Sentencia de Corte Suprema de Justicia de la Nación, 30 de Junio de 1998, T. 50. XXXIV

Emisor:Corte Suprema de Justicia de la Nación
 
CONTENIDO

T.50.X.T., C.E. c/ U.B.A. (Universidad de Buenos Aires) Resol.

2314/95.

Buenos Aires, 30 de junio de 1998.

Vistos los autos: "T., C.E. c/ U.B.A. (Universidad de Buenos Aires) Resol. 2314/95".

Considerando:

Que los agravios del recurrente remiten al examen de cuestiones sustancialmente análogas a las resueltas por esta Corte, el 26 de diciembre de 1996, en la causa M.399.XXXII "M., A.M. c/ U.B.A. -resol. 2314/95-" -voto de la mayoría y voto concurrente del juez V.- a cuyos fundamentos corresponde remitirse por razones de brevedad.

Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario interpuesto y se confirma la sentencia apelada. Costas por su orden. N. y remítase. JULIO S. NAZARENO - EDUARDO MOLINE O'CONNOR - CARLOS S. FAYT (en disidencia) - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO (en disidencia) - E.S.P. (en disidencia) - A.B. -G.A.F.L. -G.A.B. (en disidencia) - A.R.V..

DISI

T.50.X.T., C.E. c/ U.B.A. (Universidad de Buenos Aires) Resol.

2314/95.

DENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON CARLOS S. FAYT Considerando:

  1. ) Que los agravios del recurrente remiten al estudio de cuestiones sustancialmente análogas a las examinadas en el voto en disidencia del juez F., emitido el 26 de diciembre de 1996, en la causa M.399.XXXII "M., A.M. c/ U.B.A. -resol. 2314/95-".

  2. ) Que en dicho voto y después de señalar que se configuraba un caso contencioso en los términos del artículo 116 de la Constitución Nacional (confr. considerando 5°), se sostuvo que la expresión "autonomía universitaria" se ha prestado a un sinnúmero de acepciones, como lo demuestra la diversidad de regímenes que, con el fin declamado de asegurarla, imperaron en nuestro país desde la sanción de la ley 1597 -conocida como "Ley Avellaneda"-.

    En efecto, en junio del año 1885, esa norma estableció los requisitos básicos dentro de los cuales las Universidades de Córdoba y Buenos Aires -únicas existentes en la época- debían dictar sus estatutos. Mediante ella se determinaba la existencia de "autoridades universitarias" y se les confería la potestad para ejercer el poder de policía dentro de sus establecimientos. Dicha ley mantuvo su vigencia durante largo tiempo, debido al profundo consenso que sus previsiones generaron. Prueba de ello, fue el hecho de que los movimientos reformistas de principios de la segunda década de este siglo propugnaron su operatividad. Recién en 1947 se dictó la ley 13.031, que significó una orientación

    diferente en lo que hacía a la independencia de la educación terciaria con relación al poder político. La ley 14.297 derogó expresamente la anterior. Su artículo 61 prescribía que "las Universidades cuentan con autonomía docente y científica y gozan de la autarquía que en el orden administrativo les confiere la presente ley". Más adelante, en octubre de 1955 fue dictado el decreto 477 que al derogar las leyes 13.031 y 14.297 otorgaba nuevamente vigencia a la ley 1597. Pocos meses más tarde se promulgó el decreto 6403 que pretendió dar plena autonomía a la Universidad Argentina y fue, tal vez, con el que se hicieron tangibles los objetivos básicos de la reforma de 1918 en lo que respecta a su contenido.

    En 1956 por decreto 10.775, se creó el Consejo de Universidades Nacionales. Este organismo, como se expresó en los considerandos de esa norma, tendría las facultades que "hasta ahora habían sido privativas del Poder Ejecutivo". En 1967 fue sancionada la ley 17.245, denominada "Ley Orgánica de las Universidades Nacionales", en su artículo 5° preveía un sistema de "autonomía académica" y "autarquía financiera" y "administrativa"; el artículo 7° delimitaba los poderes de las autoridades universitarias y las administrativas en estos términos "... la autonomía y autarquía reconocidas por esta ley no se entenderán nunca como obstáculo para el ejercicio de las atribuciones y deberes que competen a las autoridades nacionales, respecto al mantenimiento del orden público y al imperio de la legislación común en el ámbito universitario".

