Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 14 de Octubre de 1997, C. 84. XXXIII

• Emisor: Procuración General de la Nación

TOGNARELLI, H. c/ ESTADO NACIONAL Y TELECOM S/ AMPARO .

S.C. COMP. 84. L. XXXIII.

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Suprema Corte:

I H.D.T., vecino de la ciudad de Córdoba, quien acredita su condición de abonado del servicio telefónico prestado por Telecom S.A., promovió acción de amparo -en los términos de los artículos 43 de la Constitución Nacional y 1° y concordantes de la ley 16.986contra el Estado Nacional y Telecom S.A. a fin de obtener una sentencia que ordene al primero a abstenerse de modificar el régimen tarifario aprobado mediante el Decreto (P.E.N.) N° 92/97 y, a la empresa telefónica, abstenerse de aplicar cualquier otro régimen que el allí establecido (cf. fs. 1/6).

Persiguió el actor, asimismo, la obtención de un pronunciamiento de mera certeza a fin de hacer cesar el estado de incertidumbre en que se encuentra respecto de la validez y vigencia de la estructura tarifaria telefónica aprobada mediante el citado decreto.

Sostuvo que el decreto N° 92/97 le ha conferido derechos subjetivos que resultarían desconocidos en caso de modificarse, suspenderse o derogarse intempestivamente la nueva estructura tarifaria. Por ello, la acción de amparo persigue -afirmó- la protección de sus derechos a evitar cualquier forma de discriminación -la que se produciría respecto de los usuarios de la Ciudad de Buenos Aires en caso de volverse al régimen tarifario anterior o a cualquier otra es

tructura análoga a aquél- y aquéllos derivados de su calidad de consumidor y usuario, cuya tutela autoriza expresamente la utilización de la vía de amparo en los términos del art. 43 de la Constitución Nacional.

Agregó que, cualquier modificación del régimen tarifario vigente, a fin de restaurar el sistema anterior, lo perjudica gravemente y afecta sus garantías constitucionales.

Ello es así -describió- porque el nuevo cuadro tarifario reduce substancialmente las tarifas existentes anteriormente en materia de telefonía interurbana e internacional, beneficiando claramente a quienes, como el amparista, habitan en el interior del país, mientras que el esquema anterior obligaba a subvencionar a quienes habitan en la Capital Federal, introduciendo una grave discriminación entre porteños y provincianos y lesionando significativamente sus derechos como consumidores y usuarios- en relación a la protección de sus intereses económicos, condiciones de trato equitativo y digno, control de los monopolios naturales y legales y calidad y eficiencia de los servicios públicos (artículos 42 y 43 de la Constitución Nacional).

Ilustró el caso de las comunicaciones entre Córdoba Capital y V.C.P., las que conforme al régimen tarifario anterior se abonaban a razón de 17 centavos por minuto; y, a partir del decreto n° 92/97, se abonarán 2,2 centavos por minuto, es decir, poco más de una décima parte.

En el caso del amparista, en particular, siendo titular del servicio telefónico con domicilio en Villa Belgrano -a 12 km. del centro de la ciudad- sus comunicaciones a la Capital de la provincia se reducen a las cifras indicadas.

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Por último, solicitó se citara a comparecer en el proceso -en los términos del art. 94 del C.P.C.C.N.- al Defensor del Pueblo de la Nación, a los diputados E.M., H.P., J.P.C. y C.A. y a "Consumidores Libres Cooperativa Limitada de Provisión de Servicios de Acción Comunitaria", quienes habrían iniciado acciones judiciales con el objeto de obtener la declaración de nulidad del decreto n° 92/97.

II A fs. 37/47, respondió el Poder Ejecutivo Nacional -Secretaría de Comunicaciones de la Presidencia de la Nación- el informe previsto en el art. 8° de la ley 16.986 (reiterado a fs. 50/53).

A su vez, Telecom Argentina Stet - France Telecom S.A. contestó el informe requerido a fs. 48/49.

III El 13 de febrero de 1997, el señor Juez titular del Juzgado Federal de 1a. Instancia N° 1 de la ciudad y provincia de Córdoba hizo lugar a la acción de amparo deducida el día 7 del mismo mes y año, "declarando la procedencia de continuidad y vigencia del decreto 92/97 emanado de la Actividad Administrativa Central del Poder Ejecutivo Nacional en cumplimiento de su expresa facultad y deber reglados por imperio del art. 4to. de la ley 19.798 y art. 99 inc. 1° de la Constitución Nacional /.../ Y COMUNICANDO al Ejecutivo Nacio

nal y a la codemandada empresa Telecom Argentina S.A. que deben asumir la manifiesta constitucionalidad de la expresión administrativa que la actora defiende en esta instancia; todo en función de lo dispuesto en la Ley de amparo N° 16.986 y art. 43 de la LEY FUNDAMENTAL." (cf. fs. 55/68).

