Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 6 de Abril de 1998, G. 405. XXXIII

Emisor:Procuración General de la Nación
 
CONTENIDO

G.D., R. y otros c/ P.E.N. - Congreso de la Nación s/ proceso de conocimiento.

S.C. G. 405. XXXIII.

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Suprema Corte:

-I-

Tres diputados nacionales por la Provincia de Salta iniciaron una demanda declarativa de certeza e inconstitucionalidad, en los términos del art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, por sí en su condición de ciudadanos y también como representantes de su provincia, contra el Poder Ejecutivo Nacional y el Congreso de la Nación (Cámara de Senadores), a fin de obtener "la sanción de una nueva ley convenio de coparticipación impositiva", con fundamento en el art. 75, inciso 2° y la disposición transitoria sexta de la Constitución Nacional.

Sostuvieron que la sanción de la ley 24.699 (publicada en el Boletín Oficial el 27 de septiembre de 1996), importó lisa y llanamente el incumplimiento de dicha cláusula transitoria, al disponer la prórroga hasta el 31 de diciembre de 1998 del "Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento" del 12 de agosto de 1993, y que el Poder Ejecutivo, al no vetar dicha ley, promulgándola y ordenando su publicación, produjo otro acto violatorio de la cláusula constitucional.

Agregaron que, de acuerdo con las reformas introducidas en la Constitución Nacional en 1994, el nuevo régimen de coparticipación federal de impuestos y la reglamentación del organismo fiscal federal debían ser establecidos antes de la finalización de 1996, mediante la sanción de una ley cuya iniciativa corresponde a la Cámara de Senadores. Por e

llo, la ley 24.699 es inconstitucional al disponer la prórroga del pacto fiscal de 1993 hasta el 31 de diciembre de 1998 (art. 1°), al establecer nuevos impuestos no coparticipables (arts. 2° y 3°), y al disponer determinadas participaciones provinciales en el impuesto a las ganancias y en el impuesto sobre los bienes personales, las cuales se girarán independientemente de la garantía mínima establecida en el citado pacto fiscal de 1993 (arts. 4°, 5° y 6°). En otras palabras, sostuvieron que se dispuso la prórroga del régimen vigente, en tanto la reforma constitucional de 1994 importaba el efecto de producir la caducidad del pacto federal de mentas, debiendo el Congreso Nacional abocarse a la consideración de una nueva ley convenio de coparticipación.

Indicaron que, con anterioridad a la norma legal ahora impugnada, la ley 24.621 estableció en su art. 3° que el Poder Ejecutivo debía convocar a las provincias en el ámbito del Senado de la Nación, en mayo de 1996, para iniciar la discusión del proyecto de ley de coparticipación federal de impuestos, pero que esta disposición no fue acatada por el Poder Ejecutivo Nacional.

Afirmaron que ello se tradujo en un menoscabo del federalismo, dado por una paulatina y persistente transferencia, en favor de la Nación, de recursos coparticipables originariamente destinados a las provincias. Si la ley 23.548 aún vigente, estableció en 1988 un reparto de la masa primaria de aproximadamente el 44% para la Nación y el 56% para las provincias, a partir de 1991 por sucesivas leyes y pactos se fueron desviando fondos asignados a las provincias, invirtiendo los porcentajes que, también en forma aproximada, son hoy del 60% para la Nación y el 40% para aquéllas.

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Esto implica que son numerosos los Estados provinciales abandonados a su suerte, que no tendrían dificultades si la ley de coparticipación se cumpliera.

Examinaron también la opinión vertida por el miembro informante del despacho de la mayoría en la Convención Nacional Constituyente de 1994, en la vigésimo cuarta reunión, tercera sesión ordinaria (continuación) del 4 de agosto de ese año, donde se discutió el alcance y contenido de la cláusula transitoria referida a la coparticipación, finalmente incorporada como cláusula transitoria sexta al texto constitucional aprobado.

