Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 23 de Abril de 1998, U. 43. XXXIII

• Fecha: 23 Abril 1998

UNAMUNO, MIGUEL C/ ADMINISTRACION NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL.

S.C. U.43.XXXIII.

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Suprema Corte:

I Surge de las actuaciones que el Juzgado Federal de 1a. Instancia de la Seguridad Social n° 2, hizo lugar a la pretensión del amparista dirigida a obtener el cese en la reducción de sus haberes previsionales establecida por el art. 34 de la ley 24.018.

Adujo, a esos efectos -transcurrido el plazo previsto en el artículo citado- lo dispuesto por el decreto 2433/93 (reglamentario del art. 160 de la ley 24.241), dispositivo que, en su criterio, conservó la movilidad establecida por la ley 24.018. Agregó a ello, la doctrina a su ver- concordante de V.E. recaída en el precedente "Chocobar" y la inaplicabilidad a la causa del decreto 78/94, sólo referible -a su entender- a los beneficiarios futuros (fs. 26).

Apelada dicha resolución por la accionada con sustento, centralmente, en que: a) se encontraba vencido el plazo establecido por el art. 2° inc. e) de la ley 16.986; b) que existían otras vías procesales (art. 2°, inc. a); c) que la ley 24.018 fue derogada; c) que el haber de pasividad del actor resultó alcanzado por el art. 7°, ley 24.463; y d) que la imposición de costas contradijo el art.

21, ley 24.463 (v. fs. 28/32); la Sala II de la Cámara Federal de Apelaciones de la Seguridad Social, confirmó el resolutorio de fs. 26.

Sostuvo, para ello, que el plazo de caducidad fijado por la ley 16.986, debe interpretarse en consonancia con lo dispuesto por el art. 43, C.N. En el caso -precisó- el actor sólo pudo deducir el amparo cuando advirtió que vencido el lapso de reducción de su haber previsional, no iba a serle restablecido el primitivo; omisión administrativa que reiterada mes tras mes, impidió -en opinión de la Alzada- que caducara la vía de amparo.

Consideró, además, que no era aceptable la tesis derogatoria de la ley 24.018 esgrimida por el apelante, toda vez que admitirla conduciría a consentir la confiscación del haber previsional del actor, adquirido bajo el amparo de la ley vigente al tiempo de jubilarse; circunstancia que contrariaría principios derivados de los arts. 14 bis, 17 y 18, C.

N. (fs. 43/44).

II Contra dicha resolución, dedujo recurso extraordinario la accionada.

Tras argüir la índole definitiva del decisorio, acusó que el mismo no constituye derivación razonada del derecho vigente, en particular, de las leyes 24.241 y 24.463 y de los antecedentes del propio tribunal. Sostuvo, además, que conlleva el germen de la gravedad institucional, en tanto autoriza el reajuste de prestaciones de monto elevado por una vía sumarísima.

Refirió, en ese orden, el, a su juicio, arbitrario tratamiento conferido por el a quo a la defensa de caducidad

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de la acción, por entender que sólo al relacionar indebidamente esa cuestión con la relativa a la vigencia de la ley 24.018, pudo concluirse la oportunidad de su ejercicio. Defendió, de su lado, la fecha de dictado del decreto 78/94 o, en su caso, de la L. 24.463, como "inicial", a los fines previstos por el art. 2°, inc. e) de la ley 18.986.

Lo agravió, igualmente, que la Sentenciadora omitiera pronunciarse sobre la existencia de otras vías procesales idóneas, máxime, cuando el propio tribunal acogió en diversos precedentes la tesitura de que obsta al amparo, en los casos de beneficios elevados en los que, por ende, no corre peligro la prestación alimentaria, la existencia de una vía ordinaria, como, por ejemplo, la del art. 15 de la ley 24.463.

También, que haya concluido la aplicabilidad al caso de la ley 24.018 sin examinar las fuentes que legitiman al dec. 78/94 como reglamentario del art. 168 de la ley 24.241; constituidas, a juicio del Tribunal, por las propias leyes 18.464 y 24.018, las que determinan su índole complementaria respecto de las leyes 18.037 y 18.038 (arts.