Para así resolver, comenzó el magistrado por rechazar la pretensión del amparista de que se citara a comparecer en el proceso -en los términos del art. 94 del C.P.C. C.N.- a las personas indicadas ut supra (capítulo I in fine), en la inteligencia de que para el objeto procesal de autos sería inoficiosa su intervención, toda vez que ninguna de ellas podrían "per se" generar o materializar una conducta de administración en forma autónoma o independiente a la Autoridad de Aplicación en la materia.

En cuanto a los alcances del decisorio sub examine -aspecto éste que resulta atinente al conflicto sometido a V.E- dijo el aquo "que resulta procedente, con arreglo a lo dispuesto expresamente en el art. 43 de la Constitución Nacional y en el dispositivo de la ley 16.986, declarar concretamente y para el caso que nos ocupa, que la pretensión jurídica ejercida por el amparista se encuentra definitivamente legitimada en la constitucionalidad del derecho público subjetivo invocado; presupuesto amparado por la Constitución Nacional primero, y específicamente por la ley de la materia después" (cf. fs. 67, último párrafo, énfasis agregado).

En la misma línea argumental, agregó el magistrado de primera instancia: "Respondiendo al alcance de la pretensión jurídica esgrimida, y con arreglo al derecho público

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subjetivo que se reconoce judicialmente al amparista, éste obtiene la decisión jurisdiccional que le ampara en el ejercicio de derechos logrados a partir de la emisión del Decreto 92/97, pero obviamente supeditado a las alternativas de modificación o derogación que pudieran decidirse en función de la facultad reglada del Poder Administrador Central" (cf. fs. 67 vta. punto F; énfasis agregado).

IV La sentencia que acogió el amparo fue comunicada a la señora Jueza en lo Contencioso Administrativo Federal N° 10 de la Capital Federal, por su intervención en autos:

"Consumidores Libres y Unión de Usuarios y Consumidores c/ Telefónica de Argentina y otros s/ amparo"; a la Cámara de Apelaciones del mismo fuero, S. 3a., por su intervención en autos: "Defensor del Pueblo de la Nación c/ Estado Nacional s/ amparo"; y al señor Juez Federal de Mendoza, Dr. G.W.R., por su intervención en autos:

"Prodelco c/ Poder Ejecutivo Nacional s/ amparo"; en todos los casos, acompañándose copia autenticada del fallo y con la constancia de que se encuentra firme. (cf. fs. 72, 73 y 74).

V El día 27 de febrero de 1997, se presentó por apoderado la Secretaría de Comunicaciones de la Presidencia de la Nación (fs. 107/114) denunciando la intimación formulada a su titular, por la Jueza Federal en lo Contencioso Administrativo N° 11 Dra. M.J.S., en los ya citados

autos: "Defensor del Pueblo c/ P.E.N. s/ amparo", a fin de que informe si ha dado cumplimiento a lo dispuesto en la medida cautelar dictada en ese proceso, que fuera confirmada por la Sala III de la Cámara del fuero, en fecha 14 de febrero del corriente, ordenando suspender los efectos del art. 2° del Decreto N° 92/97. La intimación se efectuó "bajo apercibimiento de remitir los antecedentes a la justicia penal -si correspondiere- en orden a la comisión de los delitos de desobediencia e incumplimiento de los deberes del funcionario público en que incurriría, en su caso, el Secretario de Comunicaciones".

El presentante destacó la circunstancia de que, el cumplimiento de la intimación que le dirigiera la Jueza de la Capital Federal, implicaría desconocer e incumplir la sentencia dictada a fs. 55/68.

Ante la situación denunciada, el a quo interpretó el contenido de la presentación del organismo nacional "como directa pretensión jurídica sobre la ejecutoriedad de la sentencia dictada en autos" (fs. 115) y dictó, el 5 de marzo de 1997, la Resolución N° 286/97, obrante a fs. 119.