    Más cerca de nuestros días, rigieron la vida de las casas de estudio la ley 20.654, la ley 22.207 y la ley

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    23.068 que buscó la normalización de las universidades y restableció la vigencia de las previsiones de la ley 17.245.

  3. ) Que, como se desprende de los muchos alcances que se le reconocieron a la expresión "autonomía universitaria" en la evolución histórica descripta -que culmina con la sanción de la ley 24.521- y más allá de lo ritual de una cuestión semántica, el uso general en el lenguaje corriente implica no sólo la aspiración de concretar un ámbito que asegure la libertad académica y de cátedra en las universidades nacionales, sino también la potestad que se les concede de redactar por sí mismas sus estatutos, determinando el modo en que se gobernarán, designarán sus autoridades, su claustro docente y su personal administrativo.

  4. ) Que, el tema excede en mucho los márgenes de la doctrina elaborada por algunos autores, en tanto es claro que con prescindencia de la caracterización que se haya confeccionado en torno del concepto de "autonomía", la expresión "autonomía universitaria" evoca inconfundiblemente cuestiones largamente debatidas por la sociedad toda, que por otra parte poseen orígenes seculares, en el peculiar status que se les reconoció a las universidades en la historia de occidente, y más próximamente, a partir del movimiento de la "reforma universitaria", que nació en nuestro país y alcanzó amplia trascendencia en otros (disidencia del juez F. en Fallos:

    314:570). Por lo demás, la cuestión a decidir en esta causa exime de una mayor evocación, de modo tal que una disquisición sobreabundante con relación a puntos no involucrados directamente en la controversia -como la del alcance del concepto de autarquía que se

    pretenda fundar en ramas infraconstitucionales del derecho- tendría connotaciones puramente académicas sobre las cuales una sentencia no puede válidamente reposar.

  5. ) Que, para concretar los objetivos de la libertad de enseñanza y de investigación, se requiere de un marco jurídico institucional inquebrantable que la haga posible, y que ha quedado configurado con la nueva redacción del art. 75 inciso 19 de la Constitución Nacional.

    Así lo reclamó C.S.V. cuando sostuvo que la autonomía universitaria consistía "en que cada Universidad Nacional se dé su propio Estatuto, es decir sus propias instituciones internas o locales, y se rija por ellas, elija sus autoridades, designe a los profesores, fije el sistema de nombramiento y de disciplina interna, etc.. Todo esto sin interferencia alguna de los poderes constituidos que forman el gobierno ordinario en el orden político, es decir, el Legislativo y el Ejecutivo. No es posible decir lo mismo, respecto del Poder Judicial, porque no escapa a su jurisdicción ninguno de los problemas jurídico-institucionales que se puedan suscitar en la Universidad" (Revista de Derecho y Ciencias Sociales, Año VI, N17-8, pág. 42).

  6. ) Que, el texto constitucional vigente detrajo al Congreso de la Nación la potestad de regular el estatuto de las Universidades Nacionales, atribución que éste había materialmente delegado con la sanción de normas que tendían a asegurar la autonomía universitaria. Es necesario reconocer, que a la postre de la reforma constitucional, ya no se trata de una simple delegación, siempre discrecional para el órgano delegante -y por su naturaleza transitoria- sino de

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    2314/95. una verdadera asignación de competencias en favor de las Universidades.

