Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 12 de Junio de 1997, G. 292. XXXIII

• Emisor: Procuración General de la Nación

GAUNA, J.O.S./ ACTO COMICIAL 23-3-97.

S.C. G 292.L. XXXIII

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Suprema Corte:

Vuestra Excelencia invitó a esta Procuración a participar del acuerdo a celebrarse el día 6 de mayo del corriente año, en el que se examinarán las cuestiones planteadas en la causa "G., J.O. s/ acto comicial 29/3/97", cuyas copias se acompañaron. Ante la posibilidad de que se solicite la opinión del Procurador General, he creído oportuno elaborar el presente dictamen.

-I-

Antecedentes Llegan estos autos a la Corte Suprema de Justicia de la Nación por resolución de la Cámara Nacional Electoral que concedió el recurso extraordinario interpuesto por el Subprocurador del Tesoro de la Nación, en representación del Estado Nacional.

El J. de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, según lo dispuesto por el art. 105, inc. 11 del Estatuto Organizativo que lo faculta a convocar a elecciones, y por la cláusula transitoria novena que dispone que debe convocarlas antes del 31 de marzo, dictó el 3 de diciembre de 1996, el decreto número 653/96 convocando al electorado de la Ciudad de Buenos Aires para que el Sábado 29 de marzo de 1997 pro

ceda a la elección de sesenta (60) Diputados para integrar el Poder Legislativo de la Ciudad (art. 1).

En consecuencia, el S. de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires requirió la intervención de la Justicia Federal con competencia electoral de la Capital Federal para la organización de los comicios destinados a la integración del Poder Legislativo de la Ciudad. Manifestó que en virtud de lo dispuesto en las leyes 24.588 y 24.620 debía participar el Ministerio del Interior de la Nación y el juzgado electoral, y que por no tener la ciudad un régimen electoral propio, debía remitirse al Código Electoral Nacional, utilizar el padrón empleado en la última elección y confeccionar uno especial con los extranjeros residentes.

Acompañó a su presentación un infome adverso al acto comicial elaborado por el ministerio del interior que lo determinaba a realizar su presentación judicial para que se arbitren las medidas necesarias para cumplir con las disposiciones constitucionales en cuya virtud el Jefe de Gobierno dictó el decreto de convocatoria.

-II-

Siguiendo el procedimiento dispuesto por el art. 65 de la ley 23.982, se le dio traslado al Poder Ejecutivo Nacional quien, a través del Sub-Procurador General del Tesoro, planteó como excepción la nulidad, -en los términos del art. 8 de la ley 24.620-, del decreto 653-GCBA-96 por violación del art. 2 de esa ley que otorga la facultad de convocar a la primera elección de la legislatura de la ciudad, al Poder Ejecutivo de la Nación. Solicitó, además, se declare la

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inconstitucionalidad del decreto mencionado, del art. 105, inc. 11 del Estatuto y de su cláusula transitoria novena por enfrentar ostensiblemente el régimen dispuesto en el art. 129 y en la disposición transitoria decimoquinta de la Constitución Nacional y por oponerse palmariamente a las leyes 24.588 y 24.620. También solicitó se declare la incompetencia del fuero federal electoral por revestir el tema carácter de cuestión institucional, de orden público y, por ello, ser temas ajenos a la cuestión electoral.

El tribunal de Primera Instancia hizo lugar a la solicitud del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, rechazando las nulidades planteadas por el Ejecutivo Nacional.

Esta decisión fue oportunamente apelada.

-III-

La sentencia de la Cámara Nacional Electoral, que confirma la de primera instancia, rechazó tales excepciones, hizo lugar a la demanda y declaró la validez del decreto 653/96. Para ello sostuvo la inaplicabilidad del art. 2 de la ley 24.620, por oponerse a lo dispuesto por el art. 129 de la CN. Por otra pare, consideró que la justicia electoral era competente para entender en estos actuados, desde que el art. 4 de la ley 24.620 establece que las disposiciones del Código Electoral Nacional serán aplicables al modo de elección de los integrantes del Poder Legislativo de la Ciudad.

En lo sustancial, la sentencia de Cámara entendió que el decreto del J. de Gobierno fue dictado en cumplimiento del mandato imperativo contenido en la cláusula transitoria novena del estatuto organizativo -al que llama cons

titución de la ciudad de Buenos Aires- en cuanto le impone convocar a elecciones de diputados antes del 31 de marzo. Acto seguido analizó si esa norma era violatoria del art. 129 de la CN que consagra el régimen de gobierno autónomo para la ciudad de Buenos Aries y que manda al Congreso de la Nación a convocar a los habitantes de la Ciudad para que dicten el Estatuto Organizativo de sus instituciones.

