Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 29 de Septiembre de 1997, C. 131. XXXII

• Fecha: 29 Septiembre 1997

Cereales Asunción S.R.L. c/ Adm. Nac. de Navegación y Puertos de la Rep.

Paraguaya s/ daños y perjuicios.

S.C. C.131.XXXII.

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Suprema Corte:

- I - Las presentes actuaciones fueron iniciadas con el objeto de reclamar a la Administración Nacional de Navegación y Puertos de la República del Paraguay, indemnización por los daños y perjuicios derivados del incumplimiento contractual que se alega, al haberse dejado sin efecto la concesión otorgada a la actora por el gobierno de la citada República mediante las resoluciones 1926/89 y 2113/89, en el marco de la explotación de una zona franca creada en su favor en la ciudad de Rosario.

Afirmó la accionante que dicha anulación configura un acto unilateral, arbitrario e ilegítimo, que no atendió a los gastos efectuados para su operatividad ni a la privación del lucro cesante esperado, lo cual genera dijo- en la cabeza de la autoridad concedente, su responsabilidad por los daños causados.

Corrido el traslado de la demanda, se presentó la accionada a fs. 164/185, alegando que, al darse la existencia de un conflicto que se origina en un acto administrativo, emanado de un organismo de la administración pública del Estado Paraguayo, por consiguiente la jurisdicción para resolver sobre las cuestiones suscitadas en la relación con la concesionaria corresponde al Estado Nacional del Paraguay,

por lo que opuso la excepción de incompetencia de jurisdicción por razón de la materia, al tratarse, además, de la aplicación de normas jurídicas del estado extranjero, desde que la relación jurídica substancial se establece en base a tales normas, que no tienen vinculación alguna con el mundo jurídico del Estado Argentino.

Señaló, también, que la demandada, una entidad autárquica del Estado de la República del Paraguay, tiene su domicilio también en el extranjero, y actúa en la órbita de su derecho público y patentiza una actuación indirecta de tal Estado, del cual se descentraliza, y que su patrimonio, agregó, se conforma con aportes de bienes y en efectivo del Estado del Paraguay, cuya citación como tercero, por tanto, solicita.

A fs. 176/201, se presentó en autos, en virtud de la citación efectuada en los términos del art. 94 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, el Estado Nacional de la República del Paraguay, quien, a más de establecer la situación jurídica de la Administración Nacional de Navegación y Puertos del Estado Paraguayo, y de las particularidades que tienen las zonas francas portuarias y en especial la de Rosario, otorgada al Estado presentante en calidad de tercero, destacó que, en dicha zona, el tránsito de mercaderías está exento de gravámenes de cualquier clase por el Estado Argentino, así como la intervención de sus autoridades aduaneras dentro de su perímetro, la que es administrada por las autoridades competentes del Estado Extranjero y que, según los preceptos convencionales, las cuestiones que se susciten entre el estado otorgante de la zona franca y el beneficia

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rio, se resolverán por la acción de sus gobiernos en negociaciones directas.

Agregó el compareciente que, en virtud del convenio y lo interpretado por la doctrina en orden a principios del derecho internacional en materia de extraterritorialidad, cabe tener a la zona franca como una extensión de su territorio nacional, la cual se concede con los alcances pactados en el instrumento respectivo, que otorga el poder administrador y tributario, circunstancia que permite aplicar a la concesionaria las leyes del país.

Por tal razón, puntualizó, atento lo expuesto y con arreglo a las normas propias de su Estado nacional, opone la excepción de incompetencia y las defensas de falta de acción y nulidad, ya que dichos preceptos determinan que, en los juicios de cualquier naturaleza en que sea parte el Estado, serán competentes los tribunales nacionales en que tenga su domicilio el representante respectivo, en el caso los de la ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay. Toda disposición contraria -adujo- pondría en peligro las relaciones bilaterales de orden jurídico-económico.

