Sentencia de Corte Suprema de Justicia de la Nación, 15 de Julio de 1997, L. 187. XXV

Emisor:Corte Suprema de Justicia de la Nación
 
CONTENIDO

LEVY, H.A. Y OTROS C/ ESTADO NACIONAL (MRIO. DE ECONOMIA Y SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS DE LA NACION) S/ JUICIO DE CONOCIMIENTO.

S.C. L.187.XXV.

PROCURACION GENERAL DE LA NACION

Suprema Corte:

I A fs. 56/63, agentes de la Superintendencia de Seguros de la Nación, por intermedio de apoderado, iniciaron la presente acción ordinaria a fin de que se declare la inconstitucionalidad del Decreto 2192/86 y, en consecuencia, se condene al Estado Nacional (Ministerio de Economía) y al ente en el cual prestan servicios, al pago de los montos adeudados en concepto del "Fondo de Estímulo" previsto por el art. 81 de la Ley n° 20.091 de Entidades de Seguros, y que dejaron de percibir en razón del decreto que impugnan.

Sostuvieron que el citado reglamento resulta violatorio de lo dispuesto por el art. 31 de la Constitución Nacional, toda vez que el beneficio reclamado reconoce su fuente en la ley y, por lo tanto, no puede ser derogado por una norma de inferior jerarquía, aunque haya sido dictada por el Poder Ejecutivo en una situación de emergencia, la cual, al ser transitoria por su propia naturaleza, impone la ratificación legislativa a efectos de que su vigencia se prolongue en el tiempo.

Señalaron, además, que el decreto 2192/86 justificó su urgencia en la finalidad de disminuir el déficit presupuestario del sector público (cf. considerandos 3, 12, 13 y 14), pero el "fondo de estímulo" que la norma suprimió se in

tegraba con recursos que -a su juicio- no son públicos sino provenientes del aporte que hacen los asegurados a través del pago de una tasa afectada a un destino específico, por lo que su eliminación no redunda en beneficio alguno para el Tesoro Nacional. De lo que se sigue -dijeron- que la restricción que el decreto impone a sus derechos resulta irrazonable y violatoria del art. 28 de la Constitución Nacional.

Por último, calificaron de arbitrario e ilegítimo el desvío de los fondos que los asegurados continúan abonando con destino al pago del "plus legal" que establece el art. 81 de la ley 20.091 y que la Superintendencia de Seguros percibe y no aplica al objeto para el cual la ley creó la contribución y la tasa.

II A fs. 96 el Estado Nacional contestó la demanda solicitando su rechazo en base a los siguientes fundamentos:

  1. Sostuvo que, para rechazar las pretensiones de la actora, basta lo previsto por el art. 45 de la ley 23.697 en cuanto prohíbe, en materia de política salarial, la aplicación de toda fórmula para la determinación de las remuneraciones de los agentes estatales, en función de porcentajes o coeficientes o cualquier otro medio de cálculo que tenga como base retribuciones distintas a las del propio cargo o categoría. b) Consideró que también obsta a la procedencia de la acción la circunstancia de que la ley 23.013 haya sido derogada por la ley 23.697. Cabe advertir, sin embargo, que la

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    norma antes citada se refiere al "Fondo de Estímulo" del personal de la Administración General de Aduanas, la Dirección General Impositiva y organismos centralizados del Ministerio de Economía, y no al que se reclama en autos. c) Descalificó la tacha de inconstitucionalidad del Decreto 2192/86, sostenida por la actora, toda vez -dijo- que tanto la jurisprudencia de la Corte Suprema como la doctrina nacional y extranjera, admiten el ejercicio de funciones legislativas por el Poder Ejecutivo Nacional, cuando la necesidad se presenta y la urgencia lo justifica.

    En el caso, existía -dijo- una situación de emergencia caracterizada por la aparición de numerosos conflictos protagonizados por empleados públicos, que derivaron en medidas de fuerza que ponían en peligro la continuidad de servicios públicos esenciales, por lo que el Poder Ejecutivo se vio compelido a elaborar una política salarial que, eliminando los privilegios de que gozaban algunos grupos minúsculos de los dependientes del Estado, estableciera un sistema global de remuneraciones para el sector público, con el fin de lograr una progresiva nivelación al cabo de tres años, entre todos aquellos que prestaran tareas similares. d) Que la recomposición salarial establecida por el decreto que se impugna en autos benefició a los agentes comprendidos en la Administración Nacional, ya que -según el art. 4°, párrafo 5°- el adicional pasa a ser parte de la remuneración; mientras que el anterior adicional percibido por los actores dependía, sin garantía legal alguna, de la mayor

    o menor recaudación del Fondo. e) Con referencia a la falta de ratificación por el Congreso Nacional, que la actora adujo como invalidante del cuestionado reglamento, la demandada replicó que el Poder Ejecutivo remitió al Congreso el Decreto n° 2192/86 mediante el Mensaje n° 2245 y, si bien éste no se expidió por su convalidación, tampoco lo hizo por su rechazo, por lo que tal actitud, de acuerdo con lo dicho por la Corte desde el precedente de Fallos: 11:405, debe interpretarse como su aprobación tácita.

    A fs. 116, respondió la demanda la Superintendencia de Seguros de la Nación, en términos similares a los precedentemente reseñados.

    III A fs. 322 el señor Juez Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal dictó sentencia haciendo lugar a la demanda de inconstitucionalidad y condenó a la accionada al pago de los importes adeudados en concepto de fondo de estímulo.

    Para así decidir, consideró que la Administración excedió de sus competencias reglamentarias (art. 86, inc. 2° de la Constitución Nacional), puesto que el Decreto 2192/86 alteró una situación específica consagrada por una norma de jerarquía superior, esto es, el art. 81 de la ley 20.091, en detrimento de lo preceptuado por el art. 31 de la Ley Fundamental.

    Agregó, "a mayor abundamiento", que los recursos

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    que obtiene la Superintendencia de Seguros de la Nación a través del cobro de la "tasa uniforme" instituida por la norma legal citada, tienen el carácter de "propios", razón por la cual el Decreto 2192/86 no es aplicable al régimen salarial de los actores, toda vez que la derogación dispuesta en su art. 4° alcanza sólo a aquellos beneficios provenientes de fondos públicos.

    IV La Sala I de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal revocó la sentencia de primera instancia y desestimó la demanda.

    Comenzó, el tribunal, analizando el concepto de "fondos públicos", incorporado al art. 4° del decreto n° 2192/86, en la inteligencia de que constituye una cuestión preliminar, por cuanto si la tasa contemplada en el art.

    81, inciso "b" de la ley n° 20.091 no reuniera dicha calidad, la norma impugnada sería inaplicable al caso, e inoficioso, por ende, un pronunciamiento sobre su inconstitucionalidad.

    Consideró el a quo que el producido de la tasa que abonan los asegurados, aunque esté afectado a un destino específico, no pierde su carácter de "fondo público", toda vez que es recaudado por una entidad pública estatal, reconoce como causa una disposición legal y está destinado a posibilitar el cumplimiento de una función propia del Estado.

    En tal sentido, advirtió que la "motivación" del

    decreto en cuestión autoriza interpretar que el art. 4° deroga todas aquellas disposiciones que "hacen rígida la estructura salarial" porque determinan "beneficios remunerados a los agentes del Estado resultantes de aplicar coeficientes o porcentajes a los montos de las recaudaciones y/o utilidades excedentes de recursos, tales como, entre otros, el art. 113 de la ley 11.683 (t.o. 1978 y sus modificaciones), el art. 13 de la ley 22.091, la ley 23.013 y sus normas reglamentarias y complementarias"; es decir, las normas que estatuyen fondos de estímulo para el personal de la Administración Nacional de Aduanas, de la Dirección General Impositiva y de los servicios centralizados del Ministerio de Economía.

    Concluyó el a quo que la norma sub examine tiene por finalidad suprimir un mecanismo remuneratorio articulado en base a porcentajes o coeficientes determinados sobre recaudaciones o que surjan de la distribución anual de utilidades o excedentes de recursos afectados para su distribución anual al personal, por lo cual resulta nítidamente aplicable a los agentes de la Superintendencia de Seguros de la Nación.

    Para descalificar la tacha de inconstitucionalidad que funda la actora en la presunta violación del art. 31 de la Ley Fundamental, reconoció que el decreto impugnado tiene el alcance de "reglamento de necesidad y urgencia", lo que le otorga rango equivalente al de ley formal y que, en lo referente a la falta de convalidación expresa por el Congreso Nacional, cabe aplicar al caso la doctrina de V.E. en el precedente "P., L.A. y otros c/ Estado Nacional (Mrio. de Economía-B.C.R.A.) s/ amparo".

    Tampoco acogió el planteo de irrazonabilidad que

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    los demandantes endilgan a la norma sosteniendo que, según surge del considerando 11, la supresión legal tuvo como causa la "rigidez de la estructura salarial" y la necesidad de garantizar el principio de "igual remuneración por igual tarea" consagrado por el art. 14 bis de la Constitución Nacional.

    Por último, en cuanto a la arbitrariedad que la aplicación del decreto provocaría, al desviarse los fondos destinados al pago del beneficio hacia otros fines distintos a los previstos por la ley, señaló que tal extremo no fue probado en autos y que, aunque realmente existiera tal situación, cabría rechazar el planteo, toda vez que los únicos legitimados para hacerlo son quienes eventualmente resultaren afectados en sus derechos subjetivos, al verse obligados a soportar una contribución pese a haber desaparecido la causa que la determinaba.

    V Contra la sentencia recién reseñada, la actora interpuso el recurso extraordinario de fs. 362/378, el que fue concedido a fs. 392.

