.

Buenos Aires, 30 de junio de 1998.

Vistos los autos: "Maruba S.C.A. Empresa de Navegación Marítima c/ Estado Nacional - Ministerio de Obras y Servicios Públicos - Secretaría de la Marina Mercante s/ incumplimiento de contrato".

Considerando:

1. ) Que la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal, al confirmar la sentencia de primera instancia, admitió la demanda promovida por la firma Maruba S.C.A. contra el Estado Nacional (Ministerio de Obras y Servicios Públicos, Secretaría de la Marina Mercante), y condenó a la demandada a pagar la suma de U$S 13.785.906,58 o su equivalente en pesos, de conformidad con lo previsto en la ley 23.928, más un interés del 8% anual desde la notificación de la demanda hasta el 31 de marzo de 1991, y a partir de allí, y hasta la cancelación del crédito, el interés previsto en el art.

6. in fine de la ley 23.982 (fs. 957/967).

   Contra tal pronunciamiento, la demandada vencida interpuso recurso ordinario de apelación (fs. 972) que le fue concedido (fs. 974). La recurrente presentó el memorial a fs. 983/1003 y la actora contestó el traslado pertinente a fs. 1009/1031.

2. ) Que el recurso mencionado resulta formalmente procedente, toda vez que fue deducido contra una sentencia definitiva recaída en una causa en la que la Nación es parte

   y el valor cuestionado, debidamente actualizado, supera el mínimo legal previsto en el art. 24, inc. 6°, apartado a, del decreto-ley 1285/58, con más la actualización dispuesta por la ley 21.708 y por la resolución 1360/91 de esta Corte.

3. ) Que mediante la ley 22.385 -dictada de acuerdo con las disposiciones de la ley 22.177- y su decreto reglamentario 724/81, se dispuso la privatización de la Empresa Flota Fluvial del Estado y la venta de sus bienes, condicionada de modo de mantener sin interrupción la prestación de los servicios que realizaba la empresa, entre ellos el de remolque de maniobra en puertos de jurisdicción nacional, declarado servicio público por la ley 21.892, cuyo art. 5° establece que para la determinación de las tarifas por la explotación del servicio, se atenderá a una razonable rentabilidad del permisionario.

4. ) Que, en dicho marco normativo, se efectuaron las licitaciones públicas 3/P-81 y 4/P-81, en las que la firma Maruba S.C.A. Empresa de Navegación Marítima resultó adjudicataria de las agrupaciones de remolcadores de maniobra 3, 4, 5 y 8 correspondientes a los puertos de Campana, Diamante, Santa Fe, Villa Constitución y Quequén.

   En los pliegos de cláusulas particulares para ambas licitaciones (fs. 284/377 y 214/283) se determinó que la venta de las unidades se realizaba con la obligación a cargo del adquirente de destinarlas en forma ininterrumpida a la prestación del servicio público de remolque maniobra con sujeción a la normativa reglamentaria por el plazo mínimo de 10 años y en su puerto de destino (art. 4°).

5. ) Que la empresa inició la demanda de autos

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   Maruba S.C.A. Empresa de Navegación Marítima c/ Estado Nacional - Ministerio de Obras y Servicios Públicos - Secretaría de la Marina Mercante s/ incumplimiento de contrato. persiguiendo la indemnización de los perjuicios derivados del incumplimiento contractual que imputó a la demandada.

   Sostuvo que, durante la ejecución de los contratos, la ex Secretaría de Intereses Marítimos y el Ministerio de Obras y Servicios Públicos de la Nación modificaron las pautas tarifarias vigentes al momento de perfeccionarse aquéllos, y que esas alteraciones sucesivas fueron deteriorando la ecuación económico-financiera del contrato y diluyendo totalmente las expectativas de obtener una razonable rentabilidad como contrapartida a la prestación del servicio.

   Afirmó que, para ponderar la afectación a la aludida ecuación, debía considerarse no sólo la "razonable rentabilidad" que la autoridad debía asegurar de conformidad con lo dispuesto en el art. 5° de la ley 21.892, sino también el precio abonado por la compra de los remolcadores, como asimismo la nota remitida por su parte al Subsecretario de Intereses Marítimos, con fecha 12 de noviembre de 1981.

   En dicha nota, la empresa manifestó que, a su juicio, el Estado había transferido los remolcadores dentro de un cuadro económico-financiero cuyas condiciones él mismo fijó, y, por lo tanto, estaba obligado a preservarlas para garantizar la obligatoriedad, continuidad y regularidad del servicio y para preservar la ecuación económico-financiera de los adquirentes y permitirles de ese modo cumplir con los compromisos de pago que contrajeron de acuerdo con las bases y condiciones de las licitaciones.

   Entendió que la posterior actitud de la Adminis-

   tración, que no contestó la nota pero se presentó a firmar los boletos de compraventa de las embarcaciones, denotó que la interpretación formulada en aquélla era correcta y que el contrato importaba la garantía de la intangibilidad de la ecuación y su principal elemento, el cuadro tarifario.