- II - A fs. 434/436, el tribunal de primera instancia resolvió admitir la excepción de falta de jurisdicción, de conformidad con los argumentos del Ministerio Público Fiscal, y expresó, al respecto, que, en tanto las cuestiones plantea

das no versan sobre los puntos que se ha reservado el Estado Argentino para el ejercicio de su jurisdicción en la zona franca, sino que, por razón de los sujetos y el objeto, lo que se halla comprometido es el interés de un Estado extranjero, se impone la condición establecida en el art. 24, inc.

1. del decreto-ley 1285/58, de solicitar la autorización de dicho gobierno para someterlo a juicio, por lo que, no habiendo mediado renuncia del Estado extranjero a la inmunidad de jurisdicción, los tribunales nacionales argentinos no estaban habilitados para entender en la causa.

   Apelada esta decisión por la actora, la Cámara Federal de Apelaciones de Rosario resolvió, a fs. 468/469, revocarla declarando la competencia de la justicia federal para entender en la causa.

   Para así decidir, el tribunal señaló que el art. 16 del Convenio de Otorgamiento de Zona Franca y su reglamento, celebrado entre los gobiernos de la República Argentina y del Paraguay a establecerse en la Ciudad de Rosario, dispuso que "la zona franca permanecerá sometida a la jurisdicción de la República Argentina, que se reserva todas las facultades emanadas de la soberanía territorial o inherentes al ejercicio del poder de policía en aquéllas, en cuanto se refiere a la observancia de sus leyes y demás disposiciones".

   Agregó, asimismo, que como la misma reglamentación del convenio indica, la "zona franca" sólo implica libre tránsito de bienes y servicios, pero no limita la competencia territorial Argentina, la que ha sido reconocida por el Estado Paraguayo al firmar el convenio, a través de la Administración Nacional de Navegación y Puertos, que de él depen

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   de como ente autárquico.

   Destacó, también, que dicho convenio y su reglamentación, de conformidad al informe agregado por el Ministerio de Relaciones Exteriores, no expresa la voluntad del Estado Paraguayo de hacer reserva de inmunidad de jurisdicción, sino, por el contrario, reconoce la Argentina, concluyendo por ello que la concesión para operar en la zona franca, otorgada por la República Argentina al Estado Paraguayo, se encuentra bajo la jurisdicción de los tribunales federales argentinos.

   - III - Contra dicha resolución la demandada y el Estado citado como tercero interpusieron recurso extraordinario a fs. 485/495 que previa contestación del traslado por la contraparte a fs. 498/513, fue concedido a fs. 516.

   Señalan los recurrentes que el requisito de planteo oportuno de la cuestión federal, está cumplido desde la iniciación de la demanda y porque desde la primera intervención procesal los agraviados la han introducido en la causa.

   Aducen que se trata en el caso de analizar los efectos contradichos de la aplicación de las cláusulas de un convenio firmado entre la Argentina y Paraguay, que categoriza como federal, donde sostienen que el poder de administrar la zona franca, que configura la explotación de un servicio público en interés de la República del Paraguay, no deviene

   revisable o dirimible en extraña jurisdicción, a la que no aceptan someterse en resguardo de su orden público nacional y que tal prerrogativa, ha sido cuestionada en el sub litey la decisión resultó contraria a la validez del derecho que se funda en dichas cláusulas.

   Agregan que, por otro lado, la citada cuestión federal guarda directa e íntima relación con la materia del pleito y ha sido reintroducida en segunda instancia al emitirse una decisión arbitraria, de modo sorpresivo, que configura un supuesto de gravedad institucional.

   Cabe tener en cuenta -dicen- que la resolución emana del máximo tribunal de la causa, conforme a la exigencia de la ley 48, pone fin a la cuestión incidental debatida, que en el caso resuelve artículo atinente a la competencia federal, lo cual la hace equiparable a definitiva, desde que termina con la suerte de la pretensión del Estado extranjero, que se ve imposibilitado de replantear la cuestión en otra oportunidad.