2 y 26, respectivamente).

Rechazó, por último, que resulte referible a los obrados el precedente sentado por V.E. en "Chocobar...", toda vez que -precisó- la solicitud de reajuste es en ellos posterior al dictado de las leyes 24.241 y 24.463; al tiempo que imputó al pronunciamiento contradecir la doctrina emanada de ese decisorio en orden a que no existen derechos adqui

ridos a la vigencia de las normas; ni a peticionar con apoyo en previsiones derogadas; ni a la cuantía de los haberes.

Alegó, también, gravedad institucional, con base en que de convalidarse el criterio sustentado en el pronunciamiento, se desdoblaría el marco relativo a la admisión de las vías procesales idóneas, según se trate de magistrados y funcionarios o de beneficiarios comunes.

Imputó, finalmente, arbitraria la imposición de costas con apoyo en el art. 14 de la ley 16.986, la que, sostuvo, se practicó en desmedro de los arts. 10 y 21 de la ley 24.463.

Corrido traslado del recurso a la contraria, fue evacuado a fs. 54/57.

III La Sala II de la Cámara Federal de la Seguridad Social, a su turno, con base en que la resolución atacada no constituye sentencia definitiva ni resulta equiparable, desestimó la apelación federal intentada contra la decisión de fs. 43/44 (v. fs. 58 del expte. principal); providencia contra la que se alza en queja la accionada con fundamentos que, en lo substancial, reiteran los expuestos al deducir el remedio extraordinario (v. fs. 19/21 del cuaderno de queja).

IV A mi modo de ver, el recurso federal estuvo, en parte, mal denegado. En efecto, sin perjuicio de dejar a sal

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vo que, contra la opinión del a quo, el resolutorio impugnado reviste carácter definitivo, toda vez que dirime la controversia poniendo fin a la discusión relativa al cese en la reducción de los haberes jubilatorios del actor; la instancia extraordinaria resulta formalmente procedente en lo que atañe a la discusión relativa a los arts. 33/4, ley 24.018; 160/8, ley 24.241; 7°, ley 24.463; y dispositivos reglamentarios (decretos 2433/93 y 78/94); en tanto que, más allá de la causal de arbitrariedad invocada, por esta vía se cuestiona, en forma implícita, la inteligencia conferida a previsiones de índole federal y la resolución recaída resulta adversa a la pretensión de la accionada amparada en esas normas -art. 14, inc. 3°, de la ley 48- (cf. "S.C. H. 40, L.XXXII", del 10.10.96, y "S.C.

C.278, L.XXVIII" del 27.12.96).

No resulta controvertida, en cambio, la denegatoria -aunque, como se dijo, no se comparte su fundamento- en cuanto concierne a los agravios referidos al tratamiento presuntamente arbitrario de las defensas fundadas en el art. 2°, incs. a) y e), de la ley 16.986. Ello es así, desde que como resulta de reiterada jurisprudencia de V.E., la decisión atinente a la admisibilidad del amparo -en lo relativo, al menos, a estos aspectos- es, en principio, insusceptible de revisión en esta instancia puesto que -sin perjuicio del carácter federal del dispositivo: v. Fallos:

301:1188; 304: 1401; 305:2237- remite al examen de cuestiones de hecho, prueba y derecho procesal ajenas a la vía intentada (v. Fallos: 300:200; 302:953; 303:1145, 1217; 306:126; 307:1106;

:340; 311:305), por lo que concernía al quejoso poner de resalto la supuesta arbitrariedad ínsita en el decisorio, con la suficiencia exigida, además, por una causal de suma excepcionalidad como la invocada (Fallos: 300:200; 303:769, 841; 308:641, 2263; 312:195, etc.).