    Comienza por sostener la procedencia formal del recurso, toda vez que se deduce contra una sentencia definitiva, emanada del superior tribunal de la causa -la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal- y por haberse introducido oportunamente la cuestión fe

    deral al promover la demanda, en la que se cuestiona la constitucionalidad de un decreto del Poder Ejecutivo Nacional por exceso reglamentario (art. 86, inciso 2°) y violación del principio de jerarquía normativa consagrado por el art. 31 de la Constitución Nacional.

    Luego de reseñar los antecedentes de la causa, el apelante funda sus agravios contra el pronunciamiento del a quo, centrándolos en los dos temas en debate: la declaración del carácter público del fondo de estímulo de la Superintendencia de Seguros de la Nación y de la validez y vigencia del decreto 2192/86, en su condición de "reglamento de necesidad y urgencia".

    Con referencia al primero de esos temas, reitera los argumentos enunciados en la demanda (cf. capítulos III, IV y V, fs. 58 vta. a 62 vta.), sobre la formación del Fondo de Estímulo con la afectación del uno por mil de las primas de seguros que, en concepto de tasa uniforme, recauden las entidades aseguradoras. Entiende el recurrente que, el carácter autárquico del ente de control de las entidades aseguradoras (art. 65 de la ley 20.091), determina que su patrimonio esté constituido por los fondos propios que la misma ley le asigna (art. 81), fondos que están destinados a subvenir los gastos de funcionamiento del organismo y del Consejo Consultivo, así como también a formar el fondo de estímulo que se distribuye entre el personal.

    Deduce, del carácter autárquico del organismo, que "su patrimonio es absolutamente independiente del Tesoro Nacional", por lo que los excedentes de un ejercicio pasarán al siguiente, permaneciendo en el patrimonio de la entidad.

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    Hace referencia a las afirmaciones del Procurador del Tesoro incluidas en el dictamen obrante a fs. 9/14, que amerita el a quo de manera diversa que el sentenciante de primera instancia, y concluye que, aún en el caso de interpretar -como lo hizo la Cámara- que el beneficio reclamado proviene de fondos públicos, resulta irrazonable que se invoque una emergencia económica para suprimir un pago que debe efectuarse con dinero que no proviene de las arcas exhaustas del Estado, cuyo déficit se pretende aliviar, sino de aportes de particulares que, no encontrándose en esa crítica situación, abonan las contribuciones y tasas que la ley destina a la subvención de los gastos de la Superintendencia de Seguros de la Nación con absoluta independencia del Tesoro Nacional.

    En cuanto a sus agravios respecto de la decisión de la Cámara, en orden a la validez temporal del decreto 2192/86, estima que la doctrina del fallo "P., L.A. c/ Estado Nacional (M°. de Economía-B.C.R.A. s/ amparo", en el que se funda el a quo, según la cual un decreto de necesidad y urgencia mantiene su vigencia en tanto el Congreso no lo derogue por medio de una ley, no puede interpretarse en términos absolutos ni extenderse a cualquier situación.

    En ese sentido, estima el apelante que es requisito esencial para la validez de las normas de emergencia que su duración sea temporal y limitada al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que hicieron necesario su

    dictado, y que el Estado Nacional en ningún momento alegó ni probó que esa situación excepcional aún continuara, transcurridos siete años desde el dictado de la norma en cuestión.

    También la ley 23.821 impone otro límite -agrega- a la doctrina sentada en el caso "P.". Conforme a lo manifestado por los demandados, el Poder Ejecutivo remitió al Congreso el proyecto de ley que convalidaba el decreto 2192/86; pero, al no haber sido sancionado durante el año parlamentario en que tuvo entrada, o en el siguiente, debe tenérselo por caducado.

    VI El presente recurso extraordinario es, a mi juicio, formalmente procedente, toda vez que en el sub litese cuestiona la validez de un decreto del Poder Ejecutivo Nacional como violatorio de la Ley Fundamental (arts. 31 y 86, inciso 2°) y la decisión del a quo es contraria a las pretensiones que el apelante funda en distinta inteligencia de las cláusulas constitucionales citadas (art. 14, inciso 3° de la ley 48).

    VII En cuanto al fondo del recurso, cabe reiterar que los agravios en que se fundamenta se reducen substancialmente a dos:

  2. la aplicabilidad del decreto 2192/86, al régi

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    men salarial de los actores, que el a quo justificó en la caracterización como "fondo público" del producido de la tasa que contempla el art. 81, inciso "b" de la ley 20.091; b) la validez y la vigencia temporal del decreto tachado de inconstitucional, con el alcance de "reglamento de necesidad y urgencia", que el tribunal de grado enmarca en la doctrina de V.E. desarrollada en el caso "P." citado.

    Se analizarán en ese orden.

    VIII a).- El art. 4° del decreto 2192/86, cuestionado en autos, derogó "a partir del 1° de diciembre de 1986, en el ámbito de los organismos pertenecientes a la Administración Nacional (Administración central, cuentas especiales y organismos descentralizados) todos aquellos beneficios emergentes de fondos públicos- percibidos por el personal de su dependencia, que respondan a porcentajes o coeficientes determinados sobre recaudaciones o que surjan de la distribución anual de utilidades o de excedentes de recursos afectados para su distribución anual al personal, cualquiera sea la naturaleza de la norma que los hubiera autorizado" (énfasis, agregado), reemplazándolo por un adicional fijo remunerativo.

    La Superintendencia de Seguros de la Nación es una entidad autárquica reglada por la llamada ley 20.091 (art. 65 y siguientes), cuyos recursos están previstos en el art. de la misma norma. Entre tales recursos se cuenta una tasa uniforme, fijada por el Poder Ejecutivo y que no excederá del 6 %.(seis por mil) del importe de las primas que paguen los aseguradores, actuando como agentes de retención. De lo percibido en concepto de tasa uniforme, dispone la ley que se destinará el 1 %.(uno por mil) de las primas para la formación del fondo de estímulo para todo el personal, cualquiera sea la categoría en que reviste, que se distribuirá anualmente.

    Si bien la Superintendencia recauda los recursos destinados por la ley a subvenir sus necesidades de funcionamiento y los excedentes de un ejercicio pasan al siguiente (cf. art. 81 cit.), la "absoluta independencia del Tesoro Nacional", que el recurrente deduce de su autarquía, no deja de resultar meramente aparente.

    La adjudicación de los recursos a entes descentralizados y la afectación especial de su producido a destinos determinados por la ley, no le quitan a tales ingresos la naturaleza jurídica que los consagra como públicos. Tal es la doctrina que nace del art. 4 de la Constitución Nacional y que reafirma su art. 67, inc. 2. La afectación específica o la descentralización administrativa del órgano recaudador o al que se destinan esos ingresos, no le confieren el carácter que pueda definirlos como "propios" de estos órganos. Tal propiedad no existe, ni para el órgano recaudador ni para el que sea destinatario del correspondiente producido de la aplicación de la norma legal que da nacimiento a la obligación de pago por parte de los contribuyentes o responsables. No interesa, a ese efecto, que el Tesoro Nacional pue

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    da ser el destinatario final de la recaudación o no, puesto que ello supondría un engorroso procedimiento administrativo-contable de transferencias internas de fondos (v. gr. art. 10, ley 14.395).

    El error del quejoso proviene de no percatarse de la incidencia que producen las leyes de contabilidad y de presupuestos. Las disposiciones financieras de la llamada ley 20.091 deben interpretarse a la luz que proyecta, a su respecto, la normativa básica del derecho del gasto público argentino.

    El presupuesto de un ente descentralizado autárquicamente forma parte integrante del presupuesto general de la administración nacional y conforma la cuenta general del ejercicio a someterse a la aprobación del Congreso Nacional. Precisamente las normas vigentes al tiempo de los hechos del sub examine contenían previsiones expresas que fundan esa universalidad presupuestaria (arts.

    1, 2, 4, 37, 39 y 40 del decreto-ley 23.354/56 de contabilidad; leyes 23.410, 23.526 y 23.659 de presupuesto general para los ejercicios 1986, 1987 y 1988, respectivamente). Si bien la citada ley de contabilidad ha sido expresamente derogada por el art. 137 de la ley 24.156 de Administración Financiera y Control del Sector Público Nacional, ésta contiene disposiciones análogas (capítulo II del Título II) que estructuran el presupuesto general del sector público, tanto de la administración central como de los organismos descentralizados.

    Es que si tales estados de previsión de gastos e

    ingresos fuesen excluidos del presupuesto no se someterían a la votación del Congreso Argentino, escapando, así, a la autorización y control de los representantes del pueblo (art.

    44 de la C.N.); vaciando de contenido a las normas constitucionales sobre procedimiento presupuestario y a la función del Parlamento en la materia (art. 67, inc. 7 de la C.N.); lo cual imposibilita, inclusive, la recaudación e inversión de la renta ya que ella debe hacerse "con arreglo a la ley o presupuesto de gastos nacionales" (art. 86 inc. 13 C.N.) precepto, este último, que recoge la tesis predominante a la época de su sanción que sostenía que el presupuesto no es solamente un acto que prevé los gastos y los recursos del Estado, sino también que autoriza el pago de los primeros y la recaudación de los segundos (V. Boucard-Jéze: "Eléments de la Science des Finances et de la Législation Financiére Francaise", Ed. G. et Briére París 1901 2da. ed. p. 15 -la primera es 1896-). También la "forma" republicana adoptada por el artículo 1° de la C.N. queda desconocida por esa concepción regia del Estado que sostiene el actor. b).- La tasa uniforme que impone el artículo 81 de la llamada ley 20.091, aunque esté legalmente prevista con una afectación específica, no por ello deja de constituir un recurso del Estado.