Más adelante precisaron el objeto de su acción, la que persigue: a) hacer cesar el estado de incertidumbre generado por la sanción de la ley 24.699 al prorrogar hasta el 31 de diciembre de 1998 el pacto fiscal de 1993, sin indicar cuándo deberá efectivizarse la sanción de un nuevo régimen de coparticipación el que debía establecerse antes del 31 de diciembre de 1996; b) declarar la inconstitucionalidad de la ley 24.699 por hallarse en pugna con la cláusula transitoria sexta de la Constitución Nacional, atento el principio de jerarquía normativa establecido en el art. 31 de la Norma Fundamental; c) que se requiera al Congreso Nacional, mediante la fijación judicial de un plazo razonable, que antes del 31 de diciembre de 1996 (o aún después de dicho término) apruebe un nuevo régimen de coparticipación impositiva y reglamente la conformación del organismo fiscal federal, todo de acuerdo con las prescripciones del inciso 2° del art. 75 de la Constitución Nacional.

F. asimismo su pedido en la operatividad de la cláusula transitoria sexta de la Constitución Nacional, y en la reserva de accionar ante la justicia, oportunamente realizada por el diputado nacional R.G.D., en la sesión del 25 de septiembre de 1996, durante el debate que finalizaría en la sanción de la ley 24.699, en defensa del derecho que asiste a los legisladores de discutir en el recinto la ley de coparticipación que el Congreso está obligado a sancionar.

-II-

La señora juez de primera instancia rechazó in limine la demanda instaurada. Para así decidir, expresó que son dos -al menos- los requisitos exigidos -e incumplidos en el caso- para la procedencia formal de la acción declarativa de certeza del art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación: la existencia de un estado de incertidumbre sobre el alcance o modalidades de una relación jurídica y la inexistencia de otro medio legal para ponerle término.

En lo referente a la pretendida incertidumbre, estimó que la ley 24.699 prorrogó expresamente hasta el 31 de diciembre de 1998 el pacto fiscal del 12 de agosto de 1993 y que, paralelamente, la petición de la actora para requerir al Congreso Nacional que sancione una nueva ley de coparticipación federal de impuestos excede el marco de aplicación de la acción intentada, puesto que la misma no se agotaría en una mera declaración de certeza.

Por último, consideró que dicha parte no sólo no demostró la inexistencia de otros medios legales sino que, además, su pretensión impugnatoria cuenta con una vía especí

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fica, consistente en la demanda contenciosa, dado el carácter subsidiario y preventivo que reviste la acción del art.

322 del código ritual.

-III-

La Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal -Sala I- resolvió confirmar, a fs. 54/55, el pronunciamiento de primera instancia.

Estimaron sus integrantes que no se había demostrado la situación de incertidumbre, ni la inexistencia de otros medios legales específicos y que, además, la solicitud exhibía un exceso en la petición, por lo que se extralimitaba el marco de la acción declarativa al pretender que se pusiera un plazo al Congreso Nacional para la sanción de una ley. Agregaron que, así como los planteos de inconstitucionalidad no deben ser dirigidos contra los órganos que intervinieron en el proceso de formación y sanción de la ley, sino contra sus órganos de aplicación, del mismo modo, y siendo que no resulta admisible un pronunciamiento de condena respecto de quien no es parte en las actuaciones, tampoco podría un tribunal fijar un plazo para el cumplimiento de la pretensión.

Finalizaron señalando que, tal como se ha concebido la demanda, la que apunta a que se activen los mecanismos de formación de la ley, se trata de un cometido que es, por principio, ajeno a la función del Poder Judicial de la Nación, el cual debe reconocer inherentes limitaciones.

-IV-

Disconformes, los actores dedujeron el recurso extraordinario obrante a fs. 57/68. Adujeron la existencia de gravedad institucional y de arbitrariedad.

Sostuvieron, en lo fundamental, que cuentan con una nítida legitimación para incoar la acción, tanto en su carácter de legisladores cuanto en el de ciudadanos, y que, contrariamente a lo declarado, es procedente la acción declarativa de certeza como instrumento útil y válido para el logro del fin solicitado. Agregaron que aun de oficio corresponde el control de constitucionalidad por parte del Poder Judicial, como así también que se ha producido una privación de justicia, puesto que se ha impedido oír a las partes.

Añadieron que se halla en juego una controversia de constitucionalidad, cuya solución es la más trascendente misión de los jueces, y que la sentencia recurrida aplicó un innecesario criterio autorrestrictivo, dado que no se persigue el impulso del procedimiento para la sanción de una ley por parte del Congreso Nacional, sino impedir que la Constitución Nacional sea violada.

