Sentencia de Corte Suprema de Justicia de la Nación, 30 de Junio de 1998, N. 19. XXXIV

Emisor:Corte Suprema de Justicia de la Nación
 
CONTENIDO

N.19.X.N., H.J. c/ Universidad de Buenos Aires - Resol. 2314/95.

Buenos Aires, 30 de junio de 1998.

Vistos los autos: "N., H.J. c/ U.B.A.

(Universidad de Buenos Aires) Resol. 2314/95".

Considerando:

Que los agravios del recurrente remiten al examen de cuestiones sustancialmente análogas a las resueltas por esta Corte, el 26 de diciembre de 1996, en la causa M.399.XXXII "M., A.M. c/ U.B.A. -resol. 2314/95-" -voto de la mayoría y voto concurrente del juez V.- a cuyos fundamentos corresponde remitirse por razones de brevedad.

Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario interpuesto y se confirma la sentencia apelada. Costas por su orden. N. y remítase. JULIO S. NAZARENO - EDUARDO MOLINE O'CONNOR - CARLOS S. FAYT (en disidencia) - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO (en disidencia) - E.S.P. (en disidencia) - A.B. -G.A.F.L. -G.A.B. (en disidencia) - A.R.V..

DISI

N.19.X.N., H.J. c/ Universidad de Buenos Aires - Resol. 2314/95.

DENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON CARLOS S. FAYT Considerando:

  1. ) Que los agravios del recurrente remiten al estudio de cuestiones sustancialmente análogas a las examinadas en el voto en disidencia del juez F., emitido el 26 de diciembre de 1996, en la causa M.399.XXXII "M., A.M. c/ U.B.A. -resol. 2314/95-".

  2. ) Que en dicho voto y después de señalar que se configuraba un caso contencioso en los términos del artículo 116 de la Constitución Nacional (confr. considerando 5°), se sostuvo que la expresión "autonomía universitaria" se ha prestado a un sinnúmero de acepciones, como lo demuestra la diversidad de regímenes que, con el fin declamado de asegurarla, imperaron en nuestro país desde la sanción de la ley 1597 -conocida como "Ley Avellaneda"-.

    En efecto, en junio del año 1885, esa norma estableció los requisitos básicos dentro de los cuales las Universidades de Córdoba y Buenos Aires -únicas existentes en la época- debían dictar sus estatutos. Mediante ella se determinaba la existencia de "autoridades universitarias" y se les confería la potestad para ejercer el poder de policía dentro de sus establecimientos. Dicha ley mantuvo su vigencia durante largo tiempo, debido al profundo consenso que sus previsiones generaron. Prueba de ello, fue el hecho de que los movimientos reformistas de principios de la segunda década de este siglo propugnaron su operatividad. Recién en 1947 se dictó la ley 13.031, que significó una orientación

    - diferente en lo que hacía a la independencia de la eduión terciaria con relación al poder político. La ley 297 derogó expresamente la anterior. Su artículo 61 presbía que "las Universidades cuentan con autonomía docente y ntífica y gozan de la autarquía que en el orden administivo les confiere la presente ley". Más adelante, en octude 1955 fue dictado el decreto 477 que al derogar las es 13.031 y 14.297 otorgaba nuevamente vigencia a la ley 7. Pocos meses más tarde se promulgó el decreto 6403 que tendió dar plena autonomía a la Universidad Argentina y , tal vez, con el que se hicieron tangibles los objetivos icos de la reforma de 1918 en lo que respecta a su conteo.

    En 1956 por decreto 10.775, se creó el Consejo de versidades Nacionales. Este organismo, como se expresó en considerandos de esa norma, tendría las facultades que sta ahora habían sido privativas del Poder Ejecutivo". En 7 fue sancionada la ley 17.245, denominada "Ley Orgánica las Universidades Nacionales", en su artículo 5° preveía sistema de "autonomía académica" y "autarquía financiera" administrativa"; el artículo 7° delimitaba los poderes de autoridades universitarias y las administrativas en estos minos "... la autonomía y autarquía reconocidas por esta no se entenderán nunca como obstáculo para el ejercicio las atribuciones y deberes que competen a las autoridades ionales, respecto al mantenimiento del orden público y al erio de la legislación común en el ámbito universitario". cerca de nuestros días, rigieron la vida de las casas de udio la ley 20.654, la ley 22.207 y la ley

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    23.068 que buscó la normalización de las universidades y restableció la vigencia de las previsiones de la ley 17.245.