    En teoría financiera, todos los procedimientos mediante los cuales el Estado logra el poder de compra necesario para efectuar las erogaciones propias de su actividad, se denominan "recursos del Estado" (V.J.: "Finanzas Públicas". Ed. C.B.. As. 1978, pág. 221).

    A su vez, los recursos se agrupan, según su natura

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    leza, en las siguientes especies: a) Patrimoniales (como ser, por ej. la venta de activos); b) Tributarios (que comprende a los impuestos, las tasas, las contribuciones especiales y los denominados "parafiscales"); c) uso del crédito; d) emisión monetaria, y e) otros (v. gr. donaciones, legados, etc.).

    Dentro de la clasificación de los recursos tributarios del Estado, que adopta la doctrina nacional mayoritaria -distinguiendo los impuestos, las tasas, las contribuciones especiales y "los parafiscales"- la tasa uniforme citada coincide en sus caracteres con los que son propios de las terceras, entre las que se encuentran las contribuciones de mejoras y un gran número de otras tasas, derechos, cargas, etc. que se destinan específicamente al cumplimiento de determinados fines estatales, sociales o económicos, y a las que la doctrina y jurisprudencia les atribuye, sin excepción, carácter tributario, ya que son establecidas por el Estado en ejercicio de su poder de imperio, se aplican coactivamente, son de observancia obligatoria por quienes se encuentren en las situaciones previstas por la norma creadora y se destinan a financiar objetivos del Estado (v. Fallos: 304:737, cons. 5° del voto en disidencia de los doctores A.R.G. y A.R.; en igual sentido: G.F. "Derecho Financiero", Ed. D., 1982, T°II, pág.

    922/968; del mismo autor, "La llamada parafiscalidad", en La Ley T° 126, págs. 910/925).

    No hay duda que la detracción coactiva de las su

    mas destinadas a la formación del "fondo de estímulo" del sub examine le otorgan carácter y naturaleza de tributo al recurso así creado. Sin embargo, esta categorización no es seguida a la letra por nuestras leyes de presupuesto y los clasificadores o nomencladores de gastos y recursos que conceptualizan a las tasas como recursos no tributarios, (v.; entre otros, presupuesto 1988, arts. 1 y 2 y sus planillas anexas y decretos Ns. 866/92; 1815/92 y 2696/93.

    Claro que esta discusión representa, en buena medida, un ejercicio escolástico, porque trátese del que se tratare son, al cabo y al fin, "recursos del Estado", ya que caen dentro de su definición: "procedimientos mediante los cuales el mismo logra el poder de compra necesario para efectuar las erogaciones propias de su actividad".

    Al respecto enseña J. que: "consideramos innecesaria por su controvertibilidad una tabla clasificatoria de los diferentes recursos y sumamente engorrosa una clasificación que pretenda reunir a todos los aspectos posibles de cada especie de recursos...el laudable propósito de establecer aspectos comunes y aspectos diferenciales entre los distintos fenómenos, puede crear complicaciones y afirmaciones que, más que de un análisis objetivo, derivan de doctrinas a priori..." (op. cit., págs. 221/222 y 255).

    Consecuentemente, clasifíqueselos en las especies o sub-especies que se quiera, los enumerados en el art. 81 de la llamada ley 20.091, no por ello dejan de ser lo que son:

    recursos del Estado y, por ende, públicos. c).- El carácter "propio" o "genuino" de un recurso no incide en su naturaleza pública, toda vez que no es otra cosa

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    que un recurso público con afectación específica. La afectación específica de un recurso a la atención de un gasto determinado del Estado, no modifica ni suprime su naturaleza pública.

    Por lo tanto, pretender negarlo sobre esa base es un intento carente de todo efecto tuitivo; con mayor razón lo es encuadrarlo en un híbrido tercer género "no público" distinto de lo "privado". No puede inferirse esa naturaleza "no pública" del hecho de provenir de aportes de particulares, según parece afirmarlo el actor, porque es bien sabido que los particulares contribuyen a la formación del Tesoro pagando los tributos, tasas y tarifas. Son los denominados por la doctrina "recursos derivados del Estado". Los recursos son públicos cuando nacen de la ley y no del acuerdo entre particulares.

    Ahora bien, como los recursos con afectación específica resienten los principios básicos de la unidad y la universalidad del presupuesto del Estado, no son bien mirados por la doctrina: "...La afectación de ciertos recursos para gastos determinados, si fuera adoptada en mayor escala, destruiría por completo las bases de racionalidad de la actividad financiera, que exige el cotejo entre fines alternativos de los recursos existentes o el empleo alternativo de uno u otro recurso para un fin determinado. Aún como régimen excepcional, la afectación de un recurso para un determinado gasto crea una financiación rígida y conspira contra la economía de la producción del servicio en cuestión..." (J.: op. cit. p. 87).

    Y en razón de que estas afectaciones específicas carecen de jerarquía constitucional, el autor que vengo glosando enseña que: "...nada impide al Poder Ejecutivo proponer y al Legislativo sancionar, para un determinado año o para tiempo indefinido, la desafectación..." (op. cit. p. 87).

    Esto es cuanto ocurre en nuestro derecho positivo.

    Efectivamente, el artículo 12 de la ley 23.410 preceptuaba:

    "aféctanse los recursos de los servicios de cuentas especiales y organismos descentralizados que se detallan en la planilla 24 anexa al presente artículo, y por los importes que en cada caso se indican, los que deberán ser ingresados como contribución a R.G. durante el ejercicio de 1986, con destino al financiamiento de erogaciones a cargo de la Administración central..." (el subrayado me pertenece).

    Preceptos similares contenía el artículo 12 de la ley 23.526 y el de igual número de la ley 23.659 (v. sus decretos reglamentarios y art. 4, último párrafo, D.L. 23.354/ 56). Hay que añadir que la planilla 24 anexa, a la que se refieren los artículos transcriptos, incluye a la Superintendencia de Seguros como organismo alcanzado por esas normas.

    Si bien he tomado las leyes presupuestarias correspondientes al período reclamado en juicio, el propio actor reconoce, con la documental que acompañó con su demanda y se glosa a fs. 35/36, que la desafectación del recurso se viene practicando, por un procedimiento u otro, al menos desde 1971; no obstante lo cual no impugnó las leyes presupuestarias de los ejercicios desde 1986 a 1988 inclusive. Otro tanto sucede con los recursos de la Dirección Nacional de Vialidad que se afectan, por el artículo 35 de la ley 23.659, a financiar el déficit de Ferrocarriles Argentinos. d).- A su turno, los denominados "fondos" (fondo nacional de

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    autopistas, de las artes, de la vivienda, de integración territorial, etc.) no son sino el resultado de la recaudación de los recursos que se destinan para su formación. Se constituyen con su producido, tal y como sucede con el denominado "fondo de estímulo", aunque, resaltémoslo, este último no va destinado a la satisfacción de una necesidad pública o interés público primario, como aquellos otros. Por lo tanto, débese distinguir entre el "recurso" que lo genera y el "fondo" generado por aquél.

    O sea, el recurso que genera el fondo cuestionado proviene de la percepción del precio (prima) de cada contrato de seguro, que es totalmente ajeno a la actividad laboral del personal de la Superintendencia. No existe, entonces, relación causal alguna en que pueda reposar la distribución de un fondo de estímulo entre el aludido personal, como participación en el producido de la actividad comercial de las empresas aseguradoras.

    Igualmente, debe considerarse que, así conformado el fondo de estímulo, puede conducir al absurdo de disminuir la eficiencia del control que debe cumplir la Superintendencia respecto de todos los entes aseguradores (art. 64 de la misma ley), en tanto el interés de los fiscalizadores corre paralelo con el monto de la prima; con lo cual los contratos que pudieran no encuadrarse en las severas normas técnicas precisadas en base actuarial y de la pertinente especialización estadística, podrían ser admitidos sin consideración de esa falta de fundamentación técnica para su formalización. Tal el caso de los seguros en los cuales el riesgo se evalúa

    en sumas excesivas con el consiguiente impacto en el monto de la prima y, por tanto, en el fondo a repartir entre quienes tienen por misión, justamente, controlar las tarifas de las primas y observarlas por abusivas o arbitrariamente discriminatorias.

    Ninguna disposición puede propender a quitarle independencia e imparcialidad al órgano investido de esas facultades pero, al mismo tiempo, sujeto a las correlativas obligaciones que resultan de sus misiones y funciones.

    No se puede interpretar que el estímulo que la ley establece demanda un esfuerzo laboral adicional al personal beneficiario o que medie una correlativa contraprestación onerosa por parte de ese personal. Mucho menos ello puede inferirse del reglamento de distribución lo cual surge de su sola lectura (v. fs. 51/55).

    No parece jurídicamente valioso pretender que la eficacia, el rendimiento o el mérito de su actividad laboral pueda quedar condicionada por un hipotético ingreso complementario resultante de una actividad comercial -esto es, ajena al ámbito público- que se ejerce por empresas aseguradoras con el imprescindible concurso de los asegurados. Es decir, que la ley obliga al Poder Ejecutivo a pagar a determinados agentes públicos un beneficio dinerario establecido en proporción a ingresos de las empresas que deben fiscalizar.

    Ello, no resiente la propia tarea sustantiva de esos servidores en lugar de "estimularla".

    Distinto es el caso de otros "fondos" creados por ley para premiar la eficiencia, la eficacia o el rendimiento en el ejercicio de sus funciones por otras categorías de

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    agentes donde el beneficio nace de la evidencia o de la presunción fundada de que el beneficiario ha cumplido con celo, honestidad e idoneidad la función fiscalizadora que el Estado le ha confiado, ya que su otorgamiento se relaciona con el incremento de la recaudación o de la efectividad del control que aquéllos practican a nombre del Estado. Tal el caso de las participaciones en multas, o recaudaciones tributarias o de otro origen de esos servidores públicos.