Nada de ello acontece en los actuados, desde que los argumentos suministrados por el a quo no son adecuadamente controvertidos por el apelante, que se limita a exteriorizar su discrepancia con la fecha a partir de la cual inició el tribunal el cómputo del plazo fijado para el ejercicio de la acción de amparo y a propiciar la aceptación del criterio por él sustentado, sin evidenciar, por esta vía, el error en que habría incurrido la Juzgadora, ni criticar su afirmación de que la falta de restitución del haber originario, mes a mes, impidió la caducidad del ejercicio de la acción por el amparista (cfse. el similar criterio de V.E., recaído en el precedente de Fallos: 307:2174).

A ello se agrega, que tampoco logró poner de resalto la arbitrariedad ínsita en la admisión, por el a quo, de esta vía sumaria respecto de un reclamo como el examinado; emprendimiento que sustentó en jurisprudencia que hizo mérito, para denegar la vía, del elevado monto del haber y de la eventual necesidad de producción de pruebas, amplitud de debate y declaración de inconstitucionalidad de preceptos en juego. No evidenció, sin embargo, que tales criterios, concretamente relativos a solicitudes de reajuste de haberes, resulten aplicables a hipótesis en que se discuta el cese de su reducción tras el vencimiento de un régimen de emergencia respecto de cuya conclusión anticipada, se controvierte; más

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aún, cuando tampoco se intentó poner de manifiesto la necesidad, en relación a estos actuados, de alguno de aquellos recaudos, en particular.

A., por otra parte, que la jurisprudencia que hizo mérito del monto del haber previsional, estimó que esa circunstancia, por colocar a su titular a resguardo de todo menoscabo alimentario, autorizaba, en mayor medida aún, la, de por sí, necesaria tramitación ordinaria del proceso, respecto de un reclamo que por sus características -reajuste de haberes- requería, como se precisó, de requisitos como los del art. 2°, inc. d) de la ley 16.986.

La índole, virtualmente, de puro derecho de la presente cuestión, no permite calificar de arbitraria a la admisión de la vía sobre la única y exclusiva base del monto presuntamente elevado del haber de pasividad, toda vez que, ausente la necesidad de amplio debate y prueba, pierde relevancia, a los efectos del razonamiento, el monto del haber de retiro; máxime, si se considera el contexto excepcional en el cual situó su pretensión el amparista; a saber: que ha transcurrido, presumiblemente, más de cinco años de un régimen de emergencia en la materia (art. 34, L.

24.018).

Cabe señalar, además, en ese orden, que el presentante igualmente se abstuvo de intentar acreditar, seriamente, la idoneidad de otras vías procedimentales que permitieran al actor obtener la tutela "expedita y rápida..." del derecho constitucional que se adujo agredido (art. 43, C.N.), toda vez que se limitó a señalar en su argumentación, asimi

lando el reclamo al de una solicitud de reajuste de haberes, la procedencia del trámite instrumentado por el art. 15, ley 24.463 (v. art. 3°, ley 24.655), aunque admitiendo, empero, la ausencia de celeridad inherente al mismo (v. fs. 48 vta. del expte. principal).

Por último, y en relación a la presunta arbitrariedad en la imposición de costas con base en el art. 14, ley 16.986, considero que, también, debe desestimarse. Ello es así, toda vez que la crítica, inserta en el marco de una causal que, como se precisara, sólo procede en hipótesis de suma excepcionalidad, trasunta la contrariedad y discrepancia del quejoso -que defiende la aplicabilidad, a la causa de los arts. 10 y 21 de la ley 24.463- con el criterio expuesto por la Juzgadora, sin que ello baste para acreditar el presunto defecto existente en la alternativa interpretativa utilizada por el a quo para fundar la solución.