  7. ) Que, el aparente espíritu libertario que trasunta la norma impugnada, conspira contra el concepto básico de autonomía universitaria tal como ha quedado plasmado en la Constitución Nacional. El art. 50 in fine de la ley 24.521 no encuentra sustento en los propósitos del constituyente, pues éstos no proyectaron la creación de una "confederación" de facultades, sino la existencia de una institución vigorosa, independiente y a la vez polifacética, con vocación de fundar su fuerza en el debate que debe plantear la actividad académica. Esto resulta evidente, si se observa que del texto sancionado surge que es la Universidad -y sólo ella- quien detenta ese poder autonómico. Por ese motivo, la previsión cuestionada lleva implícito un exceso en las facultades reglamentarias del Congreso Nacional al conferir a las facultades las atribuciones que le incumben incuestionablemente a la Universidad. En efecto, no es detalle ni un aspecto intrascendente, el modo en el que se ha de regular el ingreso a los diferentes claustros universitarios.

    Potestad, que por otra parte, fue ejercida hasta hoy por el Consejo Superior de la Universidad de Buenos Aires, al dictar -entre otras- las resoluciones n1 232/84, 2128/87, 3421/88 y 3961/ 89, que determinaron que el Ciclo Básico Común constituye la primera etapa curricular de las carreras de la Universidad, que su duración es de un año, que consta de una serie de materias y que es requisito para el ingreso al segundo ciclo universitario.

  8. ) Que, el mencionado artículo 50, en cuanto habilita a las facultades a decidir temas relativos al modo en

    que se obtiene y mantiene la condición de estudiante universitario, ha pretendido establecer una delegación inconstitucional en favor de un órgano dependiente de las universidades, lo cual excede las competencias del poder legislativo y puede ser exclusivamente dispuesto por el órgano supremo de la estructura universitaria.

  9. ) Que, cuando el texto constitucional le impone al legislador como un mandato "Sancionar leyes ... que garanticen ... la autonomía y autarquía de las universidades nacionales" (art. 75 inc. 19), ha dejado fuera de la arena política la discusión acerca del modelo de planificación básica de la educación superior, esquema que no puede ser desconocido por el poder constituido so pretexto de reglamentación. La esencia de nuestro sistema de gobierno radica en la limitación de los poderes de los distintos órganos y en la supremacía de la Constitución. Ningún departamento del Gobierno puede ejercer lícitamente otras facultades que las que le han sido acordadas (N.92.XXIV "Nicosia, A.O. s/ recurso de queja", del 9 de diciembre de 1993).

    10) Que, lo expuesto hasta aquí, no equivale a sostener un postulado según el cual las Universidades pueden ejercer facultades legislativas en un sentido material amplio. En efecto, la sustracción de competencias a la que antes se aludió, se limita al plano de la norma estatutaria y, obvio es decirlo, a la faz académica de esas disposiciones estatutarias, como lo son, entre otros, el ingreso y permanencia de los estudiantes en su seno. El límite de la competencia del Congreso está dado por la circunstancia de que

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    2314/95. del ejercicio que se haga de ella, no resulte afección a la teleología de la autonomía universitaria. En esta línea de razonamiento y no en otra, se les reconoce significación congruente y armoniosa -según conocida regla de interpretación- a las previsiones de los incisos 18 y 19 del art. 75 de la Constitución Nacional.

    11) Que, por lo demás, las universidades argentinas no son meras estructuras pedagógicas, sino la base del entramado democrático de la Nación. Si bien en ellas la vocación y las capacidades se orientan al logro de determinadas especialidades, armonizando la investigación con los avances científicos, han favorecido en todo tiempo la formación y definición de la dirigencia estatal, en correspondencia con las necesidades y los cambios operados en la sociedad en su conjunto. Su historia y sus tradiciones las singularizan, tanto de la Universidad de San Marcos de Lima como de la Universidad Autónoma de México, de Santiago de Chile, Colombia, la Sorbona, Oxford, Cambridge, Bolonia, Salamanca o Jerusalén.

    La Reforma, que se inició en la de Córdoba en 1918, les dio un vigoroso sello de innovación y creación.