    Por otro lado, entiendo que la confusión entre causa y fuente de tal obligación que trae la llamada ley 20.091 no exime al intérprete de plantear objetivamente que la "tasa" proyectada supone una efectiva o potencial prestación de servicios a los aludidos sujetos pasivos que, en principio, no son las empresas aseguradoras puesto que ellas son tratadas con meros agentes de retención. En definitiva, el asegurado se ve obligado a pagar una contribución con destino parcial a la formación de un fondo de estímulo para el personal sin que exista razón jurídica alguna para someterlo a tal obligación por cuanto no existe contraprestación equitativa que lo justifique. Y con esta paradoja, si de defender sus intereses se trata, cuando más alta sea la prima que pague, mayor será la cantidad a distribuir entre quienes se presume deben ser los encargados de proteger esos intereses frente a los abusos o discriminaciones del asegurador cuyos representantes integran el Consejo Consultivo del organismo, para más.

    De consiguiente, si bien el art. 81 de la llamada

    ley 20.091 adolece de cierta imprecisión al respecto, ello no debe confundir al intérprete: en puridad, en vez de emplear el vocablo "fondo", debió establecer que los gastos de la Superintendencia y de su Consejo Consultivo se subvendrán con el producido de los recursos que enumera. Ese es el sentido correcto de su texto.

    Dada su obviedad, resulta ocioso añadir que el fondo que se crea con el producido de un recurso público participa de esta última naturaleza, integrando, también, el presupuesto, generalmente, como "cuenta especial" (v. leyes citadas).

    La crítica que la doctrina formula a la afectación específica de un recurso se extiende, igualmente, a los fondos públicos que su recaudación genera: "la práctica de la creación de fondos especiales no debe aceptarse como justificada, ya que ella -por lo general- deriva de una supervaloración de los objetivos de inversiones o servicios a los que se pretende financiar de esa forma, o bien del deseo de ciertos funcionarios o ramas de la administración pública de manejar, en forma autónoma, los fondos especiales y la prestación del servicio o la ejecución de la obra a que dichos fondos están destinados" (J.: op. cit., p. 88).

    El artículo 35 de la ley 23.659 -ya citado- constituye un claro ejemplo de cómo las leyes de presupuesto, en consonancia con la de contabilidad, mediatizan la afectación específica de un recurso y el destino del fondo especial que se crea con él. En el caso, el "turno" le correspondió al Fondo Nacional de Marina Mercante. e).- Desde otro punto de vista, la "propiedad" estatal de

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    los bienes de los entes descentralizados se sustenta en la idea, recogida en fallos del Tribunal, de la unidad del patrimonio del Estado, más allá de las titularidades formales que correspondan a aquellos entes. Así, en Fallos: 252:375, en autos "Provincia de La Pampa v. Consejo Nacional de Educación", V.E. declaró que "...la creación de las entidades autárquicas, obedece a la conveniencia de atribuirles personería para el ejercicio autónomo de funciones que, de lo contrario, deberían ser asumidas por la Nación de modo directo. Y la concesión consiguiente de derechos patrimoniales no se justifica más allá de los límites del fundamento de la afectación de los bienes necesarios a la función encomendada".

    A su turno, en Fallos: 273:111, en autos "G.G. v. Comisión Administradora de Emisoras Comerciales y LS 82 Canal 7°, la Corte expresó: "...siendo el deudor cedido la Nación misma y la demandada -o sea el cedenteuna empresa de propiedad de aquélla (art. 2°, ley 16.907), no cabe distinguir entre los bienes de una y otra, ya que en definitiva su titular es el Estado" (cf. considerando 9°).

    Es cierto que la Procuración del Tesoro de la Nación, en doctrina varias veces reiterada, distingue -dentro del patrimonio de las entidades autárquicas- los bienes que les pertenecen en propiedad, de los que son parte del patrimonio indiferenciado del Estado, aunque afectados al uso de esos entes (Dictámenes: 87-164; 120-138; 175-40, entre otros). Sin embargo, la disponibilidad de los bienes que tales entes hayan podido adquirir en ejercicio de sus faculta

    des estatutarias derivadas de su ley de creación, le compete asimismo al propio Estado, el que no sólo puede disponer respecto de la existencia de los entes mismos, sino también -y con mayor razón aún- acerca del destino de todos sus bienes.

    Ello así, toda vez que los bienes de los entes descentralizados constituyen, según autorizada doctrina, "patrimonios afectados" al cumplimiento de los fines de las entidades respectivas (cf. G., A.A., "Tratado de Derecho Administrativo", T° I, Capítulo XI pág 4, Ed. M., Bs. As., 1973; M., M.S., "Tratado de Derecho Administrativo", T° I, Título Tercero, Capítulo III, pág.

    375, Ed. Abeledo-Perrot, Bs. As., 1965) pero tal "afectación" no obsta a la titularidad estatal.

    Cabe entonces concluir que el "fondo" cuestionado, aun cuando se encuentre afectado a "estimular" al personal de la Superintendencia en el cumplimiento de sus deberes y de los reglamentos del cargo, pertenece al patrimonio del Estado Nacional y, en consecuencia, constituye un fondo público.

    De consiguiente, la tasa uniforme del art. 81 de la llamada ley 20.091 constituye un recurso más entre los numerosos con que cuenta el Estado para la satisfacción de las necesidades públicas, por lo que se trata de un recurso público que contribuye a la formación de un fondo de igual naturaleza, el cual aunque se encuentre afectado a un ente autárquico específico, no por ello deja de constituir una porción del patrimonio del Estado.

    Al respecto, es mi parecer que los argumentos del recurrente no logran conmover la conclusión del a quo, en cuanto califica de fondo público al previsto por la llamada ley 20.091 y, por lo tanto, considera que el decreto 2192/86

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    es aplicable al régimen salarial de los actores.

    IX He discurrido hasta aquí trabajando sobre el "dossier" del primer motivo de agravio expresado por el quejoso a efecto de darle cumplida y satisfactoria respuesta; pero, en verdad, no considero que éste -el carácter público o no del recurso- sea el aspecto que defina el caso.

    En mi leal saber y entender, lo decisivo a tal objeto que -incluso- vuelve inncesario abordar el otro motivo de agravio, es cuanto surge de las leyes presupuestarias correspondientes a los ejercicios financieros que abarca el reclamo del actor, ya que, si tales leyes no consignan un crédito específico para atender el gasto que demanda el "fondo de estímulo", forzoso es concluir que el mismo ha quedado derogado, por aplicación de las reglas que informan el derecho presupuestario o, mejor, el derecho del gasto público en la Argentina.

    En tal inteligencia, dígase que del estudio de aquellas leyes no advierto que la erogación correspondiente al "fondo de estímulo" figurara incorporada con denominación propia -crédito específico- en la jurisdicción (antes "anexo") pertinente y que, de igual modo, se haya procedido con el recurso con que se la atendería (art. 15, Ley de Contabilidad entonces vigente).

    Antes al contrario, de las planillas N° 5 anexas a

    los arts. 1 de las leyes 23.410; 23.526 y 23.659, surge que el organismo sólo contaba con un crédito global y único para atender las erogaciones de la Sección I; Sector I Operación; Inciso 11 Personal y sus distintas partidas principales. O sea que, por aplicación de reglas básicas de contabilidad del Estado (arts. 86, inc. 13, C.N. y 1 decreto-ley 23.354/ 56), esa era la cantidad máxima de que disponía la Superintendencia a tal objeto y, en consecuencia, el fondo de estímulo quedó derogado por imperio de la ley al no otorgarle crédito presupuestario específico para atender su gasto. A menos que se me demuestre que el fondo quedó absorbido por la cantidad global y única acordada para erogaciones en personal; pero, en tal hipótesis, la distribución que pudiera efectuarse con cargo al mismo, junto con las demás asignaciones al personal, no podría superar ese monto.

    Como resultado del desarrollo precedente, cabe concluir, en lo que aquí interesa, que si bien los recursos públicos que enumera el art. 81 de la llamada ley 20.091 puede considerarse continúan afectados específicamente a sufragar el gasto que demanda el funcionamiento de la Superintendencia, ello es así sólo y tan sólo en la medida del crédito o autorización para gastar que establecen las leyes presupuestarias; o, dicho de otro modo, lo "propio" de sus recursos, en la realidad presupuestaria, sólo cuenta para atender la autorización para gastar que le otorgan las leyes presupuestarias para sufragar sus necesidades de funcionamiento en cada ejercicio.

    No puede sostenerse que el "fondo de estímulo" constituya un gasto extra-presupuestario, o que no figure en

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    el presupuesto, sin violentar principios fundamentales del derecho del gasto público argentino.

    No creo del caso explicitar, por ser suficientemente sabido, que el presupuesto constituye el límite de lo que la Administración puede gastar, en qué puede hacerlo y hasta cuándo puede efectuarlo. Vale decir, se trata de una limitación jurídica en el sentido de que no puede existir un gasto público si no hay empleo de cantidades consignadas específicamente en él. Aplicación de lo cual lo representaron los arts. 1 de la ley 11.672; 15 de la N° 17.579 y 1; 2; 4; 9; 15; 16; 26; 27; 35, entre otros, de la Ley de Contabilidad.

    Como tampoco recordar que el concepto de "gasto público" está íntimamente relacionado con el de "crédito presupuestario"o "autorización para gastar en un objeto determinado", la que se trata de un acto del Poder Legislativo (art. 67, inc. 7, C.N.) por la cual se atribuye a la Administración Nacional competencia para disponer de los fondos públicos dentro de unos determinados límites temporales -anualidad del ejercicio-; cuantitativos cantidad máxima- y cualitativos -objeto o finalidad- (art.