Explicó que cumpliendo este mandato el Congreso dictó la ley 24.588, cuyo artículo 4 establece que el J. de Gobierno, sus legisladores y demás funcionarios serán elegidos o designados sin intervención del Gobierno Nacional.

De todo lo cual concluyó que, a la luz de esas normas, ni el art. 105 inc. 11 del estatuto de la ciudad que impone al Jefe de Gobierno el deber de convocar a elecciones locales, ni la disposición transitoria novena que le ordena hacerlo antes del 31 de marzo de 1997, merecen reparo alguno de orden constitucional.

En este entendimiento manifestó que los argumentos del Estado acerca de que el art. 2 de la ley 24.620 modificaba y complementaba el art. 4 de la ley 24.588, son insostenibles debido a que esta última ley es una "ley constitucional", directamente reglametaria del art. 129 de la ley fundamental y que la única convocatoria que prevé por parte del Gobierno Nacional en relación con las autoridades de la ciudad de Buenos Aires es la de representantes para dictar su "estatuto organizativo", sin referirse a los integrantes del Poder Legislativo Local. Concluyó que el art. 2 de la ley 24.620 colisiona con el art. 4 de la 24.588 pues la pretensión de que sea el Poder

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Ejecutivo Nacional el que haga la convocatoria importa un modo de intervención del Gobierno Nacional que se encuentra expresamente vedado por el mencionado artículo y significa, asimismo, un exceso incompatible con el art. 129 de la Carta Magna.

Por otra parte, sostuvo que otorgar tal facultad al Poder Ejecutivo de la Nación, estando el Jefe de Gobierno en pleno ejercicio de las atribuciones conferidas por la constitución de la ciudad, importaba admitir que la conclusión del proceso de institucionalización de la ciudad de Buenos Aires podía quedar sometida sine die a la voluntad del Presidente de la República, con grave restricción a la autonomía consagrada por el art. 129 de la Constitución Nacional. Consideró que esa restricción no surgía de la letra de la ley fundamental ni de la ley constitucional reglamentaria y que, por el contrario, importaba una injerencia del gobierno nacional prohibida por el art. 4 de esa ley.

Más adelante explicó que ni el art. 2 de la ley 24.588 ni las cláusulas transitorias séptima y decimoquinta de la Constitución Nacional obstan a la validez de la convocatoria efectuada y que su ejercicio está implícitamente incluido en el poder que deriva del régimen autónomo al que le es inescindible el poder-deber de elegir sus legisladores sin intervención del Gobierno Nacional.

En función de lo hasta aquí examinado, confirmó el fallo apelado y declaró la validez del decreto GBA 653/96 y la inaplicabilidad constitucional del art. 2 de la ley

.620 por ser contrario al art. 129 de Constitución Nacional.

-IV-

Contra la sentencia se interpuso recurso extraordinario. En primer lugar, el recurrente sostuvo que la ciudad de Buenos Aires no es una nueva provincia en los términos de los artículos 13 y 75 inc. 15 de la Constitución Nacional y que el art. 129 de la Constitución reformada establece la autonomía del gobierno de la ciudad que de ningún modo autoriza a concluir que se ha creado una nueva provincia, cuestión prohibida por la ley 24.309 que, al delimitar la materia susceptible de reforma, no incluyó esa posibilidad, sino que estableció que la ciudad de Buenos Aires iba a tener un status constitucional especial.

Como consecuencia de ello explicó que la llamada constitución de la ciudad de Buenos Aires no es asimilable a una constitución provincial, sino que se trata de un estatuto organizativo, tal como lo llama el art. 129 y la cláusula transitoria decimoquinta de la Constitución Nacional y que esta no es una cuestión puramente terminológica sino que abarca los contenidos previstos por la Constitución Nacional para uno y otro caso. Así manifestó que el jefe de Gobierno no es agente del gobierno federal, que no puede imponer contribuciones indirectas, ni firmar tratados, etc.