V En cuanto al fondo del asunto, estimo de relevancia destacar que, conforme surge de estas actuaciones, el accionante obtuvo su jubilación durante la vigencia de la ley 18.464, la que, en su art. 4°, fijaba el haber de retiro en un 85% de la remuneración total sujeta al pago de aportes y contribuciones correspondientes al cargo desempeñado al momento de la cesación en servicio, actualizable conforme a un mecanismo de movilidad establecido en el art. 7° de dicho dispositivo, en función de la remuneración asignada el 1° de julio de cada año al cargo tenido en cuenta para determinar

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el haber de pasividad (BO: 10.10.69); y más tarde, con cada variación de la remuneración asignada al cargo que se tuvo en cuenta para determinar el haber de jubilación (texto según ley 20.433; BO: 01.6.73) (v., además, leyes 20.572, 20.954 y 21.120, entre otras).

Dicho mecanismo, con la salvedad establecida por el art. 34, fue conservado por la ley 24.018 (art. 33), aunque disminuidos, excepcionalmente, sus beneficios -por cinco años- a un setenta por ciento y "con similares características de movilidad" (v. art. 34, L. 24.018; BO:

18.12.91).

Dictada la ley 24.241, de creación del Sistema integrado de Jubilaciones y Pensiones; dicha preceptiva tras convertir al Estado Nacional en el garante de los derechos previsionales adquiridos con anterioridad a su vigencia- se limitó, en lo que aquí concierne, a conservar los mecanismos de movilidad de las prestaciones otorgadas o a otorgarse por aplicación de normas anteriores, en tanto su fórmula no coincidiera con la instrumentada en el nuevo régimen (art. 160, pár. 3°, ley 24.241: BO: 18.10.93) (cf. considerandos 31/2 del precedente "S.C. C. 278, L.XXVIII", 27.12.96).

El dec. 2433/93, por su parte, precisó que los derechos previsionales reconocidos por el art. 160, pár.

2. , ley 24.241, refiere a situaciones en las que se hallaren cumplidos integralmente los requisitos fijados por cada una de las disposiciones legales vigentes con anterioridad; ratificando, de su lado, la vigencia del sistema de movilidad de la ley 24.018 (BO: 25.11.93) (v., igualmente, el considerando 32 del precedente citado).

   El decreto 78/94, finalmente, dispuso, recién a partir de la entrada en vigencia del Libro 1, L. 24.241, la

   derogación, entre otras, de la citada 24.018 (BO: 24.01.94) lo que habría ocurrido, según el dec. 56/94, el 15.07.94-; y, más tarde, el art. 11, L. 24.463, la derogación del art. 160, L. 24.241, y el reemplazo de su régimen de movilidad y de máximo salarial por los instrumentados en la nueva disposición (BO: 30.3.95).

   VI Precisado lo anterior, y en lo relativo, estrictamente, a la cuestión federal traída a examen, procede señalar que en el resolutorio impugnado, no se discute la derogación de la ley 24.018 por el dec. 78/94 u otra normativa. Dicha circunstancia, por el contrario, es objeto de admisión expresa, en tanto se reconoce la vigencia del mencionado precepto respecto de los beneficiarios futuros. Se rechaza, en cambio, su aptitud para alcanzar -al menos, en lo aquí controvertido- a beneficios como el del actor, nacidos bajo el amparo de disposiciones hoy derogadas.

   En efecto, a juicio del a quo -como resulta de fs.

   26 y 43- por imperio de los arts. 160 de la ley 24.241; 1° del decreto 2433/93; 14 bis, 17 y 18, C.N., y del principio según el cual, los beneficios jubilatorios deben regirse -por regla- conforme a la ley vigente al tiempo de la cesación de tareas, la normativa derogatoria no pudo alcanzar al haber de pasividad del actor, garantizado, por otra parte -siempre según el a quo- por el art. 160 de la L. 24.241, so consecuencia de afectar derechos de raigambre constitucional como el de propiedad e incurrir, además, en la aplicación re

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   troactiva del nuevo régimen.