    86, inc. 13, C.N.); por lo que se erige en un requisito de la legitimidad de la actividad financiera de la Administración que origina el gasto público (principio de la legalidad del gasto), representando, por tanto, la fuente jurídica del gasto público.

    Ni que "autorización para gastar" es sinónimo de "crédito presupuestario" (v: J.: "Principios generales de derecho administrativo". Ed. D., Bs. As. 1950, To. IV,

    pág. 14).

    Si la ley de presupuesto derogó el "fondo de estímulo", al no otorgar crédito específico para atender a su gasto, el decreto 2192/86 -de fecha posterior (la ley 23.410 se promulgó el 21 de octubre de 1986 y el decreto lleva fecha 28 de noviembre 1986)- no pudo haber surtido efecto jurídico alguno a ese respecto, porque mal puede derogar algo que ya lo estaba por imperio de la ley. Sólo queda en pie el reemplazo del fondo de estímulo por un adicional fijo remunerativo equivalente al importe máximo percibido por tal concepto en el mes inmediato anterior por cada categoría escalafonaria, lo cual aparece como razonable medida de política salarial pues tendería a compensar la pérdida dineraria sufrida por los agentes de la Superintendencia.

    Todo lo anterior está indicando que no se tuvo por qué acudir a la teoría de los decretos de "necesidad y urgencia" para fundamentar su sanción.

    Y me ahorra también tener que señalar que el método de distribución que sustituye tenía carácter provisional ya que la resolución GAF/16 del 22/6/77 rige "hasta tanto el Poder Ejecutivo Nacional se pronuncie con respecto al régimen laboral en que será encuadrado el personal de esta repartición" (v. fs. 51/55) y que ese "pronunciamiento" se produjo mediante decreto 2193 de la misma fecha que el anterior, no habiendo sido materia de impugnación por parte del accionante.

    X En correlación con esta conceptualización del asun

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    to, deviene académico expedirse sobre la invocada causal de necesidad y urgencia en las motivaciones del decreto 2192/86 dado que, en mi opinión, no estuvo feliz el Poder Ejecutivo en colacionar esos extremos (la necesidad y la urgencia) para justificar dicho acto, al no exigirse para su dictado la existencia de esa urgencia y esa necesidad.

    Por esta razón, no comparto que sea útil para esclarecer el caso examinar la doctrina de los reglamentos de necesidad y urgencia. De lo que aquí se trata es del ejercicio por el Poder Ejecutivo de sus funciones de "jefe supremo de la Nación" que "tiene a su cargo la administración general del país" (art. 86, inc. 1, C.N.) y de invertir las rentas de la Nación "con arreglo a la ley o presupuesto de gastos nacionales" (art. 86, inc. 13, C.N.).

    Ello exime, también, averiguar si en la especie el Poder Ejecutivo ejercitó su competencia reglamentaria de las leyes (en el caso, la de presupuesto) o, hizo uso de las atribuciones propias del administrador de fijar la política salarial del sector estableciendo un nuevo sistema de retribución del personal.

    Obviamente, la modalidad, la oportunidad o el mérito del Poder Ejecutivo para ejercer estas funciones no excluyen el control que la Constitución adjudica al Poder Legislativo. De ahí que, cuanto pudiera ser equivocado en la conducción superior de esa administración tenga el contrapeso de este control. Pero esa tarea escapa a este dictamen por no ser judiciable (Cons. 5° del voto del Dr. C.S.F. en

    la sentencia de fecha 14 de febrero de 1989, dictada en la Causa G.169.XXII. "G., A.A. c/ Estado Nacional (Ministerio de Defensa) s/ ordinario", aun cuando el Congreso, con posterioridad a la sanción del decreto impugnado en autos, pese a su expresa remisión hecha por el Poder Ejecutivo, no ha advertido la inconstitucionalidad en que funda su pretensión la actora y mantuvo la política presupuestaria que inspiró la sanción de la ley 23.410, en los dos ejercicios posteriores y reiteró esa política por ley 23.697 (art. 45) de 1989.

    De todas maneras, la presentación del quejoso no aporta nuevos argumentos que permitan apartarse de las conclusiones a que arribó V.E. en el caso "P.", el cual, al estar dotado de plena autoridad institucional, vuelve insustancial la reformulación del planteo (cf. Fallos:

    311:1632, entre otros).

    Tampoco estimo útil ocuparme de las potestades de los órganos descentralizados en lo concerniente a la política salarial. No hay duda que deben seguir la que fija el Poder Ejecutivo, puesto que la descentralización administrativa constituye una modalidad operativa requerida para dotar de eficiencia e, inclusive idoneidad técnica, en determinadas materias para las cuales se entiende conveniente la creación de esos órganos específicos investidos de tal descentralización. Lo cual en modo alguno puede entenderse que les competa ejercer una política salarial autónoma o distinta a la trazada por el Poder Ejecutivo. Para corroborarlo, ahí están las previsiones de los arts. 47, ley 16.432; 169, ley 11.672 (texto 1937) entre otros. Y, en lo

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    relativo a la Superintendencia, su propia ley orgánica que estatuye que su presupuesto debe ser aprobado por el Poder Ejecutivo.

    XI En cuanto al agravio que deduce respecto de la supuesta caducidad del decreto 2192/86, por haber vencido el plazo que prevé la ley 23.821 como límite dentro del cual el Congreso de la Nación puede aprobar los proyectos de ley enviados por el Poder Ejecutivo, más allá de tratarse de una cuestión extemporáneamente introducida recién en el alegato (ver fs. 309 y vta.), resulta carente de sustento, puesto que el Mensaje n° 2245 por medio del cual se remitió al Poder Legislativo el reglamento de necesidad y urgencia, no reúne -a mi juicio- el carácter de "proyecto de ley", sino de una mera comunicación, no siendo, por lo tanto, aplicable a su respecto lo que dispone la ley 23.821.

    En tal sentido, la doctrina nacional interpreta que, por imperativo constitucional, el Poder Ejecutivo debe comunicar el decreto de urgencia al Congreso, para que este órgano esté notificado de la existencia del reglamento dictado sobre una materia de competencia legislativa. Por ello, en la "motivación" del decreto 2192/86 se enuncia:

    "que corresponde poner el presente decreto en conocimiento del H. Congreso de la Nación, a fin de que resuelva lo que estime

    pertinente" (último considerando).

    XII Por todo lo expuesto, opino que corresponde confirmar el pronunciamiento apelado, en cuanto fue materia de recurso.

    Buenos Aires, 24 de febrero de 1994OSCAR LUJAN FAPPIANO

    L. 187. XXV.

    L., H.A. y otros c/ Estado Nacional (Mrio. de Economía y Superintendencia de Seguros de la Nación) s/ juicio de conocimiento.

    Buenos Aires, 15 de julio de 1997.

    Vistos los autos: "L., H.A. y otros c/ Estado Nacional (Mrio. de Economía y Superintendencia de Seguros de la Nación) s/ juicio de conocimiento".

    1. ) Que la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, S.I., al revocar la sentencia de primera instancia, rechazó la demanda deducida por un grupo de agentes de la Superintendencia de Seguros de la Nación contra dicha entidad y el Estado Nacional (Ministerio de Economía) tendiente a obtener la declaración de inconstitucionalidad del decreto 2192/86 -de necesidad y urgencia- y el cobro del fondo estímulo previsto en el art.

      81 de la ley 20.091 que el citado decreto había derogado (art. 4). Contra ese pronunciamiento la actora interpuso el recurso extraordinario (fs. 362/378) que le fue concedido (fs. 392).

    2. ) Que para decidir del modo en que lo hizo el a quo tuvo en cuenta, por una parte, que las sumas percibidas por la aplicación de la tasa uniforme establecida por el art. 81, inc. b, de la ley 20.091 constituían fondos públicos. En consecuencia, sostuvo que el decreto 2192/86 era aplicable al sub lite en la medida en que suprimía todoslos beneficios emergentes de fondos públicos para el personal de la administración centralizada y descentralizada (art.

    3. ).

      En segundo lugar y con respecto a la validez constitucional del decreto citado afirmó que el carácter de necesidad y urgencia que tenía esa norma la equiparaba a la ley formal, por lo que no existía violación al principio de

      jerarquía normativa impuesto por la Ley Fundamental (art. 31).

    4. ) Que la cámara consideró, además, que la falta de ratificación legislativa del decreto no determinaba su inconstitucionalidad. En tal sentido, juzgó -con apoyo en la doctrina sentada por este Tribunal in re "Peralta" (Fallos:

      313:1513)- que frente al silencio del Congreso se debía entender que el reglamento seguía "produciendo efectos" (fs.

      356 vta.).

    5. ) Que el recurrente sostiene, en primer término, que los recursos que integran el fondo estímulo no son públicos, por lo cual no se encontrarían alcanzados por el decreto 2192/86. Por otra parte, expresa que esta disposición carece de validez por no haber sido tratada por el Congreso dentro del plazo previsto en el art. 1 de la ley 23.821; dicha norma determina que se tendrá por caducado todo proyecto de ley que no fuere sancionado por una de las cámaras durante el año parlamentario en que tuvo entrada en el cuerpo o en el siguiente.

      Por último, expresa que si bien es cierto que en el caso "P." esta Corte sostuvo que un decreto de necesidad y urgencia mantiene su vigencia mientras el Congreso no lo derogue por ley, ello no puede interpretarse en términos absolutos ni extenderse a cualquier situación. Agrega, que en el sub lite el Estado Nacional no ha demostrado que la situación excepcional que motivó el dictado del decreto de necesidad y urgencia 2192/86 continuara en el presente. En atención a ello y al lapso de siete años transcurrido desde el dictado de la norma en cuestión hasta el momento en

      L. 187. XXV.

      L., H.A. y otros c/ Estado Nacional (Mrio. de Economía y Superintendencia de Seguros de la Nación) s/ juicio de conocimiento. que fue interpuesto el remedio federal, entiende que la emergencia invocada ha cesado.