-V-

Así planteada la cuestión, cabe examinar, en primer lugar, la legitimación que invocan los actores, presupuesto necesario para que exista "causa" o "juicio" en los términos requeridos por el art. 116 de la Ley Fundamental. Se presentan en autos esgrimiendo un doble fundamento de su legitimación, ya que pretenden actuar "por sí en su condición de ciudadanos y por la representación que invisten de su provincia".

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Corresponde entonces estudiar el primer fundamento de legitimación invocado, esto es si pueden actuar en este caso cuando lo hacen "por si, en su condición de ciudadanos".

La calidad de ciudadano, sin otro interés concreto jurídicamente protegido, ha sido desestimada por el Tribunal como fundamento de legitimación procesal. Así, en Fallos: 306:1125 (causa "B., A.R. c/ Estado Nacional", del 28 de agosto de 1984), fue denegado a la actora el derecho de impugnar constitucionalmente el decreto n° 2272/84, por medio del cual el Poder Ejecutivo Nacional convocó a una consulta popular no vinculante sobre los términos del arreglo arribado con la República de Chile, que versaba sobre el diferendo territorial en la zona del canal de Beagle.

De similar forma, en Fallos: 307:2384 (causa "C., L. c/ Nación Argentina", del 12 de diciembre de 1985), fue rechazada la pretensión de impugnar la aprobación del Tratado de Paz y Amistad firmado con Chile, y la validez de dos decretos nacionales, fundada en el derecho del actor de defender las instituciones y la integridad de la Nación.

En la causa de Fallos: 311:2580 ("Z., H. y otros c/ Estado Nacional s/ nulidad de acto legislativo", del 6 de diciembre de 1988) V.E. rechazó un planteo de inconstitucionalidad de la ley que aprobara el mismo tratado con Chile, que la parte demandante había basado en el interés que tiene todo ciudadano argentino de conservar la soberanía territorial.

Por otra parte, en el antecedente de Fallos:

:863 (causa "J.R.D. - Ministro de Obras y Servicios Públicos de la Nación", del 6 de septiembre de 1990), donde se había presentado el señor M.E.F., "por sí y en el carácter de representante del pueblo", promoviendo acción de amparo a efectos de que se ordenara al Estado Nacional encuadrar la forma societaria de la empresa 'Aerolíneas Argentinas', como consecuencia del trámite de adjudicación entonces en curso, dentro de los tipos vigentes de la ley 23.969, en el considerando 12, V.E. expresó que "la condición de ciudadano que esgrime el actor al deducir esta acción de amparo, no es apta -en el orden federal-, para autorizar la intervención de los jueces a fin de esclarecer su jurisdicción. Ello, por cuanto dicho carácter es de una generalidad tal que no permite, en el caso, tener por configurado el interés concreto, inmediato y sustancial que lleve a considerar a la presente como una 'causa', 'caso' o 'controversia', único supuesto en que la mentada función puede ser ejercida. Eso es lo que resulta de una pacífica jurisprudencia del Tribunal elaborada en situaciones sustancialmente análogas a las del sub examine".

Respecto de la existencia de "caso" en los términos del art. 116 de la Constitución Nacional, dijo este Ministerio Público, en el dictamen recogido en Fallos: 303:893, que "desde antiguo, V.E. ha declarado que no compete a los jueces hacer declaraciones generales o abstractas, porque es de la esencia del Poder Judicial decidir colisiones efectivas de derechos (Fallos: 2:253; 24:248; 94:444; 95:51 y 290; 130:157; 243:177; 256:103; 263:397, y muchos otros)".

Destacó también en dicha oportunidad, que "si para

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determinar la jurisdicción de la Corte y de los demás tribunales de la Nación no existiese limitación derivada de la necesidad de un juicio, de una contienda entre partes, entendida ésta como un 'pleito o demanda en derecho, instituida con arreglo a un curso regular de procedimiento', según concepto de M., la Sumprema Corte dispondría de una autoridad sin contralor sobre el gobierno de la República, y podría llegar el caso de que los demás poderes le quedaran supeditados con mengua de la letra y del espíritu de la Carta Fundamental. Según Vedia (Constitución Argentina, párrafos 541 y 542), el Poder Judicial no se extiende a todas las violaciones posibles de la Constitución, sino a las que le son sometidas en forma de caso por una de las partes. Si así no sucede, no hay 'caso', y no hay, por lo tanto, jurisdicción acordada (Fallos: 156:318)".