    El núcleo de esa tradición fue su autonomía, como factor unitivo, con un centro de decisión articulado con la más amplia participación de los claustros. Las diversas facultades, escuelas o institutos, siempre encuadraron su actividad a las normas emanadas de ese centro unitario de decisión. Cuando en 1994 se modificó la Constitución Nacional y se consagró la autonomía como una garantía de las universidades, explícitamente

    se vedó al Congreso toda legislación que pudiera restringir, limitar o acortar sus alcances. De ahí que la resección que contiene el artículo 50 de la Ley de Educación Superior, que limita el circuito de decisión de la Universidad de Buenos Aires, en este caso, provocara tensiones, inquietud y confusión, al afectar el sistema autonómico que la Constitución Nacional les reconoce. La inserción de esa limitación tenía el efecto de un abrasivo apto para corroer, y aún destruir, la autonomía mediante el arbitrio que la lógica rechaza, de dividir lo indivisible y separar lo inseparable.

    12) Que, en última instancia, las universidades tienen por destino ser la conciencia intelectual de la sociedad. De ahí la necesidad de garantizar su absoluta autonomía y esto tanto porque así lo dispone la Constitución Nacional, cuanto en razón de los profundos cambios históricos que caracterizan nuestro tiempo y que imponen, como una condición esencial, que las propias universidades autoregulen sus fines, su organización, así como el ingreso y egreso de sus educandos y desplieguen su existencia, consagradas a la ense- ñanza, a la investigación, a la transmisión de la verdad, abiertas a todos los avances científicos, tecnológicos y culturales. Su autonomía, es decir su entero dominio, es condición esencial para su funcionamiento y la realización de sus fines, y esto para que la Nación cuente con universidades dignas de ese nombre, al servicio del desarrollo, en justicia y libertad, de la república democrática.

    13) Que, no puede dejar de tenerse presente que la Nación viene de la clausura de la autonomía universitaria.

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    Los gobiernos militares, durante décadas, mantuvieron intervenidas las universidades nacionales, designaron sus interventores, suprimieron sus cuerpos colegiados, modificaron sus estatutos, removieron a sus autoridades y docentes, cambiaron sus planes y programas de estudio, es decir, eliminaron la función social de las universidades. A partir de 1984, se inició una intensa labor de restablecimiento de la autonomía y la autarquía universitarias, y cada universidad puso en vigencia su estatuto. La normalización de las universidades, significó una empresa de proporciones que culminó con la integración del cuerpo docente, que dio transparencia a las reincorporaciones y los concursos. El Consejo Interuniversitario Nacional, tuvo a su cargo la coordinación de las actividades de las universidades nacionales. La estructura y el método democrático, dieron legitimidad a la toma de decisiones en todos los niveles del gobierno universitario. A partir de 1990, surgió una concepción opuesta, a la que dio jerarquía internacional y ennobleció la labor de las universidades argentinas. Basada en los mecanismos del mercado, esta nueva concepción procura desligar al Estado de la educación pública, con universidades preferentemente privadas, como es el caso de Chile, jerarquizadas y segmentadas, con limitaciones del ingreso, orientadas al desarrollo del aparato productivo, en correspondencia con las nuevas tecnologías. Fue así como, en 1993, se creó en el Ministerio de Cultura y Educación, la Secretaría de Políticas Universitarias, según resulta de los decretos y

    resoluciones cuyo contenido se incorporó al Proyecto de Ley de Educación Superior, así como las políticas sobre su financiamiento, de las que trata la ley 24.521. Esa líneade acción, adquirió vigencia a través de los decretos números 556/93; 1075/93; 1610/93; 2282/93; 2330/93; 2477/93; 256/94; 529/94 y ley 24.156, que se integran con las Resoluciones N° 1069/93 y N° 1618/93, mediante las cuales se reconstruyó el sistema de estadísticas universitarias y se creó el Consejo de Planificación universitaria regional. En cuanto al nivel de enseñanza y la investigación, se recibieron 25 millones del B.I.D, con destino a educación superior técnica y del B.I.R.D.F.-Banco Mundial, 150 millones para solventar planes estratégicos en universidades medias y pequeñas. Pero los grandes temas se focalizaron en la autonomía, el cogobierno, el arancelamiento y los cupos.