6. ) Que el a quo consideró acreditada la responsabilidad de la demandada con fundamento en que los sucesivos cambios tarifarios -que, según señaló, carecieron, en algunos casos, de motivación concreta- causaron perjuicios a la actora.

   Sostuvo que en el sub examine se presentaba una situación obligacional compleja y que la ecuación económicofinanciera configuraba un concepto amplio que no podía valorarse únicamente mediante la pauta establecida en el art. 5° de la ley 21.892, que sólo tuvo por mira reglamentar en forma genérica el servicio; valoró, asimismo, la incidencia de la nota remitida por la contratista.

7. ) Que la demandada se agravia de que la cámara haya desconocido el derecho vigente, aplicable para la determinación de las tarifas, en el caso, el citado art. 5° de la ley 21.892, que delimita por imperio legal la ecuación económico-financiera del contrato. Asimismo, sostiene que el a quo desconoció el significado del principio de garantía contenido en la "adecuada rentabilidad" y, por último, se agravia de la valoración que la cámara realizó de la nota enviada por la actora y de su falta de respuesta.

8. ) Que cabe recordar que la empresa Maruba S.C.A.

   -de acuerdo con lo establecido en los pliegos- adquirió los remolcadores correspondientes a las agrupaciones citadas con

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   Maruba S.C.A. Empresa de Navegación Marítima c/ Estado Nacional - Ministerio de Obras y Servicios Públicos - Secretaría de la Marina Mercante s/ incumplimiento de contrato. la obligación de prestar, en régimen de concesión, el servicio público de remolque maniobra en los puertos mencionados.

9. ) Que, en todo régimen de prestación de servicios públicos por medio de concesionarios -como el que vinculó a las partes- las tarifas son fijadas, aprobadas o verificadas por el poder público conforme a lo que disponen la ley o el contrato, atribución que tiene en mira consideraciones de interés público, tales como asegurar la prestación del servicio en condiciones regulares y la protección del usuario.

   10) Que, en efecto, en este marco y en atención a la finalidad perseguida, la responsabilidad del Estado concedente y su autoridad no se detienen en el momento del otorgamiento de la concesión y, por ello, resulta ilegítima la pretensión de que un régimen tarifario se mantenga inalterado a lo largo del tiempo si las circunstancias imponen su modificación, ya que ello implicaría que la Administración renunciara ilegítimamente a su prerrogativa de control de la evolución de las tarifas y, en su caso, de la necesidad de su modificación, y, por otra parte, afectaría el principio de igualdad en la licitación, ya que los demás oferentes, al momento de presentarse en aquélla, tuvieron en cuenta las pautas de posible modificación tarifaria posterior, y sobre esas condiciones efectuaron sus propuestas.

   11) Que las atribuciones de la Administración Pública en materia de tarifas no se ejercen en forma discre-

   cional, sino sujetas a la demostración objetiva del fundamento de las modificaciones que se efectúen, circunstancia que la cámara entiende que no se ha cumplido debidamente en el caso.

   12) Que, al momento de celebrarse los contratos de autos, las tarifas vigentes estaban establecidas por la resolución de la Secretaría de Estado de Intereses Marítimos 136/ 81 y, a contrario de lo sostenido por el a quo, las posteriores resoluciones de la S.E.I.M. 705/83, y del Ministerio de Obras y Servicios Públicos 474/84, 1072/84, 9/85, 162/86 y 300/87 (fs. 6/19), dictadas en esa materia durante la ejecución del contrato, se hallan suficientemente motivadas en orden a justificar las modificaciones tarifarias por ellas establecidas.

   13) Que, en efecto, en ellas se hace referencia a la necesidad de dotar al servicio de una economicidad y flexibilidad acorde con las necesidades de la actividad portuaria; a la ponderación de la distinta evolución observada entre el tipo de cambio y los índices de precios internos, que rigen para los ingresos y costos respectivamente; a la necesidad de satisfacer tanto los intereses de las empresas prestatarias como los de los usuarios; a la variación de los componentes del costo de operación del servicio; y al objetivo de mantener la relación costos e ingresos de los permisionarios.

   14) Que, sin embargo, aun cuando las tarifas no constituyen un precio único e inmutable para regir durante todo el tiempo de la concesión, el concesionario tiene derecho a reclamar la indemnización correspondiente en el caso

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   Maruba S.C.A. Empresa de Navegación Marítima c/ Estado Nacional - Ministerio de Obras y Servicios Públicos - Secretaría de la Marina Mercante s/ incumplimiento de contrato. de que los nuevos precios alteren la ecuación económico-financiera de la concesión.

   En el caso, para la determinación de las tarifas, la autoridad de aplicación estaba obligada a asegurar que el concesionario obtuviera una "razonable rentabilidad" por la explotación del servicio (confr. art. 5° de la ley 21.892), pauta que atenuaba sensiblemente el riesgo empresario, y que la actora aceptó al realizar sus ofertas, momento en el que expresó que conocía y prestaba conformidad a la totalidad de los documentos y condiciones que integraban los pliegos de las licitaciones (fs. 127/131 lic. 3/P-81 y 202/205, lic. 4/P-81) y, en consecuencia, al régimen normativo al que se sometía.