    6. ) Que el recurso extraordinario es admisible pues se halla en tela de juicio la interpretación y aplicación de normas federales y la decisión ha sido contraria al derecho que en aquéllas fundó el apelante (art. 14, inc. 3, ley 48).

    7. ) Que en la tarea de interpretar y aplicar disposiciones de naturaleza federal el Tribunal no se encuentra limitado por los argumentos de las partes ni por aquéllos aportados por la cámara, sino que le incumbe efectuar una declaración del punto en disputa de acuerdo a la inteligencia que él rectamente le otorgue (Fallos:

      307:1457 y 308: 647, entre otros).

    8. ) Que el primero de los agravios mencionados no puede prosperar pues es indudable que la tasa uniforme prevista en el art. 81, inc. b, de la ley 20.091 constituye un fondo público porque fue creada por la ley en ejercicio del poder de imperio del Estado, para solventar el cumplimiento de funciones estatales (art. 81 antes cit.). En tales circunstancias el decreto 2192/86 resulta aplicable al personal de la Superintendencia de Seguros de la Nación.

    9. ) Que tampoco cabe admitir el segundo de los planteos enunciados por el recurrente dado que -además de resultar el fruto de una reflexión tardía porque fue introducido sólo en oportunidad de alegar (Fallos: 275:97; 291:146 y 300:522)- carece de fundamento. En efecto, el mensaje 2245 del Poder Ejecutivo mediante el cual se remitió al Congreso

      el decreto de necesidad y urgencia 2192/86 constituyó una mera comunicación que no resulta equiparable a un proyecto de ley. Ello impide aplicar la ley 23.821 al caso de autos.

    10. ) Que con respecto al último de los agravios formulados conviene tener en cuenta que -como se expresó anteriormente- el recurrente no cuestiona la doctrina sentada por el Tribunal in re "P." ni la circunstancia de que la derogación del fondo de estímulo haya sido motivada por una situación de emergencia; sólo sostiene que la vigencia del decreto se encuentra limitada "al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que hicieron necesario su dictado" (fs. 376 vta.).

      Empero, el apelante no expone -siquiera mínimamente- las razones por las cuales deberían tenerse por superadas las circunstancias que determinaron el dictado del decreto 2192/86, lo que conduce a la desestimación del planteo, máxime si se tienen en cuenta las normas sancionadas con posterioridad a 1986 -tales como las leyes 23.696 de reforma del Estado, 23.697 de emergencia económica, y 23.982 de consolidación de la deuda pública, entre otras- que desvirtúan la línea argumental desarrollada en el recurso.

      Por lo demás, aun cuando se tuviera por verificado el cese de la situación de emergencia invocado por la actora, las disposiciones derogadas no recobran su vigencia por la mera desaparición de las causas que originaron su derogación, pues cuando una norma jurídica ha sido suprimida, pierde definitivamente su vigor y no puede en modo alguno revivir

      L. 187. XXV.

      L., H.A. y otros c/ Estado Nacional (Mrio. de Economía y Superintendencia de Seguros de la Nación) s/ juicio de conocimiento.

      (E.F., Tratado de Derecho Administrativo, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1958, pág. 218).

      10) Que, por otra parte, si bien es cierto que esta Corte ha declarado la inconstitucionalidad de normas de necesidad y urgencia que regulaban cuestiones de índole tributaria por entender que -con arreglo a lo dispuesto en la Constitución Nacional- tal materia está reservada al ámbito de la ley formal (causa V.103.XXV, "Video Club Dreams c/ Instituto Nacional de Cinematografía s/ amparo", sentencia del 6 de junio de 1995), ese criterio es inaplicable al sub judice pues la cuestión en debate es de naturaleza estrictamente presupuestaria y no tributaria en la medida en que se refiere al destino y afectación de un recurso ya ingresado sin modificar ninguno de los elementos que integran la relación jurídica existente entre el Fisco y el contribuyente.

      11) Que, por último, el análisis efectuado por el Procurador General en su dictamen relativo a las leyes presupuestarias correspondientes a los ejercicios financieros abarcados por el reclamo de los actores (fs. 399/416, punto IX), en tanto en aquéllas no se otorgaba crédito presupuestario específico para atender el gasto que demandaba el "fondo de estímulo", autoriza a concluir que el Congreso ratificó con su actuación la eliminación de ese fondo dispuesta mediante el decreto 2196/86 (Fallos:

      313:1513, considerandos 24 y 25).

      En ese sentido, no corresponde calificar la actuación del órgano legislativo como una mera omisión, ineficaz para atribuirle efectos convalidantes con relación al alu-

      dido decreto, ya que la ausencia de toda observación en oportunidad del tratamiento y aprobación de las sucesivas leyes de presupuesto que no incluían la atención del "fondo de estímulo" creado por la ley 20.091, importó una manifestación inequívoca de la voluntad del legislador de aceptar y hacer suya la derogación del beneficio.

      Por ello, habiendo dictaminado el señor Procurador General, se declara admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con costas (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). N. y remítase. JULIO S. NAZARENO - EDUARDO MOLINE O'CONNOR - CARLOS S.

      FAYT - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI (en disidencia) - ANTONIO BOGGIANO (en disidencia) - G.A.F.L. -A.R.V..

      DISI

      L. 187. XXV.

      L., H.A. y otros c/ Estado Nacional (Mrio. de Economía y Superintendencia de Seguros de la Nación) s/ juicio de conocimiento.

      DENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI Considerando:

    11. ) Que la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (Sala I) revocó la sentencia de primera instancia y rechazó la demanda promovida por un grupo de agentes de la Superintendencia de Seguros de la Nación. Contra dicho pronunciamiento el representante de los actores interpuso recurso extraordinario que fue concedido.

    12. ) Que el origen del presente pleito se encuentra en el "fondo de estímulo" creado por la ley 20.091 (B.O. 7/ 2/1973) en beneficio de los agentes de la Superintendencia de Seguros de la Nación.

      El art. 81 de la ley citada dispone que la Superintendencia financia los gastos de su funcionamiento y del consejo consultivo, entre otros fondos, con "Una tasa uniforme, que será fijada por el Poder Ejecutivo y que no excederá del 6°/oo del importe de las primas que paguen los aseguradores. Será recaudada por los aseguradores como agentes de retención, liquidándose trimestralmente sobre los seguros directos, deducidas las anulaciones" (inc. b).

      Por su parte, el inc. e, segunda parte, de la norma mencionada establece que "De lo percibido en concepto de tasa uniforme, según lo dispuesto en el inciso b), se destinará el 1°/oo de las primas a que él se refiere, para la formación de un fondo de estímulo para todo el personal, cualquiera sea la categoría en que reviste, que se distribuirá

      anualmente. Los recursos excedentes de un ejercicio pasarán al siguiente...".

    13. ) Que, con fecha 28 de noviembre de 1986, el Poder Ejecutivo de la Nación dictó el decreto 2192 (B.O. 2/ 12/1986) mediante el cual derogó, "a partir del 1 de diciembre de 1986, en el ámbito de los organismos pertenecientes a la Administración nacional (Administración central, cuentas especiales y organismos descentralizados) todos aquellos beneficios -emergentes de fondos públicos- percibidos por el personal de su dependencia, que respondan a porcentajes o coeficientes determinados sobre recaudaciones o que surjan de la distribución anual de utilidades o de excedentes de recursos afectados para su distribución anual al personal, cualquiera sea la naturaleza de la norma que los hubiere autorizado..." (art. 4°).

      La misma norma agregaba que "El monto devengado en el mes de octubre de 1986 en concepto de las normas derogadas y que perciban los agentes involucrados en lo dispuesto en el presente artículo, conformará un nuevo adicional denominado 'Artículo 4° - decreto 2192/86'. A partir del 1 de diciembre de 1986, la liquidación de este adicional será el equivalente al importe máximo que durante el mes de octubre de 1986 le haya correspondido a cada categoría...".

      En la exposición de motivos del decreto 2192/86, después de mencionarse la situación de "emergencia" que hacía necesario el dictado de aquél, se sostuvo que "el ejercicio de funciones legislativas por el Poder Ejecutivo Nacional, cuando la necesidad se hace presente y la urgencia lo justifica, cuenta con el respaldo de la mejor doctrina cons

      L. 187. XXV.

      L., H.A. y otros c/ Estado Nacional (Mrio. de Economía y Superintendencia de Seguros de la Nación) s/ juicio de conocimiento. titucional...". También se señalaba que correspondía "...poner el presente decreto en conocimiento del Honorable Congreso de la Nación, a fin de que resuelva lo que estime pertinente".

      De acuerdo a lo informado por la Superintendencia de Seguros con fecha 29 de octubre de 1991, "El Fondo de Estímulo, art. 81, inc. b) de la ley 20.091 se dejó de abonar a partir del mes de DICIEMBRE de 1986..." (fs. 183).

    14. ) Que a fs. 56/63 varios agentes de la Superintendencia de Seguros de la Nación iniciaron demanda ordinaria contra el Estado Nacional (Ministerio de Economía) a fin de solicitar la declaración de inconstitucionalidad por ser violatorio del art. 31 de la Ley Fundamental- del decreto 2192/86 y que se les abonara el fondo de estímulo que habían dejado de percibir a raíz de ese decreto. Por otra parte, los actores también consideraron que dicha disposición no se refería al "fondo de estímulo" pues éste constituía "un recurso propio", que integraba el patrimonio del organismo, "el que atento a su carácter de entidad autárquica con autonomía funcional financiera, es absolutamente independiente del Tesoro Nacional..." (fs.