   Explican que la decisión del a quo provoca un menoscabo al Estado Paraguayo, pues se ve constreñido contra su voluntad a ventilar en jurisdicción extraña las decisiones de su administración pública máxime cuando, como se dijo, tal circunstancia proviene de una decisión de carácter arbitrario por valoración irrazonable de las pruebas aportadas en autos, en tanto se desconoce, por ausencia de análisis, que la vinculación de la actora con la Administración Nacional de Navegación y Puertos de la República del Paraguay se da en el marco del derecho público paraguayo, al actuar el ente como órgano representativo de dicho Estado, y

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   que tal organismo tiene reconocida por el Argentino, la potestad de administrar la zona franca, tratándose de una persona jurídica estatal con domicilio en el Paraguay, que actúa en la órbita del derecho administrativo, a través de resoluciones, una de las cuales concesionó la operatoria por la actora bajo determinadas condiciones y otra de las cuales revocó tal decisión, constituyendo ambos actos administrativos extranjeros, cuyos derecho público, por ende, es el que necesariamente habrá de establecer las competencias y los procedimientos para determinar la validez de esos actos, mientras no afecten el orden público argentino.

   Sin duda -sostienen- se prescindió en autos, al dictarse la sentencia que se ataca, de hechos notorios a la par que pone de manifiesto que media en el sub lite omisión de pronunciamiento sobre cuestiones articuladas conducentes a la solución del conflicto, en el marco de una causa que trasciende el interés particular y repercute en la personalidad internacional de las dos naciones involucradas por el convenio, afectando la conducción de las instituciones propias del Paraguay y las relaciones internacionales del Estado Argentino.

   En tal sentido, destacan, la controversia gira en torno de la interpretación del art. 16 del convenio, precepto al cual el fallo se remite en su literalidad, sin analizar las particularidades del caso, ni otras cláusulas de la normativa aplicable, lo que transforma al pronunciamiento en un acto jurisdiccional inválido, al ser producto de una afir

   mación carente de motivaciones objetivas.

   Ponen de relieve, además, que el fallo desconoce la finalidad del convenio, cual es el establecimiento de una zona franca a través de todo un andamiaje jurídico, que debió ser tenido en cuenta en su integridad, en vez de hacer una interpretación aislada de una de sus normas.

   Por otra parte, enfatizan, el fallo ignora la expresa articulación del Estado Paraguayo de no someterse a la jurisdicción Argentina, dejando de lado que el accionado ha realizado actos de imperio, que están exentos de ser juzgados en otra jurisdicción, con fundamento en lo dispuesto en el art. 24, del decreto-ley 1285/58, y el art. 21 del Convenio, que establece el mecanismo de las negociaciones directas para resolver conflictos relativos a su interpretación.

   - IV - El recurso extraordinario resulta procedente en virtud de la naturaleza de la cuestión planteada -inmunidad de jurisdicción de los Estados extranjeros y de sus personas jurídicas de derecho público- que se relaciona con un principio elemental de la ley de las naciones, de indudable entidad federal (confr. Fallos: 125:40), así como porque aparece controvertida en la causa la inteligencia de normas de ese carácter sustentada por el a quo, cuales son el convenio internacional entre el Estado Argentino y la República del Paraguay, sobre la concesión de una zona franca en el Puerto de Rosario, así como la eventual aplicación del art. 24, inc.

1. , del decreto-ley 1285/58.

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   - V - Se desprende de autos que la demandada en primer término, la Administración Nacional de Navegación y Puertos de la República del Paraguay, y este Estado Nacional, quien se hizo parte conforme a lo dispuesto por el art. 94 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, expresaron su oposición a ser juzgados por los tribunales argentinos, haciendo uso de la opción contemplada en las disposiciones del decreto-ley 1285/58, y a su vez que, como quedó reseñado, la litis importa el tratamiento de cuestiones jurídicas que se sustentan en normas del derecho público de la República del Paraguay, desde que, en lo sustancial, se discute la capacidad y justificación del órgano concedente para resolver el contrato que celebrara con la actora y si esa conducta es susceptible de ser sancionada con la asunción de responsabilidad por los daños y perjuicios derivados del incumplimiento contractual.

   El fallo que se cuestiona, con el objeto de sostener la competencia de la justicia federal, hace alusión al ejercicio pleno, en el marco de aquel convenio, de las facultades soberanas del Estado Argentino en el ámbito de su territorio nacional, así como también no sólo a la no existencia de reserva de inmunidad de jurisdicción por el Estado Paraguayo, sino, por el contrario, a un reconocimiento expreso por parte de éste de la jurisdicción Argentina.