En síntesis, el recurrente planteó la nulidad del art. 2, 6, 95 y de la cláusula transitoria segunda y la nulidad o eventual inaplicabilidad de la cláusula novena y la inaplicabilidad actual del art. 105 inc. 11 de la llamada Constitución de la Ciudad de Buenos Aires. La inconstitucionalidad y nulidad de la cláusula transitoria novena deviene

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de su enfrentamiento con normas de rango superior, particularmente con el art. 2 de la ley 24.620 y con el art. 129 de la ley fundamental. Consideró que tanto la ley 24.620 como la 24.588 son igualmente leyes constitucionales en la medida en que reglamentan el art. 129, y que hasta tanto no se encuentren plenamente constituidos los poderes del gobierno autónomo, el art. 105 inc. 11 carece de operatividad.

Por otra parte, indicó que el art. 2 de la 24.620 solamente se refiere a la primer convocatoria y que el art.

4 de la ley 24.588 parte del presupuesto, implícito en la disposición, de estar constituidos los tres poderes que el art. 129 asignó al gobierno autónomo de la ciudad de Buenos Aires.

De ello concluyó que la facultad de convocar a elección de los miembros del Poder Legislativo de la Ciudad de Buenos Aires otorgada al Poder Ejecutivo Nacional, no enfrenta el art. 4 de la ley de garantía dado que ese poder no elige a los legisladores como tampoco eligió al jefe de gobierno, sino que solamente llamó a elecciones de legisladores. Señaló que no es igual prohibir elegir que prohibir convocar a elegir.

Finalmente sostuvo que la única contradicción normativa se presentaba entre la cláusula transitoria novena del Estatuto con normas federales y la Constitución Nacional.

-V-

Cuestión Federal Estimo que existe en el presente caso cuestión

federal, que habilita el tratamiento de este recurso. Se encuentra en discusión la inteligencia de una norma de la Constitución Nacional (el art. 129) y la validez constitucional de las leyes reglamentarias de aquél (la ley 24.588 y la ley 24.620) y la decisión ha sido contraria a las pretensiones del recurrente que se fundó en ellas. Igualmente, cualquier supuesto como el presente, en el que resultan enfrentadas normas emanadas de los poderes nacionales con normas sancionadas por un poder local, reviste siempre una cuestión institucional de suma gravedad, que autoriza la apertura del recurso extraordinario - independientemente de que se trate de un conflicto de competencia jurisdiccional o de un conflicto de poderes.

-VI-

Opinión de la Procuración El nuevo artículo 120 de la Constitución Nacional ha puesto en cabeza del ministerio público la función de "promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad, de los intereses generales de la sociedad...". En este carácter he sido invitado por los ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Nación para participar del acuerdo y, en este sentido, deseo emitir opinión sobre el asunto sometido a vuestra decisión.

En cumplimiento de estas funciones adelanto que la obligación constitucional señalada exige a esta Procuración una opinión estrictamente jurídica basada en una rigurosa aplicación de las normas que regulan la situación planteada

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y que, por otra parte, no deje de estar atenta a los intereses generales de la sociedad. El Estado de Derecho impone subordinar las cuestiones políticas al imperio de la Constitución Nacional y sus normas deben ser fielmente respetadas de modo de consolidar el respeto irrestricto a los derechos y garantías de las personas, las instituciones republicanas y la cultura democrática.

-VII-

En la necesidad, entonces, de realizar un riguroso análisis jurídico de la materia sometida a vuestro conocimiento, corresponde, en primer lugar, para comprender la cuestión de fondo debatida, presentar las distintas normas involucradas. El art. 129 de la Constitución (incorporado con la reforma de 1994) establece que:

"La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad.

"Una ley garantizará los intereses del Estado Nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación. En el marco de lo dispuesto en este artículo, el Congreso de la Nación convocará a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el Estatuto Organizativo de sus instituciones".

A su vez, el art. 75, inc. 30 de la carta magna, dispone que:

"El Congreso ejercerá en la ciudad de Buenos Aires, mientras sea capital de la Nación, las atribuciones legislativas que conserve con arreglo al art. 129".

La cláusula transitoria número 15, señala que:

"Hasta tanto se constituyan los poderes que surjan del nuevo régimen de autonomía de la ciudad de Buenos Aires, el Congreso ejercerá una legislación exclusiva sobre su territorio, en los mismos términos que hasta la sanción de la presente".

Se advierte que la Constitución no realizó una división clara de competencias entre la Nación y la ciudad de Buenos Aires, sino que dejó esta cuestión, en primer lugar, en manos de los poderes federales y, en segundo lugar, de la convención estatuyente de la ciudad.