Sostuvo el a quo -en síntesis- su competencia, fundada en normas procesales de estricto orden público, para hacer ejecutar la sentencia de fs. 55/68, pasada en autoridad de cosa juzgada. Entendió que, sin embargo, las circunstancias denunciadas en autos por la representación legal del Estado Nacional, "conducen inexorablemente a reconocer la existencia de un serio conflicto jurisdiccional", toda vez que "tropieza con serias limitaciones en la efectivización de la voluntad jurisdiccional plasmada en la norma individual sus

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tentada en la sentencia pasada en Autoridad de Cosa Juzgada, debido a que otros Jueces de la Nación no asumen el imperio que el tribunal inviste en la ejecutoriedad del Pronunciamiento, generándose una contingencia que atenta contra la seguridad jurídica y el debido resguardo del orden público comprometido seriamente a partir del despropósito judicial señalado".

Con tales fundamentos, el juez Federal Dr. R.B.F. resolvió elevar las actuaciones a V.E., sometiendo a su conocimiento y consideración el conflicto judicial planteado.

VI Llegan a dictamen de este Ministerio Público, las presentes actuaciones, con la vista conferida el 28 de agosto ppdo. (fs. 129).

VII A tenor de los antecedentes expuestos, el "conflicto jurisdiccional" que plantea el señor Juez Federal de C. se habría configurado -a su entendertoda vez que la ejecución de la sentencia dictada en autos, por la cual se acogió la pretensión del amparista de que se mantenga -a su respecto- la continuidad y vigencia del régimen tarifario aprobado por el Decreto n° 92/97, resultaría obstaculizada por la medida cautelar dictada por la señora Jueza Federal en lo Contencioso Administrativo N° 11 de la Capital Fede

ral, in re "Defensor del Pueblo c/ P.E.N. s/ amparo", ordenando la suspensión de los efectos del art. 2 del citado decreto, hasta que se dicte sentencia que resuelva en definitiva respecto de la inconstitucionalidad articulada.

Cabe advertir, en primer lugar, que no se trata en la especie de un conflicto de competencia, puesto que no se ha desconocido al magistrado que lo plantea -sea por alguna de las partes o por la otra jueza involucrada- la facultad de conocer en el presente proceso. Cada uno de ellos asumió su competencia y, en ejercicio de la misma, dictó la sentencia de fondo en un caso (el presente proceso de amparo) y, en el otro, la medida precautoria.

Tampoco la situación descripta revela la existencia de un conflicto entre los jueces que entendieron en cada una de las causas. De las constancias de autos se desprende que, a instancias de la representación de la Secretaría de Comunicaciones de la Nación (cf. fs. 70), se libraron sendos oficios al señor Juez Federal de Mendoza, a la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal de la Capital Federal (Sala III) y a la señora jueza titular del Juzgado N° 10 del mismo fuero, tribunales ante los cuales tramitan otras acciones de amparo contra el Decreto N° 92/97, acompañando copias autenticadas de la sentencia de fs. 55/68, con la constancia de que se encuentra firme. Los oficios, copias de los cuales obran a fs. 72, 73 y 74, se libraron "a los efectos que hubiere lugar".

Es decir: el a quo comunicó la sentencia de amparo dictada en autos a favor de H.D.T., conforme a la cual "respondiendo al alcance de la pretensión jurí

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dica esgrimida, y con arreglo al derecho público subjetivo que se reconoce judicialmente al amparista, éste obtiene la decisión jurisdiccional que le ampara en el ejercicio de derechos logrados a partir de la emisión del Decreto 92/ 97..." (cf. considerando IV.F., a fs. 67 vta.).

La mera comunicación de la sentencia "a los efectos que hubiere lugar", sin una concreta petición de que se levante parcialmente la medida precautoria general dictada por el Juzgado Federal en lo Contencioso Administrativo N° 11, para posibilitar el cumplimiento de la sentencia a favor del amparista, no provoca un conflicto jurisdiccional, el que se presentaría sólo en el supuesto de una negativa de la jueza capitalina a cumplir el acto requerido.

VIII Pero aun en el hipotético supuesto de que el señor Juez Federal de C. pudiera imputar, a su similar de la Capital Federal, haberse negado a levantar parcialmente la medida de no innovar para posibilitar que la empresa Telecom S.A. facture el servicio telefónico del amparista H.D.T. de conformidad con la tarifa aprobada por el Decreto N° 92/97, tampoco se revelaría -el caso- como un conflicto jurisdiccional que deba ser resuelto por V.E., en los términos del art. 24, inc. 7° del decreto ley 1285/58, por no ser el único órgano superior jerárquico común que pueda conocer del mismo.