A similar razonamiento en cuanto al punto había llegado V.E. en el citado precedente de Fallos: 306:1125, al indicar que "el Poder Judicial de la Nación conferido a la Corte Suprema de Justicia y a los Tribunales nacionales por los arts. 94, 100 y 101 de la Constitución (antes de la reforma de 1994) se define, de acuerdo con invariable interpretación, receptada por el Congreso argentino y por la jurisprudencia del Tribunal, de la doctrina constitucional de los Estados Unidos, como el que se ejercita en las causas de carácter contencioso a las que se refiere el art. 2° de la ley 27". Y agregó que "Dichas causas son aquellas en las que se persigue en concreto la determinación del derecho debatido entre partes adversas (doctrina de Fallos: 156:318, conside

rando 5°, p. 321). Y, por ello, no se da una causa o caso contencioso que permita el ejercicio del poder judicial conferido a los tribunales nacionales cuando se procura, como ocurre con la demanda de autos, la declaración general y directa de inconstitucionalidad de las normas o actos de los otros poderes (Fallos: 243:176 y 256:104, cons. 5°, segundo párrafo)".

C.V.E., en el mismo precedente, que "desde sus inicios (Fallos: 1:27 y 292) negó que estuviese en la órbita del Poder Judicial de la Nación la facultad de expedirse en forma general sobre la constitucionalidad de las normas emitidas por los poderes Legislativo y Ejecutivo (Fallos:

12:372; 95:51 y 115:163)". Y remarcó que "ello es así porque, como lo afirmó en Fallos: 242:353, considerando 3°, ŽEl fin y las consecuencias del ‹control› encomendado a la justicia sobre las actividades ejecutiva y legislativa requieren que este requisito de la existencia de ‹caso› o ‹controversia judicial› sea observado rigurosamente para la preservación del principio de la división de los poderes, según lo expone el juez Frankfurter con fundamento en la jurisprudencia norteamericana (341 U.S. 149)'".

Expuso también que "Conviene subrayar (...), que este principio fue sustentado como presupuesto básico del control constitucional por el Congreso de la Confederación cuando sancionó la primera ley de organización judicial nacional (ley 182 del Congreso de la Confederación), cuyas disposiciones vinculadas a este punto fueron recogidas por la ley 27 y siguen vigentes (Congreso Nacional, Cámara de Senadores, Actas de las Sesiones de Paraná correspondientes al a- ño de 1857, Buenos Aires, Imprenta de la Nación, año 1884,p.

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220 y sgtes., en especial 221 y 116)".

"Por tal motivo -concluyó- se ha dicho en Fallos:

256:104, cons. 2°, que resulta condición para el examen de la constitucionalidad de las leyes u otros actos de la autoridad que él ocurra como aspecto de un litigio común y como medida tendiente a superar el obstáculo que deriva de aquéllos para el reconocimiento del derecho invocado por la parte que los impugna".

Asimismo, en una acción de amparo iniciada por dos diputados nacionales con la finalidad de que se declarase la nulidad del proceso legislativo que finalizó con el dictado de la ley 24.309 -que autorizó al Poder Ejecutivo a convocar al pueblo para elegir convencionales "que reformarán la Constitución Nacional"- por haberse transgredido el trámite previsto en el art. 71 de la Ley Fundamental, expresó el Tribunal que la condición de ciudadano que hace valer el recurrente no es apta -en el orden federal- para autorizar la intervención de los jueces a fin de ejercer su jurisdicción. Ello, por cuanto dicho carácter es de una generalidad tal que no permite tener por configurado el interés concreto, inmediato o sustancial que lleve a considerar la presente como una "causa" o "controversia", único supuesto en que la mentada función puede ser ejercida (conf. sentencia del 7 de abril de 1994, in re P.306.XXVII, "P., H. y otro c/ Poder Ejecutivo s/ amparo").