      61).

    15. ) Que el señor juez de primera instancia a cargo del Juzgado Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal N° 6 declaró la inconstitucionalidad del decreto 2192/86 e hizo lugar a la demanda. El magistrado consideró que la norma en cuestión alteraba "la específica situación consagrada por una norma de jerarquía superior, esto es, el art. 81

      de la ley 20.091, en detrimento de lo preceptuado por el art. 31 de la Ley Fundamental..." (fs. 324). Sostuvo, además, que los recursos del "fondo de estímulo" no constituían "fondos públicos" en el sentido del decreto mencionado.

    16. ) Que, apelado este pronunciamiento por los representantes de los Ministerios de Justicia y Economía, la cámara lo revocó y rechazó la demanda (fs. 355/357 vta.).

      Para llegar a esa conclusión, el a quo resolvió, contrariamente a lo decidido en primera instancia, que el "fondo de estímulo" establecido en la ley 20.091 debía ser considerado como un "fondo público" en el sentido del decreto 2192/86 y que, en consecuencia, se encontraba alcanzado por la supresión allí dispuesta.

      Respecto de la inconstitucionalidad alegada, la cámara sostuvo que "el decreto impugnado tiene el alcance de 'reglamento de necesidad y urgencia' con rango equivalente, por lo tanto, al de la ley formal..." (fs. 356 vta.). Agregó que era irrelevante, a los fines de negar validez al decreto, la circunstancia de que este último no hubiese sido ratificado por el Congreso pues, conforme a lo resuelto por la Corte en el caso "P." (Fallos: 313:1513), debía entenderse que, frente al silencio legislativo, el reglamento de necesidad y urgencia seguía produciendo efectos.

    17. ) Que en el recurso extraordinario el representante de los actores reiteró, en primer lugar, su argumento en el sentido de que los recursos del "fondo de estímulo" creados por la ley 20.091 no eran "públicos" y, por tal razón, no se encontraban alcanzados por las disposiciones del

      L. 187. XXV.

      L., H.A. y otros c/ Estado Nacional (Mrio. de Economía y Superintendencia de Seguros de la Nación) s/ juicio de conocimiento. decreto 2192/86.

      Además, señaló que el decreto 2192/86 había perdido validez por aplicación del art. 1° de la ley 23.821 que dispone que se tendrá por caducado todo proyecto de ley que no obtenga sanción de una de sus cámaras durante el año parlamentario en que tuvo entrada en el cuerpo o en el siguiente. Según el apelante, esta norma era aplicable al decreto en cuestión pues éste no había sido tratado por el Congreso.

      Por último, sostuvo que la doctrina del citado caso "P." no era aplicable al caso. En tal sentido, consideró que la mencionada doctrina exigía -como requisito esencial de validez de los decretos de necesidad y urgencia- que la duración de la emergencia que les sirve de fundamento "sea temporal y limitada al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que hicieron necesario su dictado" (fs. 376 vta.). Y en el caso de autos, agregó el recurrente, "el Estado Nacional en ningún momento señaló que esa situación excepcional aún continuara, lo que hace suponer -habiendo transcurrido siete años [actualmente, diez] desde el dictado de la norma en cuestión- que la emergencia invocada ha cesado" (loc. cit.).

    18. ) Que, a fs. 428, la Superintendencia de Seguros de la Nación informó -en contestación a una medida para mejor proveer ordenada por el Tribunal- que los aportes al tesoro efectuados por dicho organismo durante el período 1986/ 1994 habían sido "realizados con los Recursos Propios del Organismo, no incidiendo los mismos para el Fondo de Estímulo,

      que quedó congelado por el Decreto N° 2192 a partir del mes de Noviembre de 1986".

    19. ) Que los agravios reseñados en el considerando 7° son idóneos para habilitar la instancia extraordinaria pues remiten a la inteligencia de disposiciones constitucionales y otras normas federales y la decisión de cámara ha sido contraria al derecho fundado en ellas (art. 14, inc. 3°, ley 48).

      10) Que, en primer lugar, corresponde rechazar los dos primeros planteos del apelante en el sentido del carácter "no público" del "fondo de estímulo" y de la supuesta "caducidad" del decreto 2192/86 con remisión a los argumentos expuestos sobre el punto en el dictamen del Procurador General de fs. 399/416.

      Por tal razón, resulta necesario examinar a continuación los agravios de los actores respecto de la constitucionalidad del decreto 2192/86, no encontrándose el Tribunal limitado al resolver dicha cuestión por los argumentos de las partes o del a quo (caso "Municipalidad de Laprida", Fallos:

      308:647, considerando 5° y su cita; entre otros).

      11) Que en el mencionado caso "P.", cuya doctrina no comparto, la mayoría del Tribunal resolvió que era constitucionalmente válido el dictado, por parte del Poder Ejecutivo Nacional, de un llamado "decreto de necesidad y urgencia" por el que se limitó la devolución de los depósitos bancarios por encima de una suma determinada, abonándose el excedente en Bonos Externos. La validez de la norma citada se fundó en la existencia de "una situación de grave riesgo social, frente a lo cual existió la necesidad de medidas sú

      L. 187. XXV.

      L., H.A. y otros c/ Estado Nacional (Mrio. de Economía y Superintendencia de Seguros de la Nación) s/ juicio de conocimiento. bitas del tipo de las instrumentadas en aquel decreto, cuya eficacia no parece concebible por medios distintos a los arbitrados" (considerando 24).

      12) Que, sin embargo, en dicha oportunidad la Corte Suprema también dejó entender que el ejercicio de tales facultades en determinados ámbitos reservados al legislador era constitucionalmente inaceptable: "...En materia económica, las inquietudes de los constituyentes se asentaron en temas como la obligada participación del Poder Legislativo en la imposición de contribuciones (art. 67, inc. 2°), consustanciada con la forma republicana de 'gobierno'..." (considerando 22).

      13) Que esta limitación a las facultades presidenciales legislativas de emergencia fue afirmada expresamente al resolverse que la Constitución de 1853 había atribuido al Congreso una exclusiva y excluyente competencia para establecer impuestos, contribuciones y tasas y, en consecuencia, declaró la inconstitucionalidad de dos decretos "de necesidad y urgencia" que habían creado un impuesto (confr. los distintos votos en la causa V.103 XXV "Video Club Dreams c/ Instituto Nacional de Cinematografía s/ amparo", sentencia del 6 de junio de 1995).

      Cabe agregar que este principio fue recibido en el nuevo art. 99 inc. 3° de la Ley Fundamental, que fue introducido por la reciente reforma constitucional, conforme al cual se otorgan facultades legislativas al Poder Ejecutivo "cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible se

      guir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos..." (la negrita ha sido agregada).

      14) Que en este orden de ideas cabe recordar, en primer término, que en lo concerniente a las tasas -como la creada en el caso por la ley 20.091- se ha establecido que es requisito constitucional de que al cobro de dicho tributo debe corresponder siempre la concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio relativo a algo no menos individualizado (bien o acto) del contribuyente (caso "Compañía Química S.A. v. Municipalidad de Tucumán", Fallos: 312: 1575, considerando 7° y su cita).

      Ello significa que, por tratarse de uno de los denominados "tributos vinculados", la causa de su prestación debe encontrarse en un vínculo indisoluble con la concreta aplicación que del tributo se efectúe conforme a lo previsto en la ley de su creación, lo que impide alterar o suprimir el objeto para el cual fue instituido y, al mismo tiempo, mantener en forma inalterada la percepción de su importe.

      En el caso de autos, la ley 20.091 había dispuesto, conforme a los principios reseñados, que una parte del producido por la tasa en cuestión iba a ser destinada a la creación del citado "fondo de estímulo".

      Resulta evidente, entonces, que el Poder Ejecutivo ha modificado el carácter de "tasa" del tributo allí previsto, al disponer que lo producido por aquélla no se destinaría a la creación del citado "fondo de estímulo", contrarian

      L. 187. XXV.

      L., H.A. y otros c/ Estado Nacional (Mrio. de Economía y Superintendencia de Seguros de la Nación) s/ juicio de conocimiento. do en forma manifiesta la mencionada decisión legislativa, expresada mediante la sanción de la ley 20.091. En consecuencia, tal actitud constituyó el ejercicio por parte del Poder Ejecutivo de facultades tributarias pues, de la misma forma que éste no puede crear tributos, tampoco puede modificarlos como lo ha hecho en el caso.

      Por lo expuesto, cabe concluir que la derogación mediante el decreto 2192/86 del beneficio concedido a los actores por la ley 20.091 resulta inconstitucional, lo que así se declara.

      15) Que no impone una solución contraria la argumentación del Procurador General, quien sostuvo en su dictamen que era "innecesario" examinar la cuestión de la constitucionalidad del decreto 2192/86. El citado funcionario expresó que, del examen de las leyes presupuestarias correspondientes a los ejercicios financieros que abarcaba el reclamo de los actores, surgía que el "fondo de estímulo" había quedado derogado "por aplicación de las reglas que informan el derecho presupuestario o, mejor, el derecho del gasto público en la Argentina" (fs. 413). En su opinión, la erogación correspondiente al "fondo de estímulo" no figuraba incorporada con denominación propia -crédito específico- en dichas leyes. El procurador consideró así, con base en las "reglas básicas de contabilidad del Estado (arts. 86, inc.

      13, C.N. y 1 decreto-ley 23.354/56)", que "...el fondo de estímulo quedó derogado por imperio de la ley al no otorgarle crédito presupuestario específico para atender su gasto..." (fs. 413). De esta forma, el funcionario concluyó "...que si bien

      los recursos públicos que enumera el art. 81 de la llamada ley 20.091 puede considerarse continúan afectados específicamente a sufragar el gasto que demanda el funcionamiento de la Superintendencia, ello es así sólo y tan sólo en la medida del crédito o autorización para gastar que establecen las leyes presupuestarias... No puede sostenerse que el 'fondo de estímulo' constituya un gasto extra-presupuestario, o que no figure en el presupuesto, sin violentar principios fundamentales del derecho del gasto público argentino" (fs. 414 vta.).