    14) Que, la ley 24.521, en su artículo 50, estableció limitaciones a la autonomía universitaria en transgresión a lo dispuesto en el artículo 75, inc. 19 de la Constitución Nacional. Luego de definir en su artículo 29 los alcances y las garantías de la autonomía universitaria y señalar como básica la atribución de "establecer el régimen de admisión, permanencia y promoción de los estudiantes, así como el régimen de equivalencias", en su artículo 50 -infineprocedió a su abducción, disponiendo, con un alto grado de ambigüedad que: "en las universidades con más de cincuenta mil (50.000) estudiantes, el régimen de admisión, permanencia y promoción de los estudiantes, será definido a nivel de cada facultad de unidad académica equivalente", con lo cual segmentó, y en definitiva limitó, la autonomía universitaria.

    La propia Secretaría de Políticas Universitarias

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    2314/95. del Ministerio de Cultura y Educación, en su Boletín Informativo correspondiente al primer semestre de 1994, en su página 72, reconoce que este "nuevo tipo de regulaciones", "implican algunas limitaciones a la autonomía universitaria", por más que señala que las razones que pretenden justificar esas regulaciones y el modo en que se propone ejercerlas, "parecerían una invitación a repensar el concepto de autonomía, que es ciertamente esencial para la vida universitaria y para la construcción de una sociedad democrática...".

    15) Que, resulta esclarecedor el examen de los Documentos del Banco Mundial, en los que la entidad trata y formula criterios sobre la educación superior en los países en vías de desarrollo y que marcan, de modo explícito, su tránsito de las prioridades en materia de financiamiento, al diseño de reformas académicas. En su Documento 7471 AR., titulado: "Argentina. Reasignación de recursos para el mejoramiento de la educación. Memorándum Sectorial", publicado en Washington en 1988, se refiere al volumen de la población universitaria y a la gratuidad de la enseñanza, en los siguientes términos: "Se admitió a más de 300.000 nuevos estudiantes al sistema de educación superior entre 1970 y 1975 y otro aumento de proporciones semejantes ocurrió entre 1983 y 1986. Ello sucedió sin un cambio proporcional correspondiente en el financiamiento subsectorial. Más aún, las universidades públicas son gratuitas y eliminaron los requisitos de ingreso antes de los dos períodos de gran expansión sin tener en cuenta los efectos económicos del aumento de la

    matrícula"... "Los elementos generales de las políticas de educación superior son insuficientes para detener el deterioro. Las universidades mantienen modalidades de organización tradicionales, con facultades separadas...Hay numerosos problemas administrativos en tanto que los niveles de eficiencia son bajos. Estas cuestiones se amplifican en la Universidad de Buenos Aires (U.B.A.), la más grande del país...".

    En un Documento posterior, titulado "La educación superior en América Latina. Cuestiones sobre eficiencia y equidad", publicado también en Washington, esta vez en 1994, el Banco Mundial propuso estrategias para reformar la educación universitaria, teniendo en cuenta experiencias que considera exitosas en países como Chile, Corea, Colombia, B., Ghana y Jordania, así como en el Sudeste asiático y en la Universidad del Pacífico Sur. El punto de partida de ese mapeo estratégico, es la responsabilidad que atribuye a la educación superior, de la capacitación "con conocimientos avanzados, requeridos para las posiciones de responsabilidad en el gobierno, en los negocios y las profesiones". Considera que la educación superior se encuentra sumida en crisis por su dependencia económica de los gobiernos, el crecimiento de la matrícula, la masificación, la caída del nivel académico y el deterioro de la calidad de enseñanza. Señala como posible, "el mejoramiento de la calidad y expansión de las inscripciones en educación superior...con un mínimo o ningún incremento en los gastos públicos". A ese fin, propone: a) redefinir el rol del gobierno en el tema de la educación superior; b) no aumentar los costos por estudiante; c)