Creo también que es útil tomar en cuenta lo expresado recientemente por este Ministerio Público en el capítulo VII del dictamen emitido en la causa R.420.XXXIII, "PVA

Rodríguez, J. -J. de Gabinete de Ministros de la Nación s/ plantea cuestión de competencia", sobre la base de lo expresado por V.E. en diversos precedentes, respecto a que "cuando ante los estrados de la justicia se impugnan las disposiciones expedidas en el ejercicio de una atribución propia de alguno de los otros poderes, con fundamento en que ellas se encuentran en pugna con la Constitución (...) se configura una causa judicial atinente al control de constitucionalidad de preceptos legales infraconstitucionales, cuya decisión es propia del Poder Judicial". Empero, ello es así, siempre y cuando se produzca un perjuicio concreto al derecho que asiste a quien legítimamente lo invoca (conf. argumento de Fallos: 311:1435, cons. 5° y su cita, a contrario sensu).

Bajo la luz de los antecedentes reseñados, opino que en autos no se configura un "caso" o "causa" en los términos de la doctrina del Tribunal, por falta de un perjuicio concreto debidamente demostrado, de quienes han pretendido la intervención judicial, en su calidad de ciudadanos.

-VI-

Resta analizar la legitimación invocada "por la representación que invisten de su provincia". Estimo que ella da lugar a una ambigua inteligencia, ya que puede referirse a que actúan en representación (mandato) de la Provincia de Salta, o bien que invocan su carácter de diputados nacionales electos por el mentado distrito electoral.

Hay que tener en cuenta que los diputados nacionales no son los representantes naturales de la provincia o distrito electoral por la cual han sido designados, pues tal

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cometido incumbe al titular de su Poder Ejecutivo (gobernador), en el ámbito de las competencias que le son propias.

Por lo demás, los actores no han alegado ni demostrado en autos haber sido apoderados por parte de la autoridad competente, extremo que los habilitaría a reclamar en nombre de la Provincia de Salta, como mandatarios de ella.

Paralelamente, si invocan su investidura de diputados nacionales como título hábil para ser parte en la presente causa, opino que tampoco cabría reconocerles legitimación.

En cuanto al interés jurídico de los diputados nacionales, dijo el Tribunal en la citada causa de Fallos:

313:863, con fundamento en la doctrina jurisprudencial elaborada desde los inicios de su propio funcionamiento, que no confería legitimación al actor su invocada "representación del pueblo" sobre la base de la calidad de diputado nacional que investía, "pues el ejercicio de la mencionada representación encuentra su quicio constitucional en el ámbito del Poder Legislativo, para cuya integración en una de sus cámaras fue electo, y en el terreno de las atribuciones dadas a ese P. y a sus componentes por la Constitución Nacional y los reglamentos del Congreso" (cons. 13).

Por otra parte, en el capítulo VIII del dictamen en el ya citado precedente R.420.XXXIII, al que remitiera la Corte en el considerando 5° del fallo, sostuve que carecía de legitimación un grupo de diputados nacionales para obtener una medida cautelar suspensiva de los efectos del decreto de necesidad y urgencia 842/97, con fundamento en que el dictado de éste lesionaba sus derechos a ejercer funciones

como legisladores. E. allí que dicha afirmación se encontraba totalmente alejada de la realidad, puesto que a los actores nunca les estuvo impedido ejercer dichas funciones.

Por el contrario, disponían de un doble curso de acción para llevarlas a cabo: uno, consistente en agotar los trámites parlamentarios necesarios para convertir en ley el proyecto sobre privatización de aeropuertos aprobado por el Senado de la Nación que se encontraba a consideración de la Cámara de Diputados que, precisamente integraban los accionanates; y otro, sancionar una ley contraria a la ratificación del decreto 842/97, aun cuando no se haya creado la Comisión Bicameral prevista por el art. 99 de la Constitución Nacional.

Opiné, por tanto, que otorgar legitimación a los actores en esa causa significaría admitir que, cada vez que su voto en el recinto no fuera suficiente para alcanzar las mayorías requeridas por las respectivas reglamentaciones para convertir un proyecto en ley -ya sea la ley de privatización de aeropuertos que abrogara cualquier posibilidad de vigencia del decreto 842/97 o, en su caso, la ley no ratificatoria de éste-, pudieran obtener, por vía judicial, un derecho que va más allá que el conferido por sus propios cargos de legisladores, esto es, paralizar las iniciativas que, en el mismo sentido, pueda tener el Poder Ejecutivo Nacional.