El Congreso de la Nación, entonces, dictó la ley 24.588 sobre "Alcances de la autonomía" (conocida como "Ley de Garantía" por tratarse de la ley que vela por los intereses del Estado Nacional, mientras la ciudad continúe siendo la Capital). El artículo 2 dispone que:

"La Nación conserva los poderes no atribuidos por la Constitución al Gobierno Autónomo de la ciudad de Buenos Aires". y el artículo 4, establece que:

"el Gobierno Autónomo de la ciudad de Buenos Aires se

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regirá por las instituciones locales que establezca el Estatuto Organizativo que se dicte al efecto. Su J. de Gobierno, sus legisladores y demás funcionarios serán elegidos sin intervención del Gobierno Nacional" (el destacado es nuestro).

Esta ley es publicada en el Boletín Oficial el 30 de noviembre de 1995.

Posteriormente el Congreso dicta la ley 24.620 de convocatoria a elecciones de estatuyentes. En ella se dirimen varias cuestiones. Por una parte, se dispone la convocatoria a elecciones para el jefe y vicejefe de gobierno; por otra, en el artículo 2, se establece que "El Poder Ejecutivo Nacional convocará asimismo a la elección de sesenta miembros del Poder Legislativo de la ciudad de Buenos Aires, conforme a las disposiciones del Código Electoral nacional y una vez que los representantes hayan dictado el Estatuto Organizativo a que hace referencia el art. 1". En tercer lugar, el artículo 4, como ya dijimos, dispone la aplicación de las normas del Código Electoral Nacional. Finalmente, el artículo 8 establece la nulidad de todo lo que sancione la Asamblea que implique una derogación o modificación de disposiciones constitucionales, de la ley de garantía antes referida o de la presente ley. Esta ley se publica el 4 de enero de 1996.

Sin embargo, la Asamblea Estatuyente de la Ciudad

de Buenos Aires sólo se consideró limitada por las normas constitucionales y rechazó por inconstitucionales las leyes mencionadas, en lo que consideró limitaciones a la autonomía.

En el art. 1 manifestó que la ciudad ejerce todo el poder no conferido por la Constitución Nacional al Gobierno Federal.

En lo que nos interesa, el art. 105 entre los deberes del jefe de gobierno, señaló "convocar a elecciones locales", que según lo establecido en la cláusula transitoria novena, debía hacerse antes del 31 de marzo de 1997. El Estatuto se publica el 10 de octubre de 1996.

-VIII-

Entiende esta Procuración que el camino para el análisis de la cuestión a dilucidar en estos actuados es inverso al realizado por la Cámara Federal.

En efecto, de lo expuesto surge que la cuestión a tratar es, entonces, cómo resolver la explícita contradicción existente entre el art. 2 de la ley 24.620 y la cláusula transitoria novena del Estatuto de la Ciudad de Buenos Aires (ya que como ha quedado expresado y sobre lo que volveremos más adelante, no hay contradicción entre el art. 2 y lo dispuesto en el art. 105 del mismo Estatuto). En este sentido, el art. 2 dispone que será el Poder Ejecutivo Nacional el que convocará a elecciones para la conformación de la primer legislatura de la ciudad; mientras que, por su parte, la cláusula transitoria novena regula que las mismas elecciones debían ser convocadas por el Jefe de Gobierno de la Ciudad antes del 31 de marzo próximo pasado.

Corresponde analizar, entonces, en primer lugar, a las leyes reglamentarias de la Constitución. Corresponde

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examinarlas en primer lugar, no sólo porque son leyes reglamentarias de la Constitución, sino porque justamente la ley 24.620 es la ley que regula la convocatoria a elecciones de estatuyentes y en función de esa convocatoria, luego es dictado el estatuto que hoy se lo opone.

Sobre la base de tales consideraciones, es necesario destacar, en primer término que el art. 2 de la ley 24.620 resulta a todas luces una disposición que complementa el art. 4 de la 24.588. Entiendo que estas dos normas, de ningún modo se oponen entre sí -tal como sugiere la decisión impugnada- sino que de su lectura surge que el Poder Ejecutivo Nacional debe realizar la primer convocatoria a elecciones de legisladores. De este modo, las autoridades del gobierno local serán elegidas sin intervención del gobierno nacional y, para el momento en que todos los poderes de la Ciudad de Buenos Aires se hayan constituidos, serán ellos los que convocarán a las sucesivas elecciones.