   - VI - Para el correcto enfoque del problema que aquí se suscita, corresponde señalar, de inicio, que el principio liminar en materia de demandas promovidas contra un Estado extranjero, es que el mismo no se halla sometido a las jurisdicciones de otros Estados, conforme una sólida y aceptada norma del derecho internacional, cuyo espíritu anima las disposiciones contenidas, tanto en el inc. 1° del art. 24 del decreto-ley 1285/58, como en la ley 24.488.

   Es de tener en cuenta, acto seguido, que la doctrina y la jurisprudencia fue admitiendo que, en algunos contados supuestos, puede dejarse de lado dicho principio de inmunidad, pero que ello ha de ser interpretado de modo restrictivo.

   La ley 24.488, dispone, en este orden de ideas, excepciones referidas a materias específicas, como aquellas demandas en lo previsional y lo laboral, y cuando se haya consentido, expresamente de modo escrito, en un tratado, convenio o declaración en particular, sobre materia comercial o industrial, o cuando, finalmente, surgiera la jurisdicción de los tribunales argentinos en virtud de tratarse de contratos celebrados en la República Argentina o en el exterior, que causen efectos en el territorio nacional.

   Tras señalar lo precedente, cabe destacar que el citado convenio, que crea una zona franca en nuestro territorio nacional para uso paraguayo, establece, en su art. 7°, que las actividades que allí desarrollen con motivo de su

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   aplicación, deberán observar las disposiciones vigentes en la República Argentina relativas a la protección de la vida, la salud de las personas, el medio ambiente y la seguridad, con el compromiso de las autoridades paraguayas, de crear los controles necesarios para hacer efectivo el cumplimiento de tales disposiciones y reservándose la República Argentina el derecho de realizar inspecciones de acuerdo con las autoridades del Estado extranjero y de surgir la comprobación de alguna infracción, tal hecho se hará conocer a la Comisión mixta creada como órgano de administración del convenio para su interpretación, propuesta de modificación o ampliación, con lo cual se ha creado un organismo con facultades suficientes como para resolver conflictos en torno a los alcances del convenio, que resultaría previa a cualquier acto unilateral de alguno de los Estados partes.

   Por otro lado, en su art. 16, se deja constancia que la zona franca permanecerá sometida a la jurisdicción argentina en lo que se refiere a la observancia de sus leyes y demás disposiciones.

   P. también ambos Estados, que la interpretación y aplicación del convenio, estará sujeto a lo dispuesto en el reglamento accesorio que firman las partes (art. 18).

   Emerge también de dicho reglamento que la administración y organización de la zona franca estará a cargo del Estado Paraguayo a través de sus organismos competentes (art. 1°), quién podrá contratar libremente de acuerdo a su conveniencia y necesidad con particulares y empresas argenti

   nas (art. 10).

   Se estipula, asimismo que, a los fines del sometimiento a la jurisdicción argentina en los términos del art. 7 del convenio, los delitos o infracciones estarán sujetos a las sanciones previstas en la legislación nacional, pero siempre que ello no esté legislado en el convenio o reglamento (art. 12), y que el control aduanero que realiza la autoridad Argentina, es al sólo efecto de que no se desvirtúen los fines del convenio o impidan la represión de los actos que impliquen riesgo o perjuicio fiscal argentino (art. 14).

   - VII - De todo lo cual, se deduce, con claridad, que el convenio ha venido a conceder al Estado Paraguayo prácticamente el uso exclusivo y sin cargo de dicho espacio territorial portuario, para que aquél pueda ejercer sus funciones públicas, vinculadas con el comercio exterior y la administración del servicio público que en principio configura la actividad portuaria, con expresa renuncia de intervención de la autoridad argentina, quien sólo ha resguardado y mantenido la jurisdicción soberana de nuestro país, respecto de todo aquello que se relacione con materias específicas que puedan afectar el orden público nacional y las normas de seguridad e higiene.