  3. ) Que, como se desprende de los muchos alcances que se le reconocieron a la expresión "autonomía universitaria" en la evolución histórica descripta -que culmina con la sanción de la ley 24.521- y más allá de lo ritual de una cuestión semántica, el uso general en el lenguaje corriente implica no sólo la aspiración de concretar un ámbito que asegure la libertad académica y de cátedra en las universidades nacionales, sino también la potestad que se les concede de redactar por sí mismas sus estatutos, determinando el modo en que se gobernarán, designarán sus autoridades, su claustro docente y su personal administrativo.

  4. ) Que, el tema excede en mucho los márgenes de la doctrina elaborada por algunos autores, en tanto es claro que con prescindencia de la caracterización que se haya confeccionado en torno del concepto de "autonomía", la expresión "autonomía universitaria" evoca inconfundiblemente cuestiones largamente debatidas por la sociedad toda, que por otra parte poseen orígenes seculares, en el peculiar status que se les reconoció a las universidades en la historia de occidente, y más próximamente, a partir del movimiento de la "reforma universitaria", que nació en nuestro país y alcanzó amplia trascendencia en otros (disidencia del juez F. en Fallos:

    314:570). Por lo demás, la cuestión a decidir en esta causa exime de una mayor evocación, de modo tal que una disquisición sobreabundante con relación a puntos no involucrados directamente en la controversia -como la del alcance del concepto de autarquía que se

    - pretenda fundar en ramas infraconstitucionales del dere- - tendría connotaciones puramente académicas sobre las les una sentencia no puede válidamente reposar.

  5. ) Que, para concretar los objetivos de la liberde enseñanza y de investigación, se requiere de un marco ídico institucional inquebrantable que la haga posible, y ha quedado configurado con la nueva redacción del art. 75 iso 19 de la Constitución Nacional.

    Así lo reclamó C.S.V. cuando soso que la autonomía universitaria consistía "en que cada versidad Nacional se dé su propio Estatuto, es decir sus pias instituciones internas o locales, y se rija por es, elija sus autoridades, designe a los profesores, fije sistema de nombramiento y de disciplina interna, etc.. Toesto sin interferencia alguna de los poderes constituidos forman el gobierno ordinario en el orden político, es de- , el Legislativo y el Ejecutivo. No es posible decir lo mo, respecto del Poder Judicial, porque no escapa a su judicción ninguno de los problemas jurídico-institucionales se puedan suscitar en la Universidad" (Revista de Derecho iencias Sociales, Año VI, N17-8, pág. 42).

  6. ) Que, el texto constitucional vigente detrajo al greso de la Nación la potestad de regular el estatuto de Universidades Nacionales, atribución que éste había erialmente delegado con la sanción de normas que tendían a gurar la autonomía universitaria. Es necesario reconocer, a la postre de la reforma constitucional, ya no se trata una simple delegación, siempre discrecional para el órgano egante -y por su naturaleza transitoria- sino de

    N.19.X.N., H.J. c/ Universidad de Buenos Aires - Resol. 2314/95. una verdadera asignación de competencias en favor de las Universidades.

  7. ) Que, el aparente espíritu libertario que trasunta la norma impugnada, conspira contra el concepto básico de autonomía universitaria tal como ha quedado plasmado en la Constitución Nacional. El art. 50 in fine de la ley 24.521 no encuentra sustento en los propósitos del constituyente, pues éstos no proyectaron la creación de una "confederación" de facultades, sino la existencia de una institución vigorosa, independiente y a la vez polifacética, con vocación de fundar su fuerza en el debate que debe plantear la actividad académica. Esto resulta evidente, si se observa que del texto sancionado surge que es la Universidad -y sólo ella- quien detenta ese poder autonómico. Por ese motivo, la previsión cuestionada lleva implícito un exceso en las facultades reglamentarias del Congreso Nacional al conferir a las facultades las atribuciones que le incumben incuestionablemente a la Universidad. En efecto, no es detalle ni un aspecto intrascendente, el modo en el que se ha de regular el ingreso a los diferentes claustros universitarios.