Es a raíz de este punto de partida que corresponde examinar las normas del estatuto organizativo de la Ciudad de Buenos Aires en relación con las leyes constitucionales. De la lectura del art. 105, inc. 11 surge una interpretación que mantiene la constitucionalidad de todas estas normas: hasta tanto estén constituidos los poderes locales, la convocatoria a elecciones compete al Poder Ejecutivo Nacional (art. 2, ley 24.620); una vez constituidos, el J. de Gobierno será el encargado de hacer la convocatoria a elecciones (art. 105, inc. 11 del Estatuto) y, en ningún momento, el gobierno nacional podrá interferir en la elección de los

poderes locales (art. 4, ley 24.588).

Corresponde a esta altura analizar la norma que claramente genera el conflicto: la cláusula transitoria novena del estatuto organizativo, que dispone que el jefe de gobierno convocará a elecciones de diputados antes del 31 de marzo de 1997. Esta norma no sólo colisiona con el art. 2 de la ley de convocatoria, sino, también, con el artículo 8 del mismo cuerpo legal, en cuanto expresa que:

"La Asamblea de representantes deberá crear todoslos órganos de gobierno necesarios para ejercer las funciones administrativas, jurisdiccionales y legislativas en el territorio de la Ciudad de Buenos Aires en el marco de la autonomía establecida en el artículo 129 de la Constitución Nacional, y sin afectar lo dispuesto por la ley que garantiza los intereses del Estado Nacional mientras sea Capital de la República, siendo nulo y de nulidad absoluta todo aquello que sancione la Asamblea, que implique una derogación o modificación de disposiciones constitucionales, de la ley de garantías antes referida o de la presente ley".

El a quo resolvió la contradicción evidente entre el art. 2 de la ley 24.260 y el artículo transitorio noveno del Estatuto, llegando a la conclusión, después de analizar la compatibilidad del Estatuto con el art. 129, de que el mencionado art. 2 sería inaplicable. Varios son los problemas que genera esta inaplicabilidad.

No es posible declarar inaplicable el art. 2 a partir de una supuesta constitucionalidad de un decreto que

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expresamente contravino lo normado por una norma superior.

Sea que apliquemos el citado art. 8 de la ley 24.620, que expresamente prohibió derogar, entre otros, el art. 2; sea que solamente analicemos la necesidad de que exista coherencia entre normas de distinta jerarquía, debe deducirse que tampoco es suficiente declarar su inaplicabilidad constitucional, utilizando para ello como único argumento la sanción de una norma posterior, de jerarquía institucional inferior. En la medida en que la ley 24.620 es reglamentaria del art. 129 de la Constitución Nacional, sólo es posible hacer a un lado el art. 2, en caso de que esta norma sea contraria al mencionado art. 129 o alguna otra disposición constitucional.

Siguiendo este razonamiento, pues, corresponde analizar el art. 2 de la ley 24.620 a la luz del art. 129 y cláusula transitoria decimoquinta de la Constitución Nacional. Sin lugar a dudas, la constitucionalidad o inconstitucionalidad de esa norma no puede depender del dictado posterior del Estatuto organizativo o de un decreto emanado del Jefe de Gobierno.

Corresponde, entonces, preguntarse si el acto preelectoral, es decir la convocatoria a elecciones, antes de que estén constituidos los poderes locales, es un acto propio del gobierno autónomo o si puede ser realizado por un órgano distinto, tal como lo faculta el art. 2 de la ley cuestionada. Si creemos que la facultad de convocar a las primeras elecciones es propia de un régimen de autonomía, deberemos sostener que el art. 2 es violatorio del 129 de la

Carta Magna. Si, por el contrario, entendemos que no queda comprendida dentro de aquella categoría, deberemos afirmar que el art. 2 de la ley 24.620 no viola preceptos constitucionales en cuanto concede facultades de convocar a elecciones al Presidente de la Nación. La cuestión a debatir no apunta a determinar si el poder constituido del gobierno autónomo -en este caso el J. de Gobierno- puede convocar a elecciones; no hay ninguna duda de que puede hacerlo. El problema que se plantea es si lo puede hacer el Ejecutivo Nacional. Si no lo puede hacer porque atenta contra la autonomía, entonces el art. 2 de la ley 24.620 es inconstitucional.