   15) Que, en tales condiciones, para ser resarcida, la actora debió acreditar el perjuicio que dice haber sufrido, exigencia con la que no cumplió, ya que del informe pericial contable (fs. 484/746) surge que, si bien las resoluciones que modificaron las pautas tarifarias originarias produjeron "un cierto menoscabo" de la rentabilidad empresaria (fs. 689, resp. al punto b cuest. parte actora), los ingresos obtenidos por la empresa por la explotación de las concesiones de los servicios de remolque maniobra por el período comprendido entre noviembre de 1981 y noviembre de 1991, es decir, por el tiempo original en el que se extendía la concesión, habrían sido razonables (confr. respuestas a puntos d y e cuest. actora, fs. 701 vta./702); y, asimismo, que no se detectaron elementos concretos según los cuales la actora

   haya tenido quebrantos en la explotación de las concesiones portuarias sino que, por el contrario, hubo utilidad en el acumulado (respuesta al punto b del cuest. parte actora, fs. 694).

   16) Que, en atención a tales conclusiones, carece de fundamentación la sentencia de la cámara mediante la que se hizo lugar a la demanda por la totalidad de las diferencias que el perito contador calculó entre los servicios efectivamente facturados con sus respectivos valores y la facturación que hubiera resultado de haberse mantenido el régimen tarifario vigente al momento de la celebración de los contratos (informe pericial, respuesta al punto c, cuest. de la demandada, fs. 708/744 y contestación a las impugnaciones de la demandada, fs. 772), ya que -como se ha señalado- la actora no tenía derecho a ellas sino al aseguramiento de una rentabilidad razonable, en los términos del art. 5° de la ley 21.892.

   17) Que carece también de fundamentos la decisión de la cámara en cuanto expresó que, en el caso, debía entenderse que la ecuación económico-financiera constituía un concepto más amplio que el de razonable rentabilidad, dado que se configuraba una relación obligacional compleja.

   18) Que, en tal sentido, cabe recordar que la actora sostuvo que el contrato implicaba una compraventa de embarcaciones al Estado para la prestación del servicio público, y que por ello debía ponderarse el mantenimiento de la aludida ecuación teniendo en cuenta no sólo la "razonable rentabilidad" a que alude el art. 5° de la ley 21.892, sino también el precio abonado por los remolcadores.

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   Maruba S.C.A. Empresa de Navegación Marítima c/ Estado Nacional - Ministerio de Obras y Servicios Públicos - Secretaría de la Marina Mercante s/ incumplimiento de contrato.

   19) Que esa argumentación carece de entidad, en primer lugar porque, en el caso, no se pactó procedimiento alguno que relacionara la compra de los artefactos navales con el funcionamiento económico de la actividad a que iban a ser destinados. Por otra parte, la alegación de la actora acerca de que abonó por los buques un precio superior al valor de tasación de los remolcadores en su conjunto -con lo que, cabe señalar, obtuvo una mejor posición para resultar adjudicataria en las licitaciones- no puede hacer perder de vista que la tarifa razonable cuya percepción se garantizó se calculaba sobre la base de una normal y racional prestación del servicio que, por ende, no cubría el riesgo que la actora -que contaba con suficiente especialización en la materia- voluntaria y conscientemente asumió al abonar el precio de los barcos.

   20) Que, por último, no corresponde asignar el alcance otorgado por el a quo a la nota remitida a la comitente por la empresa Maruba S.C.A. (fs. 206/208), ya que, mediante ella, no podrían haberse variado legítimamente los aspectos contractuales de la relación y menos aún su contenido reglamentario, en el que se encuadraba -en el caso de autos- el poder de fijar y modificar las tarifas.

   21) Que no obsta a ello que la comitente no haya respondido la nota enviada por la empresa ya que, como esta Corte ha sostenido, el silencio de la Administración no vale como consentimiento tácito de los órganos estatales ya que se trata de una conducta inapta para ser considerada como

   una manifestación positiva de voluntad, pues salvo disposición expresa del orden normativo, el silencio debe ser interpretado en sentido negativo (arts. 913, 918, 919, 1145, 1146 del Código Civil y 10 de la ley 19.549). Nada debe tomarse como concedido sino cuando es dado en términos inequívocos o por una implicancia igualmente clara. La afirmación necesita ser demostrada, el silencio es negación y la duda es fatal para el derecho del concesionario (Fallos: 308:618, considerando 8° y su cita).

   Por ello, se declara procedente el recurso ordinario y se revoca la sentencia apelada, con costas en todas las instancias (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). N. y devuélvase. JULIO S. NAZARENO - EDUARDO MOLINE O'CONNOR - CARLOS S. FAYT - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - ANTONIO BOGGIANO - GUILLERMO A.F.L. -G.A.B. -A.R.V..