    Potestad, que por otra parte, fue ejercida hasta hoy por el Consejo Superior de la Universidad de Buenos Aires, al dictar -entre otras- las resoluciones n1 232/84, 2128/87, 3421/88 y 3961/ 89, que determinaron que el Ciclo Básico Común constituye la primera etapa curricular de las carreras de la Universidad, que su duración es de un año, que consta de una serie de materias y que es requisito para el ingreso al segundo ciclo universitario.

  8. ) Que, el mencionado artículo 50, en cuanto habilita a las facultades a decidir temas relativos al modo en

    - que se obtiene y mantiene la condición de estudiante versitario, ha pretendido establecer una delegación onstitucional en favor de un órgano dependiente de las versidades, lo cual excede las competencias del poder islativo y puede ser exclusivamente dispuesto por el ano supremo de la estructura universitaria.

  9. ) Que, cuando el texto constitucional le impone legislador como un mandato "Sancionar leyes ... que garanen ... la autonomía y autarquía de las universidades nanales" (art. 75 inc. 19), ha dejado fuera de la arena poica la discusión acerca del modelo de planificación básica la educación superior, esquema que no puede ser descoido por el poder constituido so pretexto de reglamentan. La esencia de nuestro sistema de gobierno radica en la itación de los poderes de los distintos órganos y en la remacía de la Constitución. Ningún departamento del Gorno puede ejercer lícitamente otras facultades que las que han sido acordadas (N.92.XXIV "Nicosia, A.O. s/ urso de queja", del 9 de diciembre de 1993).

    10) Que, lo expuesto hasta aquí, no equivale a soser un postulado según el cual las Universidades pueden rcer facultades legislativas en un sentido material amo. En efecto, la sustracción de competencias a la que anse aludió, se limita al plano de la norma estatutaria y, io es decirlo, a la faz académica de esas disposiciones atutarias, como lo son, entre otros, el ingreso y permacia de los estudiantes en su seno. El límite de la compecia del Congreso está dado por la circunstancia de que

    N.19.X.N., H.J. c/ Universidad de Buenos Aires - Resol. 2314/95. del ejercicio que se haga de ella, no resulte afección a la teleología de la autonomía universitaria. En esta línea de razonamiento y no en otra, se les reconoce significación congruente y armoniosa -según conocida regla de interpretación- a las previsiones de los incisos 18 y 19 del art. 75 de la Constitución Nacional.

    11) Que, por lo demás, las universidades argentinas no son meras estructuras pedagógicas, sino la base del entramado democrático de la Nación. Si bien en ellas la vocación y las capacidades se orientan al logro de determinadas especialidades, armonizando la investigación con los avances científicos, han favorecido en todo tiempo la formación y definición de la dirigencia estatal, en correspondencia con las necesidades y los cambios operados en la sociedad en su conjunto. Su historia y sus tradiciones las singularizan, tanto de la Universidad de San Marcos de Lima como de la Universidad Autónoma de México, de Santiago de Chile, Colombia, la Sorbona, Oxford, Cambridge, Bolonia, Salamanca o Jerusalén.

    La Reforma, que se inició en la de Córdoba en 1918, les dio un vigoroso sello de innovación y creación.

    El núcleo de esa tradición fue su autonomía, como factor unitivo, con un centro de decisión articulado con la más amplia participación de los claustros. Las diversas facultades, escuelas o institutos, siempre encuadraron su actividad a las normas emanadas de ese centro unitario de decisión. Cuando en 1994 se modificó la Constitución Nacional y se consagró la autonomía como una garantía de las universidades, explícitamente

    - se vedó al Congreso toda legislación que pudiera resngir, limitar o acortar sus alcances. De ahí que la reción que contiene el artículo 50 de la Ley de Educación erior, que limita el circuito de decisión de la Universide Buenos Aires, en este caso, provocara tensiones, inetud y confusión, al afectar el sistema autonómico que la stitución Nacional les reconoce. La inserción de esa limiión tenía el efecto de un abrasivo apto para corroer, y destruir, la autonomía mediante el arbitrio que la lógica haza, de dividir lo indivisible y separar lo inseparable.