En análogo sentido, pienso que es dable concluir en el sub lite que la calidad de diputados nacionales que invisten los actores únicamente les confiere la posibilidad de agotar los trámites parlamentarios necesarios para lograr la sanción de una ley derogatoria de la ley 24.699, cuya constitucionalidad impugnan, como así también para obtener el dictado de la nueva ley de coparticipación federal, prevista

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por la cláusula transitoria sexta de la Constitución Nacional, mas no -de acuerdo con lo declarado por los jueces de la causa- la de obtener tales resultados a través de una sentencia que implicaría el ejercicio de un cometido ajeno a la función jurisdiccional.

-VII-

Por lo demás, en cuanto a la solicitud de una requisitoria al Congreso Nacional para que se apruebe un nuevo régimen de coparticipación impositiva, aun cuando hubiera vencido el plazo establecido en la cláusula transitoria sexta de la Constitución Nacional, es mi parecer que un pronunciamiento de ese tenor excedería el marco de actuación del Poder Judicial y podría configurar una intromisión indebida en la órbita reservada a la exclusiva acción de otro de los poderes del Estado: el Congreso Nacional.

No otra cosa cabe colegir a la luz de lo dicho por V.E. en precedentes referidos a situaciones en gran medida similares. Así en el caso de Fallos: 210:855, en el cual se planteó la inconstitucionalidad de la reforma del art. 401 del Código de Minería, en razón de haber tenido iniciativa en el trámite parlamentario la Cámara de Senadores, y haberse creado un tributo en contravención al art. 44 de la Constitución Nacional (texto anterior a la reforma de 1994), se dijo que la Corte carecía de facultades para estudiar el proceso interno del examen y votación de las leyes para establecer si las Cámaras han cumplido o no con los procedimientos indicados en la Ley Fundamental, puesto que "ello importaría

quebrantar el equilibrio de los poderes y una violación de la independencia de que goza el Poder Legislativo. A conclusiones parecidas se arribó en el precedente de Fallos:

143:131.

También ha expresado V.E., en la mentada causa R.420.XXXIII, que "así como este Tribunal, en ejercicio de una prerrogativa implícita que es inherente a su calidad de órgano supremo de la organización judicial e intérprete final de la Constitución, ha intervenido para conjurar menoscabos a las autoridades judiciales o impedir posibles y excepcionales avances de otros poderes nacionales (conf. Fallos: 201:245; 239:29; 241:50; 246:237 y otros), así también le corresponde, como parte de su deber de señalar los límites precisos en que han de ejercer aquellas potestades -con abstención del modo y la forma en que el punto le fuera propuesto-, establecer si la materia de que se trata está dentro de su poder jurisdiccional, que no puede ser ampliado por voluntad de las partes, por más que éstas lleven ante los jueces una controversia cuya decisión no les incumbe y éstos la acojan y se pronuncien sobre ella a través de una sentencia (conf.

Fallos: 215:492; 229:460). Dentro del ejercicio de sus poderes implícitos, esta Corte no puede prescindir del respeto -pasivo o activo- de los límites que la Constitución impone a la jurisdicción del Poder Judicial en su art. 116" (considerando 8°). A ello agregó que "desde antiguo se ha sostenido que la misión más delicada que compete al Poder Judicial es la de saber mantenerse dentro de la órbita de su jurisdicción, sin menoscabar las funciones que incumben a los otros poderes o jurisdicciones, toda vez que es el judicial el llamado por ley para sostener la observancia de la

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Constitución Nacional, y de ahí que un avance de este poder en desmedro de las facultades de los demás revestiría la mayor gravedad para la armonía constitucional y el orden público (Fallos: 155:248; 311:2580)..." (considerando 10°).

Y más adelante aún dijo que "la cuestión propuesta, propia de la dinámica de la vida política, debe resolverse dentro del marco institucional que la Constitución fija: el Honorable Congreso Nacional. Decidir de otro modo, importaría interferir en el ejercicio de funciones del órgano que expresa, en su máximo grado, la representación popular en una de las materias más delicadas que le ha asignado la reforma constitucional de 1994" (considerando 18°).