Para dilucidar qué significa autonomía, se pueden recorrer las opiniones expuestas por distintos autores, a raíz de la reforma constitucional, acerca del status jurídico particular de la Ciudad de Buenos Aires. Así, por ejemplo, H.J.Z., explica que "a partir de la reforma de 1994, la ciudad de Buenos Aires tiene un carácter sui generis..." y "es hoy una ciudad autónoma con una naturaleza jurídico-política particular de origen constitucional, y con un régimen que, según B.C., 'podemos ubicar entre medio del tradicional de las provincias y el propio de la autonomía municipal en jurisdicción provincial'". (Constitución Argentina comentada y concordada. Astrea, Buenos Aires, 1996, pág. 473 y sig.). Por otra parte, el constitucionalista B. señala que "la autonomía política otorgada por el art.

129 a la ciudad de Buenos Aires es de carácter derivado y no originario. Buenos aires a diferencia de las provincias, no es una entidad dotada de autonomía originaria -como es el caso de las provincias que participaron en la sanción

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de la Constitución de 1853- o de una autonomía "en embrión" -como es el caso de las provincias que se crearon con posterioridad a 1853-, sino una entidad que tiene autonomía política derivada (B., G., Reforma Constitucional e Instituciones Políticas, Ad-Hoc, Buenos Aires, 1994).

También se refiere a esta cuestión. Creo B., para sostener que "Es, pues, un tertiun genus; ni provincia, ni municipio: ciudad autónoma" "...sólo al Congreso corresponde fijar el alcance y, consecuentemente, los límites que la autonomía porteña tendrá, por cierto que en función de garantizar los intereses del Estado nacional.

Una vez fijados esos límites, también la convención local que, en definitiva, dictará el Estatuto Organizativotendrá enorme importancia" (H.C.B., "Nuevo Régimen de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires", en "Estudios sobre la Reforma Constitucional", D., Buenos Aires, 1995, pág. 320 y sig.).

El debate académico y político en torno a este tema ha sido apasionado y profundo. Sin embargo, no creo que esta sea la oportunidad para desentrañar el concepto de autonomía, puesto que cualquiera de las posturas mencionadas podría conllevar el sostenimiento de las dos posiciones aquí enfrentadas. En todo caso, se trata de determinar si existe o no contradicción entre una ley reglamentaria de la Constitución y lo dispuesto por ese mismo texto constitucional.

Para determinar si existe o no tal contradicción es necesario considerar los fundamentales principios que hacen a la exégesis constitucional. La interpretación de toda norma de la Constitución, como la Corte lo ha señalado

repetidamente, así como la de toda ley, debe ser hecha en forma coherente, de manera que armonicen entre ellas y no traben el eficaz y justo desempeño de los poderes atribuidos al Estado para el cumplimiento de sus fines del modo más beneficioso para la comunidad y los individuos que la forman "la Constitución... debe analizarse como un conjunto armónico dentro del cual cada parte ha de interpretarse a la luz de las disposiciones de todas las demás" (Fallos 234:482).

Para ello, es necesario emplear las técnicas de la llamada interpretación sistemática, método por el cual, la norma constitucional debe ser aprehendida en su conexión con otras normas de la propia Constitución, armonizando los principios fundamentales sin poder suponer la imprevisión del legislador e impidiendo que unas normas anulen a otras. Como lo ha sostenido reiteradamente la Corte Suprema de Justicia de la Nación, es misión del intérprete superar las antinomias frente al texto de la Ley Fundamental, que no puede ser entendido sino como coherente (Fallos 300:596; 240:319; 234:482; 264:416).

Es una regla admitida con carácter general la de que las leyes se presumen constitucionales, a lo que se agrega que la cuestión referente a su incompatibilidad con la Constitución es delicada; y que las posibles dudas que al respecto surjan no bastan para invalidarla (L.Q., Segundo; Teoría e Historia Constitucional, pág. 325). Este principio fundamental tuvo tal vez su mejor expresión en el histórico y repetidamente citado voto del juez Brandeis de la Corte Suprema norteamericana que sostuvo que: "Es un principio cardinal que una ley ha de interpretarse, en cuanto sea posible, para evitar la insconstitucionalidad".