    12) Que, en última instancia, las universidades nen por destino ser la conciencia intelectual de la socie- . De ahí la necesidad de garantizar su absoluta autonomía sto tanto porque así lo dispone la Constitución Nacional, nto en razón de los profundos cambios históricos que caterizan nuestro tiempo y que imponen, como una condición ncial, que las propias universidades autoregulen sus fi- , su organización, así como el ingreso y egreso de sus candos y desplieguen su existencia, consagradas a la enseza, a la investigación, a la transmisión de la verdad, ertas a todos los avances científicos, tecnológicos y culales. Su autonomía, es decir su entero dominio, es condin esencial para su funcionamiento y la realización de sus es, y esto para que la Nación cuente con universidades nas de ese nombre, al servicio del desarrollo, en justicia ibertad, de la república democrática.

    13) Que, no puede dejar de tenerse presente que la ión viene de la clausura de la autonomía universitaria.

    N.19.X.N., H.J. c/ Universidad de Buenos Aires - Resol. 2314/95.

    Los gobiernos militares, durante décadas, mantuvieron intervenidas las universidades nacionales, designaron sus interventores, suprimieron sus cuerpos colegiados, modificaron sus estatutos, removieron a sus autoridades y docentes, cambiaron sus planes y programas de estudio, es decir, eliminaron la función social de las universidades. A partir de 1984, se inició una intensa labor de restablecimiento de la autonomía y la autarquía universitarias, y cada universidad puso en vigencia su estatuto. La normalización de las universidades, significó una empresa de proporciones que culminó con la integración del cuerpo docente, que dio transparencia a las reincorporaciones y los concursos. El Consejo Interuniversitario Nacional, tuvo a su cargo la coordinación de las actividades de las universidades nacionales. La estructura y el método democrático, dieron legitimidad a la toma de decisiones en todos los niveles del gobierno universitario. A partir de 1990, surgió una concepción opuesta, a la que dio jerarquía internacional y ennobleció la labor de las universidades argentinas. Basada en los mecanismos del mercado, esta nueva concepción procura desligar al Estado de la educación pública, con universidades preferentemente privadas, como es el caso de Chile, jerarquizadas y segmentadas, con limitaciones del ingreso, orientadas al desarrollo del aparato productivo, en correspondencia con las nuevas tecnologías. Fue así como, en 1993, se creó en el Ministerio de Cultura y Educación, la Secretaría de Políticas Universitarias, según resulta de los decretos y

    - resoluciones cuyo contenido se incorporó al Proyecto de de Educación Superior, así como las políticas sobre su anciamiento, de las que trata la ley 24.521. Esa líneade ión, adquirió vigencia a través de los decretos números /93; 1075/93; 1610/93; 2282/93; 2330/93; 2477/93; 256/94; /94 y ley 24.156, que se integran con las Resoluciones N° 9/93 y N° 1618/93, mediante las cuales se reconstruyó el tema de estadísticas universitarias y se creó el Consejo Planificación universitaria regional. En cuanto al nivel enseñanza y la investigación, se recibieron 25 millones B.I.D, con destino a educación superior técnica y del .R.D.F.-Banco Mundial, 150 millones para solventar planes ratégicos en universidades medias y pequeñas. Pero los ndes temas se focalizaron en la autonomía, el cogobierno, arancelamiento y los cupos.