Conforme a los términos de la norma citada y reiterada jurisprudencia del Tribunal, cuando el diferendo queda planteado entre jueces nacionales de primera instancia, debe ser resuelto por la Cámara de que dependa el juez que primero hubiere conocido (Fallos: 274:425; 308:1248, 1786). Este carácter corresponde, en las presentes actuaciones, al tribunal de alzada del Juzgado Federal en lo Contencioso Administrativo N° 11 de la Capital Federal.

Ello es así puesto que el amparo incoado por el Defensor del Pueblo de la Nación -proceso en el cual se dictó la medida de no innovar- ingresó a este último tribunal el día 4 de febrero de 1997 (cf. expediente D-218, L.XXXIII, que tengo a la vista por encontrarse a dictamen de este Ministerio Público).

En cambio, el amparo deducido por H.D.T. (Comp. 84, L.XXXIII) ingresó al Juzgado Federal de 1era. Instancia N° 1 de Córdoba el día 7 de febrero de 1997 (cf. sello fechador consignado a fs. 6 vta.).

En consecuencia, de considerarse configurado el conflicto judicial que se describe en el presente capítulo, debería ser resuelto por la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal de la Capital.

IX Sin embargo, también cabría interpretar -siempre por vía de hipótesis- que el presunto conflicto jurisdiccional se ha trabado entre el Juzgado Federal de Córdoba y la Sala III de la Cámara Federal recién citada, toda vez que ésta confirmó la medida cautelar decretada por el Juzgado N° 11 (cf. D- 218, L.XXXIII, fs. 320/324). Precisamente, a fs.

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73 del sub lite, obra copia del oficio librado en autos para comunicar -a dicho tribunal- la sentencia dictada a fs. 55/ 68, "a los efectos que hubiere lugar".

De configurarse un conflicto de tal naturaleza, debería ser resuelto por la Corte -en los términos del art.

24, inc. 7°, del decreto-ley 1285/58- porque su intervención derivaría de ser el único órgano superior jerárquico común de los tribunales intervinientes (Fallos:

292:335; 294:110; 304:343; 310:1041; 311:2644, entre otros).

X Asumiendo esta última hipótesis, esto es, que corresponde al Tribunal resolver el presunto conflicto jurisdiccional planteado en autos por el Juez Federal de Córdoba, creo oportuno señalar que, cuando dictaminé el 26 de setiembre ppdo. en la citada causa D. 218, L.XXXIII, expresé lo siguiente: "En cuanto al pretendido escándalo procesal derivado de la contradicción que existiría entre la medida de no innovar dispuesta en autos, por una parte, y, por otra, una cautelar autónoma y una sentencia definitiva emitidas por tribunales de la Provincia de Córdoba, cabe poner de resalto, desde mi punto de vista, que no puede sino concluirse que dicha contradicción es tan sólo aparente, apenas se repare en que el ‹conflicto› nace de otorgar efectos erga omnes a cada uno de esos pronunciamientos judiciales, cuando los mismos deben estimarse limitados a las partes litigantes en

cada causa.

"Con relación a los ‹límites subjetivos›, se afirma como regla que la cosa juzgada afecta solamente a quienes fueron partes del proceso en que se dictó la sentencia investida de aquella autoridad. Esta, por consiguiente, no puede beneficiar ni perjudicar a los terceros que han sido ajenos al proceso (res inter alios iudicata aliis neque prodesse neque nocere potest) (cf. Palacio, L.E., "Manual de Derecho Procesal Civil", 8va. edición actualizada, A. -P., Bs. As., 1991, T. II, p.38)".

A lo entonces expresado, cabe agregar, en lo que se refiere en particular a los efectos inter partes de los pronunciamientos en materia de amparos, que "aun cuando el acto cuestionado sea reputado manifiestamente ilegal o arbitrario, los efectos del amparo se restringen a las partes del pleito" (cf: S., N.P., "Derecho Procesal Constitucional - Acción de Amparo", t. 3, pp 464/465, 3a ed.

Astrea, Bs. As., 1991). Se trata, como recuerda B.C., de la aplicación del principio de la relatividad. Como el tercero ha sido ajeno a la relación procesal, la sentencia dictada en el amparo no lo beneficia ni perjudica (cf:

"Régimen legal y jurisprudencial del amparo", pp 415/416, ed.