   A este respecto, no admite duda que la cuestión litigiosa que en el sub lite se ventila no guarda relación con estas últimas materias, sino con los alcances precisamente de la administración de la zona franca y, en consecuen

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   cia, al devenir dicho conflicto del ejercicio administrativo de la autoridad pública extranjera, se encuentra atada a las normas particulares que surjan del contrato que une al concedente con el concesionario, que en este caso se sujeta a las disposiciones del derecho público del Estado Paraguayo, en orden a la naturaleza de la entidad concedente y lo dispuesto por el art. 5°, inc. c, h y n de la ley 1066, que creó el organismo encargado de la administración de la zona franca, el cual, cabe destacarlo, está integrado por autoridades designadas por el propio poder ejecutivo de la República del Paraguay (art. 9° de la ley 1066 citada), y que obra en la contratación de servicios, conforme a las disposiciones legales administrativas del país concedente (art. 44 de la ley citada precedentemente).

   De las resoluciones 1926 y 2113 de la Administración Nacional de Navegación y Puertos de la República del Paraguay, se desprende, a su vez, que tal concesión se otorgó por medio de actos administrativos unilaterales, mediante los cuales se autoriza la explotación del servicio y su ampliación o cancelación por tiempo determinado al particular actor, ajustado a los términos del convenio internacional y disposiciones legales del Estado extranjero (ver fs. 36/37), disposiciones éstas que fueron expresamente reconocidas como aplicables al caso por la accionante, según consta en la correspondencia mantenida con la concedente (ver fs. 65/74).

   Por ende, no admite duda que el objeto esencial del contrato administrativo, cuya rescisión se discute, consiste en la prestación de un servicio público de la Adminis

   tración Nacional del Estado Extranjero, delegado en un organismo decentralizado de dicha estructura estatal, y que el pedido de citación como tercero del Estado de la República del Paraguay, no mereció oposición de la actora y provocó su incorporación a juicio, donde hizo valer la inmunidad de jurisdicción, al igual que ratificó la propia de su organismo delegado para el ejercicio de las funciones de prestación del referido servicio público que dan lugar a la litis.

   A todo evento, es de interés poner de relieve, que a los fines de establecer qué naturaleza tiene el contrato que es motivo y razón de ser de la acción que se instaura, es el propio actor quien demanda con fundamento en legislación del derecho público extranjero, con citas de doctrina y jurisprudencia de interpretación de normas y actos de carácter administrativo y quien destaca que la demanda tiene como fin reclamar los daños derivados de la ruptura de dicho contrato, al que califica de concesión, para la explotación de la zona franca. D. señalar que V.E. tiene reiteradamente dicho que a los efectos de fijar la competencia, hay que estar a las normas que se invocan y no a las que pudieran ser aplicadas.

   Y no posee menor grado de interés tomar en cuenta que la explotación y prestación del servicio portuario ha sido calificada por esa Excma. Corte Suprema como de carácter público, según se desprende de precedentes de V.E. como "S.

   C.A. Meridiano v/ Administración General de Puertos" sentencia del 24 de abril de 1979, en el cual se señaló, que atento a la calidad de dominio público que tienen las instalaciones portuarias y el carácter de servicio público que puede

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   tener el prestado por el puerto, los contratos y convenios a los que alude el Estatuto de la Administración General de Puertos, no pueden ser otros, que el de concesión de uso de bienes de dominio público y el de concesión de servicio público (Fallos: 311:292).

   Es de resultas de todo ello, que corresponde advertir que en el caso en cuestión se están poniendo en tela de juicio, de manera exclusiva, las decisiones del Estado nacional extranjero en el ejercicio de actos de autoridad o imperio y no de otros eventuales donde pudiera dicho estado, como una persona más de derecho privado, ejercer una actividad puramente comercial y tiene dicho V.E. "que verificar el examen de los actos de un Estado soberano por los tribunales de otro y acaso declarar su invalidez mediante una sentencia contra la voluntad del primero llevaría sin duda a poner en peligro las amistosas relaciones entre los gobiernos y turbaría la paz de las naciones" (Fallos: 178:173).