    14) Que, la ley 24.521, en su artículo 50, establelimitaciones a la autonomía universitaria en transgresión o dispuesto en el artículo 75, inc. 19 de la Constitución ional. Luego de definir en su artículo 29 los alcances y garantías de la autonomía universitaria y señalar como ica la atribución de "establecer el régimen de admisión, manencia y promoción de los estudiantes, así como el imen de equivalencias", en su artículo 50 -infinecedió a su abducción, disponiendo, con un alto grado de igüedad que: "en las universidades con más de cincuenta (50.000) estudiantes, el régimen de admisión, permanencia romoción de los estudiantes, será definido a nivel de cada ultad de unidad académica equivalente", con lo cual mentó, y en definitiva limitó, la autonomía universitaria. propia Secretaría de Políticas Universitarias

    N.19.X.N., H.J. c/ Universidad de Buenos Aires - Resol. 2314/95. del Ministerio de Cultura y Educación, en su Boletín Informativo correspondiente al primer semestre de 1994, en su página 72, reconoce que este "nuevo tipo de regulaciones", "implican algunas limitaciones a la autonomía universitaria", por más que señala que las razones que pretenden justificar esas regulaciones y el modo en que se propone ejercerlas, "parecerían una invitación a repensar el concepto de autonomía, que es ciertamente esencial para la vida universitaria y para la construcción de una sociedad democrática...".

    15) Que, resulta esclarecedor el examen de los Documentos del Banco Mundial, en los que la entidad trata y formula criterios sobre la educación superior en los países en vías de desarrollo y que marcan, de modo explícito, su tránsito de las prioridades en materia de financiamiento, al diseño de reformas académicas. En su Documento 7471 AR., titulado: "Argentina. Reasignación de recursos para el mejoramiento de la educación. Memorándum Sectorial", publicado en Washington en 1988, se refiere al volumen de la población universitaria y a la gratuidad de la enseñanza, en los siguientes términos: "Se admitió a más de 300.000 nuevos estudiantes al sistema de educación superior entre 1970 y 1975 y otro aumento de proporciones semejantes ocurrió entre 1983 y 1986. Ello sucedió sin un cambio proporcional correspondiente en el financiamiento subsectorial. Más aún, las universidades públicas son gratuitas y eliminaron los requisitos de ingreso antes de los dos períodos de gran expansión sin tener en cuenta los efectos económicos del aumento de la

    - matrícula"... "Los elementos generales de las políticas educación superior son insuficientes para detener el detero. Las universidades mantienen modalidades de organizan tradicionales, con facultades separadas...Hay numerosos blemas administrativos en tanto que los niveles de efincia son bajos. Estas cuestiones se amplifican en la versidad de Buenos Aires (U.B.A.), la más grande del s...".

    En un Documento posterior, titulado "La educación erior en América Latina. Cuestiones sobre eficiencia y idad", publicado también en Washington, esta vez en 1994, Banco Mundial propuso estrategias para reformar la educan universitaria, teniendo en cuenta experiencias que conera exitosas en países como Chile, Corea, Colombia, swana, Ghana y Jordania, así como en el Sudeste asiático y la Universidad del Pacífico Sur. El punto de partida de mapeo estratégico, es la responsabilidad que atribuye a educación superior, de la capacitación "con conocimientos nzados, requeridos para las posiciones de responsabilidad el gobierno, en los negocios y las profesiones". Considera la educación superior se encuentra sumida en crisis por dependencia económica de los gobiernos, el crecimiento de matrícula, la masificación, la caída del nivel académico y deterioro de la calidad de enseñanza. Señala como posible, mejoramiento de la calidad y expansión de las cripciones en educación superior...con un mínimo o ningún remento en los gastos públicos". A ese fin, propone: a) efinir el rol del gobierno en el tema de la educación erior; b) no aumentar los costos por estudiante; c)

    N.19.X.N., H.J. c/ Universidad de Buenos Aires - Resol. 2314/95. enfrentar la gran diferenciación de instituciones, incluyendo el desarrollo de instituciones privadas; d) diversificar los recursos de financiamiento, incluyendo costos compartidos con los estudiantes; e) dar prioridad a los objetivos de calidad y equidad. Aconseja a los gobiernos motivar un gran financiamiento privado, con destino a las universidades y mostrar eficiencia en la utilización de los recursos públicos para "reducir en un 30 % el financiamiento de los gastos corrientes, con recursos no gubernamentales", entre ellos, fijar aranceles, suprimir gastos de alimentación y vivienda, promover el aporte económico de las empresas y los alumnos. Asimismo, obtener recursos de cursos cortos, seminarios e investigaciones para industrias. Por último, el Banco Mundial enumera los programas a los que dará apoyo técnico y financiero, destacándose, en el sector de las reformas políticas, el "controlar el acceso a la educación pública, sobre la base de criterios de selección equitativos y eficientes...".