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    2314/95. enfrentar la gran diferenciación de instituciones, incluyendo el desarrollo de instituciones privadas; d) diversificar los recursos de financiamiento, incluyendo costos compartidos con los estudiantes; e) dar prioridad a los objetivos de calidad y equidad. Aconseja a los gobiernos motivar un gran financiamiento privado, con destino a las universidades y mostrar eficiencia en la utilización de los recursos públicos para "reducir en un 30 % el financiamiento de los gastos corrientes, con recursos no gubernamentales", entre ellos, fijar aranceles, suprimir gastos de alimentación y vivienda, promover el aporte económico de las empresas y los alumnos. Asimismo, obtener recursos de cursos cortos, seminarios e investigaciones para industrias. Por último, el Banco Mundial enumera los programas a los que dará apoyo técnico y financiero, destacándose, en el sector de las reformas políticas, el "controlar el acceso a la educación pública, sobre la base de criterios de selección equitativos y eficientes...".

    Estas recetas, por bien intencionadas que sean, no constituyen un decálogo de valor apodíctico. Tampoco pretenden serlo. Las raíces históricas de la autonomía de las universidades argentinas, que hoy garantiza la Constitución Nacional, convierten en inviable toda limitación efectuada por el Congreso de la Nación.

    Por ello, en ejercicio de las facultades conferidas por el art. 16, segunda parte, del la ley 48 se revoca la sentencia apelada, se declara inconstitucional el artículo 50 in fine de la ley 24.521 y se deja sin efecto la resolución n1 1219/95 del Consejo Directivo de la Facultad de Medicina de

    la Universidad de Buenos Aires. Costas por su orden en razón de la naturaleza de la cuestión debatida. H. saber y remítase. C.S.F..

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    DENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON AUGUSTO CÉSAR BELLUSCIO Considerando:

    Que los agravios del recurrente remiten al examen de cuestiones sustancialmente análogas a las resueltas por esta Corte, el 26 de diciembre de 1996, en la causa M.399.

    XXXII "M., A.M. c/ U.B.A. -resol. 2314/95-", disidencia del juez B., a cuyos fundamentos corresponde remitir por razones de brevedad.

    Por ello, se revoca la sentencia apelada, se declara inconstitucional el artículo 50, in fine, de la ley 24.521 impugnado en este litigio, y se deja sin efecto la resolución 1219 del Consejo Directivo de la Facultad de Medicina de la Universidad de Buenos Aires. N. y, oportunamente, remítase. AUGUSTO CESAR BELLUSCIO.

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    2314/95.

    DENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI Considerando:

    Que los agravios del recurrente remiten al examen de cuestiones sustancialmente análogas a las resueltas por esta Corte, el 26 de diciembre de 1996, en la causa M.399.

    XXXII "M., A.M. c/ U.B.A. -resol. 2314/95-", disidencia del juez P., a cuyos fundamentos corresponde remitir por razones de brevedad.

    Por ello, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario interpuesto en autos; se revoca la sentencia apelada, se declara inconstitucional el artículo 50 de la ley 24.521 con el alcance indicado en el considerando 2° del precedente mencionado supra; y se deja sin efecto la resolución n° 1219/95 del Consejo Directivo de la Facultad de Medicina de la Universidad de Buenos Aires. Notifíquese con copia del fallo citado y, oportunamente, remítase.

    E.S.P..

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    2314/95.

    DENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON G.A.B. Considerando:

    Que los agravios del recurrente remiten al examen de cuestiones sustancialmente análogas a las resueltas por esta Corte, el 26 de diciembre de 1996, en la causa M.399.

    XXXII "M., A.M. c/ U.B.A. -resol. 2314/95-", disidencia del juez B., a cuyos fundamentos corresponde remitir por razones de brevedad.

    Por ello, en ejecicio de las facultades conferidas por el art. 16, segunda parte, de la ley 48 se revoca la sentencia apelada, se declara inconstitucional el artículo 50, in fine de la ley 24.521 y se deja sin efecto la resolución n° 1219/95 del Consejo Directivo de la Facultad de Medicina de la Universidad de Buenos Aires. Costas por su orden en razón de la naturaleza de la cuestión debatida.

    H. saber y remítase. G.A.B..