   Precisamente el art. 24, inc. 1°, apartado b del decreto-ley 1285/58, establece que no se dará curso a las acciones promovidas contra las personas jurídicas del derecho público del país extranjero, sin requerir previamente la conformidad de su gobierno para someterlas a juicio, norma ésta que vino a consagrar el principio de igualdad e independencia de los Estados reconocido universalmente.

   Por otra parte, a mayor abundamiento, es dable recordar que el carácter excepcional que significa apartarse del principio de inmunidad, ha sido receptado, de modo gene

   ral, tal como ha sucedido en un dictamen de la Procuración General del Tesoro, del 2 de julio de 1982, donde, se destacó que el principio contenido en el art. 24, del decreto-ley 1285/58, sólo es aplicable una vez que se inicia la demanda, para luego, antes de dar curso a la misma, requerir la previa conformidad del Estado extranjero para ser sometido a juicio, y que tal inteligencia de la norma tenía su razón de ser, en que una sumisión extrajudicial a la jurisdicción argentina, podría ser revocada ulteriormente, citando para ello la opinión al respecto de W.G. volcada en su - Derecho Internacional Privado- Buenos Aires, De Palma, Cuarta Edición, pág. 450, N° 348, para quien una decisión de tal naturaleza emana de la capacidad soberana de los Estados.

   - VIII - Aclarado, entonces, que no se está en el sub judice en presencia de una vinculación jurídica de carácter privado, sino público, debe ponderarse, a continuación, si no ha mediado por parte del Estado extranjero sometimiento convencional a la jurisdicción nacional.

   No parece que ello resulte ajustado, a las constancias del convenio, a poco que se advierta que el art. 7° hace expresa referencia a que la observancia de las disposiciones legales nacionales argentinas, dentro de la zona franca, lo serán sólo en lo relativo a cuestiones que pongan en juego la vida de las personas, su salud, y aquello referido al medio ambiente o seguridad, pero aun en tales supuestos será la autoridad competente en la zona franca la que dé el encua

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   dre de la infracción a las disposiciones legales de la Argentina y hará conocer tal circunstancia a una Comisión Mixta que se creará al efecto.

   Y, en asonancia con el espíritu del convenio, no cabe inferir del art. 16 la supuesta aceptación contractual de la jurisdicción judicial argentina, en virtud de que, de la sola lectura textual de los términos allí utilizados, debe colejirse que la Nación Argentina co-contratante, ha venido sólo a ratificar su capacidad soberana de ejercer las potestades propias que surgen de su calidad de Estado independiente en el ámbito territorial, -esto es, no ha cedido su territorio- mas no cabe darle al término la interpretación ceñida de que se refiere a la capacidad jurisdiccional de sus tribunales, desde que no es lógico suponer interés alguno de la Argentina en juzgar los conflictos del Paraguay con sus concesionarios en ejercicio de su poder administrador, y menos lo es pensar que el Paraguay lo aceptaría.

   Tampoco tiene incidencia alguna que la concesionaria sea una empresa nacional -no debe dejarse de ponderar que incluso podría haber sido paraguaya- ya que la nacionalidad de la contraparte no influye respecto del principio de inmunidad de jurisdicción.

   Y no parece ocioso acotar, por último, que la Argentina no podía reservarse un derecho del que carece -juzgar en su jurisdicción a un Estado extranjero- extremo que apuntala, por si fuese menester, la inteligencia sobre que el art. 16 sólo se refiere a la jurisdicción como sinónimo

   de dominio soberano territorial.

   Por tanto, de todo lo expuesto, cabe concluir que la cuestión discutida en el presente proceso, al tener su origen en un acto administrativo emanado de las autoridades públicas del Estado Nacional del Paraguay, referido a actos de gestión pública derivados del ejercicio de facultades soberanas, al no haberse habilitado la correspondiente autorización, respecto de la entidad administrativa demandada, ni renunciado a la inmunidad de jurisdicción el Estado extranjero, no resulta de competencia de los tribunales nacionales.

   Por ello, opino que V.E. debe hacer lugar al recurso extraordinario planteado y revocar el fallo en cuestión.

   Buenos Aires, 29 de septiembre de 1997.

   N.E.B.