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Una declaración de inconstitucionalidad siempre debe ser el último recurso de los tribunales. Es un acto extraordinario que debe ser practicado con mucha prudencia y si ante una ley caben dos interpretaciones, debe optarse por aquella que respalde la constitucionalidad de la ley cuestionada: "Como no puede suponerse, por parte de los poderes políticos del gobierno, un propósito deliberado de ejecutar actos contrarios a la ley suprema de la nación, los tribunales deben presumir la constitucionalidad de aquéllos mientras no se compruebe lo contrario. Como expresa W.W.W., "un acto de un cuerpo legislativo coordinado no debe ser declarado inconstitucional si, mediante una interpretación razonable de la Constitución o de la misma ley, ambos pueden ser armonizados" (L.Q., Segundo V, op. cit., pág. 324).

Es en este entendimiento que es necesario dilucidar si la atribución conferida a un órgano extraño al poder de la ciudad de convocar a elecciones del primer cuerpo legislativo de esa ciudad, es palmariamente contraria a la Constitución, de modo tal que autorice una declaración de inconstitucionalidad.

No puede desconocerse que cuando el gobierno nacional convocó a elecciones para jefe de gobierno de la ciudad, nadie se opuso a esa convocatoria. Cuando se dictó la ley 24.620, tampoco se adujo su inconstitucionalidad. Es interesante señalar que de los autores que analizaron las leyes reglamentarias del art. 129, antes de que se elaborara

el estatuto, ninguno sostuvo que el artículo 2 de la 24.620 fuera inconstitucional. Incluso quienes criticaron fuertemente otras disposiciones de la ley en cuestión, nada dijeron respecto de este punto (G.B., en la obra citada, quien sostuvo que "carecen de validez las cláusulas de la ley 24.620 que establecen en 60 el número de miembros de la legislatura local (art. 2); que el sistema electoral aplicable será el de la representación proporcional D'Hont; los requisitos para ser jefe de gobierno o legislador local (art.

5)...)"; sin embargo, nada dice este autor de la norma que hoy se nos presenta como inaplicable.

Entiende esta Procuración que así como los constituyentes del 94 debieron sujetarse a la ley que dictó la necesidad de la reforma, lo mismo se aplica a los estatuyentes:

el marco normativo en el que ellos debían dictar su estatuto estaba dado por la Constitución Nacional y por las leyes que reglamentaron el art. 129 de ese cuerpo legal. Antes del dictado de tales leyes, A.S. sostenía que "la ley que convoque a elecciones para representantes que dicten el estatuto organizativo deberá determinar todas las garantías necesarias para que se respeten los intereses del estado federal, mientras la ciudad de Buenos Aires, continúe siendo Capital de la República. Si la ley de convocatoria o el quehacer del cuerpo convocado, no respeta los límites constitucionales, en esa medida jugará la inconstitucionalidad de la norma, cuando se las cuestione ante el poder judicial federal".

La facultad de convocatoria otorgada al Ejecutivo Nacional comienza a ser cuestionada a posteriori cuando se dicta el estatuto organizativo y, reitero, por su sola opo

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sición a la cláusula transitoria novena ya que de ningún modo es incompatible con el artículo 105 de dicho cuerpo legal. En este sentido, parece difícil sostener que lo que establece el estatuto puede transformar retroactivamente un artículo de una ley en inconstitucional.

Si esta primer convocatoria se opusiera de modo terminante con el régimen autónomo establecido por la Constitución Nacional, lo mismo debió sostenerse respecto de la primer convocatoria que hizo el gobierno nacional para la elección del jefe de gobierno. A este argumento no puede oponerse, como sostiene el a quo, que alguien debía convocarla ya que no había otro órgano idóneo debido a que ninguno de los poderes de gobierno de la ciudad se encontraba constituido. En ese caso debió esperarse a que la misma Asamblea convocara a la elección. Si no era contrario a la Constitución en ese caso, no parece tampoco serlo en este.

En cualquier caso, tampoco existen razones de peso que permitan afirmar que la convocatoria realizada por el Poder Ejecutivo Local, antes de que los demás poderes se hayan constituido y quedando en todo caso esta facultad a la entera discrecionalidad de un Ejecutivo sin sistemas de control establecidos, es un mecanismo institucional preferible a dejar esta facultad en cabeza del Ejecutivo Nacional, que en cambio sí estará controlado en el cumplimiento de sus obligaciones por parte de los restantes poderes del estado.