      16) Que es cierto, como lo señala el procurador, que entre los principios básicos del derecho presupuestario figura el que sólo sean contraídos, girados y realizados gastos en el caso y hasta el importe que los recursos hayan previsto para ellos en el presupuesto. Por tal razón, se considera que son inadmisibles tanto gastos que excedan los presupuestados, como gastos extrapresupuestarios (confr. "Tratado de Finanzas", Tomo I, pág. 314, obra publicada bajo la dirección de W.G. y F.N., Buenos Aires, 1961).

      Tal principio encuentra, por lo demás, expresa recepción en varias disposiciones de la Ley de Contabilidad Pública (decreto-ley 23.354/56) y de la Ley de Administración Financiera y de los sistemas de control del sector público nacional, n° 24.156, que en su art. 137, inc. a, derogó a la anterior.

      17) Que, empero, la necesidad de respetar dichos principios no puede llevar a inferir que una mera omisión del órgano legislativo sea equiparable a la necesaria derogación expresa de un beneficio creado por ley que quedó incor

      L. 187. XXV.

      L., H.A. y otros c/ Estado Nacional (Mrio. de Economía y Superintendencia de Seguros de la Nación) s/ juicio de conocimiento. porado al patrimonio de los individuos (art. 17 de la Constitución Nacional).

      Precisamente, el "fondo de estímulo", creado por el art. 81 de la ley 20.091 en beneficio de los agentes de la Superintendencia de Seguros, constituye un "derecho de propiedad" en beneficio de aquéllos (confr. caso "F.", Fallos: 312:1484, considerando 14 y sus citas, entre otros) del que sólo podrán ser privados por una norma de igual jerarquía que así lo disponga, la cual debe ser -por las razones expuestas supra- una ley en sentido formal.

      Y en autos la demandada no ha invocado siquiera el dictado de ley alguna que expresamente haya involucrado al tributo del que deriva el beneficio. En consecuencia, la mera omisión en que habría incurrido el legislador de incluir en un crédito específico el gasto que demanda el "fondo de estímulo", no puede entenderse como una decisión expresa del Congreso destinada a suprimir el derecho a percibir el fondo de estímulo.

      Por ello, habiendo dictaminado el señor Procurador General, se revoca la sentencia apelada y se hace lugar a la demanda de fs. 56/63 (art. 16, 2a. parte, ley 48). Con costas. N. y devuélvase. E.S.P..

      DISI

      L. 187. XXV.

      L., H.A. y otros c/ Estado Nacional (Mrio. de Economía y Superintendencia de Seguros de la Nación) s/ juicio de conocimiento.

      DENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ANTONIO BOGGIANO Considerando:

      Que el suscripto coincide con los considerandos 1° a 10 del voto en disidencia del juez P..

      11) Que esta Corte ha declarado recientemente la inconstitucionalidad de normas de necesidad y urgencia que regulaban cuestiones de índole tributaria por entender que la Constitución Nacional había atribuido al Congreso una exclusiva y excluyente competencia para establecer impuestos, contribuciones y tasas (confr. distintos votos en la causa V.103.XXV "Video Club Dreams c/ Instituto Nacional de Cinematografía s/ amparo", sentencia del 6 de junio de 1995), limitación también impuesta por la mayoría del Tribunal -respecto de los citados reglamentos- en el caso "P.", invocado por los apelantes (considerando 22).

      Cabe agregar que este principio fue recibido en el nuevo art. 99 inc. 3° de la Ley Fundamental, que fue introducido por la reciente reforma constitucional, conforme al cual se otorgan facultades legislativas al Poder Ejecutivo "cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos..." (la negrita ha sido agregada).

      12) Que en este orden de ideas cabe recordar, en primer término, que en lo concerniente a las tasas -como la creada en el caso por la ley 20.091- se ha establecido que

      es requisito constitucional de que al cobro de dicho tributo debe corresponder siempre la concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio relativo a algo no menos individualizado (bien o acto) del contribuyente (caso "Compañía Química S.A. v. Municipalidad de Tucumán", Fallos:

      312: 1575, considerando 7° y su cita).

      Ello significa que, por tratarse de uno de los denominados "tributos vinculados", la causa de su prestación debe encontrarse en un vínculo indisoluble con la concreta aplicación que del tributo se efectúe conforme a lo previsto en la ley de su creación, lo que impide alterar o suprimir el objeto para el cual fue instituido y, al mismo tiempo, mantener en forma inalterada la percepción de su importe.

      En el caso de autos, la ley 20.091 había dispuesto, conforme a los principios reseñados, que una parte del producido por la tasa en cuestión iba a ser destinada a la creación del citado "fondo de estímulo".

      Resulta evidente, entonces, que el Poder Ejecutivo ha modificado el carácter de "tasa" del tributo allí previsto, al disponer que lo producido por aquélla no se destinaría a la creación del citado "fondo de estímulo", contrariando en forma manifiesta la mencionada decisión legislativa, expresada mediante la sanción de la ley 20.091. En consecuencia, tal actitud constituyó el ejercicio por parte del Poder Ejecutivo de facultades tributarias pues, de la misma forma que éste no puede crear tributos, tampoco puede modificarlos como lo ha hecho en el caso.

      Por lo expuesto, cabe concluir que la derogación

      L. 187. XXV.

      L., H.A. y otros c/ Estado Nacional (Mrio. de Economía y Superintendencia de Seguros de la Nación) s/ juicio de conocimiento. mediante el decreto 2192/86 del beneficio concedido a los actores por la ley 20.091 resulta inconstitucional, lo que así se declara.

      13) Que no impone una solución contraria la argumentación del Procurador General, quien sostuvo en su dictamen que era "innecesario" examinar la cuestión de la constitucionalidad del decreto 2192/86. El citado funcionario expresó que, del examen de las leyes presupuestarias correspondientes a los ejercicios financieros que abarcaba el reclamo de los actores, surgía que el "fondo de estímulo" había quedado derogado "por aplicación de las reglas que informan el derecho presupuestario o, mejor, el derecho del gasto público en la Argentina" (fs. 413). En su opinión, la erogación correspondiente al "fondo de estímulo" no figuraba incorporada con denominación propia -crédito específico- en dichas leyes. El procurador consideró así, con base en las "reglas básicas de contabilidad del Estado (arts. 86, inc.

      13, C.N. y 1 decreto-ley 23.354/56)", que "...el fondo de estímulo quedó derogado por imperio de la ley al no otorgarle crédito presupuestario específico para atender su gasto..." (fs. 413). De esta forma, el funcionario concluyó "...que si bien los recursos públicos que enumera el art.

      81 de la llamada ley 20.091 puede considerarse continúan afectados específicamente a sufragar el gasto que demanda el funcionamiento de la Superintendencia, ello es así sólo y tan sólo en la medida del crédito o autorización para gastar que establecen las leyes presupuestarias... No puede sostenerse que el 'fondo de estímulo' constituya un gasto extra-presupuesta

      rio, o que no figure en el presupuesto, sin violentar principios fundamentales del derecho del gasto público argentino" (fs. 414 vta.).

      14) Que es cierto, como lo señala el procurador, que entre los principios básicos del derecho presupuestario figura el que sólo sean contraídos, girados y realizados gastos en el caso y hasta el importe que los recursos hayan previsto para ellos en el presupuesto. Por tal razón, se considera que son inadmisibles tanto gastos que excedan los presupuestados, como gastos extrapresupuestarios (confr. "Tratado de Finanzas", Tomo I, pág. 314, obra publicada bajo la dirección de W.G. y F.N., Buenos Aires, 1961).

      Tal principio encuentra, por lo demás, expresa recepción en varias disposiciones de la Ley de Contabilidad Pública (decreto-ley 23.354/56) y de la Ley de Administración Financiera y de los sistemas de control del sector público nacional, n° 24.156, que en su art. 137, inc. a, derogó a la anterior.

      15) Que, empero, la necesidad de respetar dichos principios no puede llevar a inferir que una mera omisión del órgano legislativo sea equiparable a la necesaria derogación expresa de un beneficio creado por ley que quedó incorporado al patrimonio de los individuos (art. 17 de la Constitución Nacional).

      Precisamente, el "fondo de estímulo", creado por el art. 81 de la ley 20.091 en beneficio de los agentes de la Superintendencia de Seguros, constituye un "derecho de propiedad" en beneficio de aquéllos (confr. caso "F.", Fallos: 312:1484, considerando 14 y sus citas, entre otros)

      L. 187. XXV.

      L., H.A. y otros c/ Estado Nacional (Mrio. de Economía y Superintendencia de Seguros de la Nación) s/ juicio de conocimiento. del que sólo podrán ser privados por una norma de igual jerarquía que así lo disponga, la cual debe ser -por las razones expuestas supra- una ley en sentido formal.

      Y en autos la demandada no ha invocado siquiera el dictado de ley alguna que expresamente haya involucrado al tributo del que deriva el beneficio. En consecuencia, la mera omisión en que habría incurrido el legislador de incluir en un crédito específico el gasto que demanda el "fondo de estímulo", no puede entenderse como una decisión expresa del Congreso destinada a suprimir el derecho a percibir el fondo de estímulo.

      Por ello, habiendo dictaminado el señor Procurador General, se revoca la sentencia apelada y se hace lugar a la demanda de fs. 56/63 (art. 16, 2a. parte, ley 48). Con costas. N. y devuélvase. A.B..