E., Bs. As., 1969).

De lo dicho se sigue que, entre la sentencia dictada a fs. 55/68, en el sub lite, que acoge la pretensión de amparo de un usuario concreto y singular, obteniendo el reconocimiento de su derecho subjetivo a que se le facture el servicio telefónico según la tarifa aprobada por el Decreto N° 92/97, y una medida precautoria genérica, adoptada en un

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proceso incoado por el Defensor del Pueblo en defensa de derechos de incidencia colectiva, no existe una contradicción jurídica procesalmente insalvable. Ello así, por cuanto el usuario singular está investido de un derecho derivado de una norma jurídica individual (la sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada) que debe ser cumplida por las accionadas: la Secretaría de Comunicaciones de la Presidencia de la Nación y la licenciataria Telecom S.A.

No es ésta la oportunidad para analizar los alcances de la acción ejercida -por el Defensor del Puebloen la citada causa D. 218, L.XXXIII, con fundamento en el 2° párrafo del art. 43 de la Constitución Nacional; ni tampoco si el "rebalanceo" aprobado por el Decreto impugnado genera derechos de incidencia colectiva, en la medida que no parece que sus disposiciones beneficien ni perjudiquen, de manera general y uniforme, a todos los usuarios del servicio telefónico. Prueba de ello, los juicios iniciados -con objeto procesal contradictorio- en distintos ámbitos jurisdiccionales.

Lo que sí puede afirmarse -en orden a la resolución del diferendo aquí planteado- es que el Defensor del Pueblo no puede sustituir al titular del derecho agraviado, menos aún cuando éste ya lo ha ejercido ante los estrados judiciales y obtenido su reconocimiento con fuerza de verdad legal.

Por lo expuesto y, atento el estado procesal de las causas en las que se habría configurado el presunto conflicto, a mi modo de ver, las partes vencidas en el presente

amparo deben procurar -en el proceso en el cual se decretó la medida de no innovar- su levantamiento parcial a fin de proceder a facturar el servicio telefónico del amparista, de conformidad con los términos de la sentencia de fs. 55/68.

XI En el dictámen de este Ministerio Público producido en la ya citada causa D.218, L. XXXIII, sostuve que el pretendido "escándalo procesal" derivado de la contradicción entre los actos jurisdiccionales reseñados en el capítulo anterior, no sólo es meramente aparente (atento los alcances relativos de ambos), sino también prematuro "pues existe la posibilidad -sin que esto implique abrir juicio alguno sobre el punto- de que la presente demanda de amparo sea rechazada" (se refiere a la que tramita en la causa en la cual se produjo el dictamen citado).

En consecuencia y, atenta la naturaleza reglamentaria del Decreto N° 92/97, cualquier debate respecto de los efectos erga omnes de una sentencia que acogiera la impugnación del mismo con base constitucional, resulta prematura; toda vez que la única sentencia firme pareciera ser, hasta el momento, la dictada en autos (fs. 55/68) y la misma se pronuncia a favor de la validez y vigencia del Decreto N° 92/97.

En tal sentido, cabe señalar que aun en países como Francia y España -con sistemas de control constitucional concentrado y no difuso, como los de E.E.U.U. y Argentinacuyos regímenes contencioso - administrativos reconocen efectos erga omnes a las sentencias en las cuales la Adminis

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tración es vencida en su defensa del reglamento, en cambio los reducen exclusivamente a las partes del juicio, cuando la validez del acto impugnado es reconocida por el decisorio judicial (cf: L., A. de, "Traité de droit administratif", 8a. ed. París, 1980, T.I., p. 588; C., R., "Droit du contentieux administratif", Paris, 1982, p. 438).

Es que, en ese supuesto, no juega el argumento esgrimido para sostener el carácter absoluto de la sentencia estimatoria, esto es, evitar la supervivencia y aplicación -a otros casos- de un reglamento que ya ha sido declarado ilegítimo y aun inconstitucional. Recobra, en cambio, toda su fuerza el principio del efecto relativo de las sentencias, que asegura la "inviolabilidad de la defensa en juicio de las personas y de los derechos" (art.

18, Constitución Nacional).

XII Por todo lo expuesto, es mi opinión que no se ha dado un conflicto jurisdiccional que tenga que ser resuelto por V.E. en los términos del art. 24, inc. 7°, del decretoley 1285/58 (cf. capítulo VII supra).

Buenos Aires, 14 de octubre de 1997.

N.E.B..