-VIII-

A similar resultado se llega, desde mi punto de vista, respecto de la improcedencia de la declaración de inconstitucionalidad de la ley 24.699.

Esta norma se inserta dentro de un conjunto legislativo, cuyo común denominador es que han reformado parcialmente, en forma sucesiva, el régimen de coparticipación federal de impuestos instituido a partir de 1998 por la ley 23.548 (en especial a partir de 1992, v. gr. leyes 23.906, 23.966, 24.065, 24.073, 24.130, 24.307, 24.447, 24.468, 24.621, 24.651, acuerdo del 12 de agosto de 1993 suscripto entre el Poder Ejecutivo Nacional y los ejecutivos provinciales -Pacto Fiscal I-, Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento del 12 de agosto de 1993 -Pacto Fiscal II-, y decretos del Poder Ejecutivo Nacional n° 879/92, 2443/93; 14/94, 92/94, 206/94, 378/94, 195/95, 1059/95, entre otras normas).

Resulta preciso tomar en consideración que las leyes de coparticipación impositiva constituyen una técnica legislativa que no estaba expresamente prevista en la Constitución Nacional de 1853/60, consistente en la sanción de una ley por parte del Congreso Nacional, que establece que la recaudación de determinados impuestos se distribuirá en determinada proporción entre la Nación y las provincias -y a su vez entre las provincias entre sí-, siempre y cuando las jurisdicciones provinciales adhieran por ley de sus legislaturas locales, asumiendo determinados compromisos.

La reforma constitucional de 1994 zanjó toda posible discusión respecto de la inconstitucionalidad de este instituto, puesto que en su art. 75, incs. 2° y 3° previó su existencia, al igual que en la cláusula transitoria sexta.

Pero de todas maneras hay que puntualizar que las leyes de coparticipación implican un vínculo entre la Nación y las provincias, y entre las jurisdicciones provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires entre sí, sin que los particulares o contribuyentes tengan, en su calidad de tales, posibilidad de ver afectados sus derechos subjetivos por tales relaciones, al menos en principio. Bien entendido que la coparticipación implica un reparto determinado de la recaudación de ciertos impuestos establecidos concertadamente por la Nación, es claro que serían las provincias los únicos sujetos legitimados para impugnar un régimen determinado de coparticipación, o mejor, una determinada reforma al mismo. Ello así, no se discute sobre la calidad o incidencia de determinados impuestos o tributos nacionales coparticipables, sino sobre el destino final o la forma en que el producto de su recaudación se coparticipa.

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Las jurisdicciones locales adheridas al régimen de coparticipación no pierden sus facultades tributarias inherentes, tanto para establecer contribuciones directas como indirectas, conforme con los arts. 121 y 75, inc. 2° de la Constitución Nacional. Las provincias, en este caso la Provincia de Salta, tiene plenas facultades para adherir al régimen de coparticipación vigente -incluido en éste la normativa del pacto fiscal de 1993 y de la ley 24.699-, o para no adherir al mismo, o denunciarlo, y retomar el pleno ejercicio de sus potestades tributarias.

Sea cual fuere la conducta que asuma una jurisdicción, es ella quien utiliza sus poderes tributarios, en forma directa para el caso en que no adhiera al sistema de coparticipación federal de impuestos, o en forma indirecta si adhiere al mismo. Y ello implicará que los actores, como sujetos contribuyentes, deberán pagar las obligaciones tributarias resultantes del régimen nacional y provincial que les sea aplicable, con independencia de cuál sea el resultado en términos de coparticipación.

Se suma a ello que no han intentado demostrar la existencia de daño alguno para sí a este respecto, sino que meramente se han limitado a alegar un hipotético daño para la Provincia de Salta y otras jurisdicciones -que tampoco identifican-, consistente en un "menoscabo al federalismo", una "paulatina y persistente transferencia a favor de la Nación de recursos coparticipables originariamente destinados

a las provincias".

-IX-

Opino, por tanto, que corresponde declarar improcedente el remedio federal intentado.

Buenos Aires, 6 de abril de 1998.

N.E.B..