    Estas recetas, por bien intencionadas que sean, no constituyen un decálogo de valor apodíctico. Tampoco pretenden serlo. Las raíces históricas de la autonomía de las universidades argentinas, que hoy garantiza la Constitución Nacional, convierten en inviable toda limitación efectuada por el Congreso de la Nación.

    Por ello, en ejercicio de las facultades conferidas por el art. 16, segunda parte, del la ley 48 se revoca la sentencia apelada, se declara inconstitucional el artículo 50 in fine de la ley 24.521 y se deja sin efecto la resolución n1 1219/95 del Consejo Directivo de la Facultad de Medicina de

    - la Universidad de Buenos Aires. Costas por su orden en ón de la naturaleza de la cuestión debatida. H. saber emítase. C.S.F..

    COPIA DISI

    N.19.X.N., H.J. c/ Universidad de Buenos Aires - Resol. 2314/95.

    DENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON AUGUSTO CÉSAR BELLUSCIO Considerando:

    Que los agravios del recurrente remiten al examen de cuestiones sustancialmente análogas a las resueltas por esta Corte, el 26 de diciembre de 1996, en la causa M.399.

    XXXII "M., A.M. c/ U.B.A. -resol. 2314/95-", disidencia del juez B., a cuyos fundamentos corresponde remitir por razones de brevedad.

    Por ello, se revoca la sentencia apelada, se declara inconstitucional el artículo 50, in fine, de la ley 24.521 impugnado en este litigio, y se deja sin efecto la resolución 1219 del Consejo Directivo de la Facultad de Medicina de la Universidad de Buenos Aires. N. y, oportunamente, remítase. AUGUSTO CESAR BELLUSCIO.

    DISI

    N.19.X.N., H.J. c/ Universidad de Buenos Aires - Resol. 2314/95.

    DENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI Considerando:

    Que los agravios del recurrente remiten al examen de cuestiones sustancialmente análogas a las resueltas por esta Corte, el 26 de diciembre de 1996, en la causa M.399.

    XXXII "M., A.M. c/ U.B.A. -resol. 2314/95-", disidencia del juez P., a cuyos fundamentos corresponde remitir por razones de brevedad.

    Por ello, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario interpuesto en autos; se revoca la sentencia apelada, se declara inconstitucional el artículo 50 de la ley 24.521 con el alcance indicado en el considerando 2° del precedente mencionado supra; y se deja sin efecto la resolución n° 1219/95 del Consejo Directivo de la Facultad de Medicina de la Universidad de Buenos Aires. Notifíquese con copia del fallo citado y, oportunamente, remítase.

    E.S.P..

    DISI

    N.19.X.N., H.J. c/ Universidad de Buenos Aires - Resol. 2314/95.

    DENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON G.A.B. Considerando:

    Que los agravios del recurrente remiten al examen de cuestiones sustancialmente análogas a las resueltas por esta Corte, el 26 de diciembre de 1996, en la causa M.399.

    XXXII "M., A.M. c/ U.B.A. -resol. 2314/95-", disidencia del juez B., a cuyos fundamentos corresponde remitir por razones de brevedad.

    Por ello, en ejecicio de las facultades conferidas por el art. 16, segunda parte, de la ley 48 se revoca la sentencia apelada, se declara inconstitucional el artículo 50, in fine de la ley 24.521 y se deja sin efecto la resolución n° 1219/95 del Consejo Directivo de la Facultad de Medicina de la Universidad de Buenos Aires. Costas por su orden en razón de la naturaleza de la cuestión debatida.

    H. saber y remítase. G.A.B..