   Frente a ello, la argumentación de la quejosa, dirigida, centralmente, a evidenciar que la ley 24.018 fue derogada por el dec. 78/94 o por la L. 24.241, carece de atinencia -allende de sus méritos- como para lograr conmover lo resuelto. Ello es así, porque el argumento expuesto no rebate la afirmación que sitúa el nacimiento del beneficio bajo la vigencia de la L. 18.464 -cuestión, por otra parte, reconocida por el apelante- ni la estimación que hace de "la norma vigente al tiempo del cese", la llamada a regir la prestación. Dicho déficit, a mi modo de ver, tampoco se suple con la transcripción parcial de un precedente de V.E., referido, de su lado, a los regímenes de movilidad de haberes -cuestión, en su caso, sólo tangencialmente objeto de disputa en el sub lite- toda vez que la pretensión del actor -siempre a mi entender- descansó, primariamente, en obtener la restitución del haber de retiro a su porcentaje primitivo (arts.

4. , L. 18.464 y 33, L. 24.018), aspecto que, válido es repetirlo, no evidencia la quejosa resulte alcanzado por el precedente que invoca; el que, reitero, se detuvo, puntualmente, en el examen de lo atinente a la movilidad de los haberes previsionales.

   A., por otra parte, que la tesitura defendida por la apelante relativa a la derogación de la ley 24.018 por el decreto 78/94, no resulta, de su lado, congruente con su conducta posterior a la supuesta abrogación de dicha norma (v. dec. 56/94).

   Ello es así porque, como resulta de la presentación de fs. 14/19 y se refiriera supra, el organismo accionado admitió que el beneficio del reclamante nació bajo la vigencia de la ley 18.464; de donde no se comprende -con arreglo a su criterio- porqué, tras el dictado de los dispositivos presumiblemente derogatorios de ese régimen previsional especial, continuó liquidando la prestación del actor reducida a un 70% (constancias de fs. 1/3), ya que, de entender abrogada la L. 24.018, y, con ella, el régimen de emergencia implementado por su art. 34, debió reajustar el beneficio hasta adecuarlo al 85% originario (art. 4, L. 18.464; 33, L.

   24.018), o, en su caso -al menos en sede judicial-, hacer explícitos los preceptos que, en su opinión, justificaron se mantuviera el haber de pasividad del actor reducido a un 70% (véase, a ese respecto, la referencia al art. 9, L. 24.463, inserta en las constancias de fs. 1/3); ello, sin perjuicio de que -dentro de esa lógica- lo estimara, eventualmente, alcanzado por la posterior normativa sobre movilidad de haberes.

   Dicha exigencia, a mi modo de ver, resulta, de su lado, congruente con la propia doctrina general del decisorio invocado por el apelante, en cuanto precisa que, de resultar necesario moderar la carga colectiva que puede significar un determinado beneficio, ello debe serlo conforme a reglamentaciones razonables, las que en el sub judice, el ente administrativo, se abstuvo de identificar (v. cons. 39/42 del ya citado "Chocobar...").

   La ausencia de dicho proceder, a mi juicio, proveyó de verosimilitud a la convicción del actor relativa a que

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   la situación de su haber de retiro no se había visto alterada tras el dictado del dec. n° 78/94; dotándose, con ello, de un respaldo adicional al argumento que consideró oportuno el ejercicio del amparo en la ocasión de que dan cuenta estas actuaciones.

   Nada obsta a ello la alegación de gravedad institucional efectuada en el recurso, en tanto la misma, carente de un serio y concreto desarrollo de las supuestas consecuencias institucionales del fallo que se discute, no excede de la mera afirmación dogmática, en el marco de la excepcional doctrina de V.E. respecto de su admisibilidad (v. Fallos: 308:1662; 311:317); circunstancia a la que se añade que, en rigor, dicha construcción pretoriana no configura, por sí, una cuestión federal, sino que constituye un andamiaje valedero para habilitar el recurso en casos en que no media, naturalmente, el cumplimiento de todos los recaudos de admisión previstos en la ley 48 (Fallos: 311:1490, 1762; 312: 246, 640; 313:863).

   Por lo expuesto, considero que corresponde desestimar la presente queja.

   Buenos Aires, 23 de abril de 1998.

   F.D.O.