IX Del texto constitucional surge que la autonomía de

la ciudad de Buenos Aires está acotada por los intereses del Estado Nacional mientras sea la ciudad capital. Sin duda esta es una diferencia clara entre la autonomía de la ciudad de Buenos Aires y la autonomía de las provincias. La definición de cuáles son esos intereses es, también, una de las cuestiones que debemos desentrañar para comprender porqué el legislador otorgó esa facultad al gobierno nacional. El Congreso tuvo la enorme responsabilidad de reglamentar el marco institucional por mandato de la Constitución. Al hacerlo debió interpretar, armonizar y poner en marcha la reforma de la ciudad.

En este sentido, no es irrazonable entender que forma parte de los intereses del Estado Nacional el hecho de que, al hacerse cargo del costo de las elecciones, le resulte conveniente a esos intereses el realizarlas conjuntamente con las elecciones a diputados nacionales. Entre las razones dadas por el Ministerio del Interior respecto de las cuestiones materiales y presupuestarias vinculadas con los comicios, sostenía que "debe ponderarse además la carga que representa la organización de un acto electoral para el conjunto de la población, si tenemos en cuenta los ciudadanos afectados a su realización...La carga social y el efecto financiero, ha llevado a la práctica y la legislación electoral argentina a sostener la conveniencia de concentrar los actos electorales.

Así se dictó la ley 15.262 que propicia y reglamenta la simultaneidad de elecciones provinciales y municipales con las nacionales. Este principio es receptado por el propio estatuto Organizativo de la Ciudad de Buenos Aires en su Cláusula Transitoria Cuarta cuando dice que: "La primera Legislatura puede, por única vez, y durante los primeros do

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ce meses desde su instalación, modificar la duración de los mandatos del próximo J. de Gobierno, el de su V. y el de los legisladores del próximo, con el fin de hacer coincidir las elecciones de autoridades de la Ciudad con las autoridades nacionales".

Estas cuestiones no son ajenas a esta Procuración cuanto, como ya se dijo, el mandato constitucional le impone la defensa de los intereses de la sociedad. Si se sostiene, como lo he hecho, que no puede entenderse que altera el régimen de autonomía consagrado por la constitución el hecho de que el convocante a las elecciones sea un órgano distinto, y que la posibilidad de fijar la fecha de elecciones es un interés legítimo del gobierno nacional, cabe concluir que el art. 2 de la ley 24.620 no es inconstitucional.

Es cierto que en el diseño constitucional, la autonomía de la ciudad de Buenos Aires no puede quedar sometida al juicio discrecional de los poderes constituidos del gobierno nacional. Es cierto, también que se violaría la norma fundamental si el Poder Ejecutivo no convocara a elecciones de los legisladores de la ciudad, pero este es otro problema que también podría presentarse si el que no llama a elecciones es el jefe de gobierno de la ciudad autónoma. Cualquiera que use sus facultades para no cumplir mandatos constitucionales incurrirá en una omisión.

Sin embargo, no estamos discutiendo el caso de que el Poder Ejecutivo Nacional se ha desentendido de su obligación de convocar a las debidas elecciones. Por el contrario, el Poder Ejecutivo Nacional ha dictado ya el decreto número

/97 que establece que:

"Convócase al electorado de la ciudad de Buenos Aires para que el 28 de octubre de 1997 proceda a elegir Diputados Nacionales y de la Ciudad de Buenos Aires".

Como puede observarse, en consonancia con lo dispuesto por el art. 2 de la ley 24.620 y los intereses de la Nación protegidos por la Constitución Nacional y sus leyes reglamentarias, el Ejecutivo Nacional ha convocado a las elecciones de representantes locales conjuntamente con las de los representantes nacionales.

El argumento del posible aplazamiento sine die de la convocatoria, que pudo haber sido válido al momento de su articulación, ya no puede ser utilizado en este caso. En abstracto, porque con el mismo razonamiento puede haberse pensado en la necesidad de que la convocatoria sea hecha por el gobierno nacional para evitar la inercia del gobierno autónomo y, en la práctica, reiteramos, porque el Poder Ejecutivo ha dictado el decreto 383/97 convocando a elecciones de diputados nacionales y legisladores locales en la ciudad.

Merece aquí también destacarse que, incluso entre aquellos que criticaron, en abstracto, esta norma, se reconoció que su impugnación dependía del incumplimiento por parte del Ejecutivo Nacional. Así, se ha expresado que "Sintéticamente, a estas alturas del calendario cumple el Congreso con su obligación de convocar elecciones o retrovierte esa facultad en el Estado autónomo, en defensa de principio federal, republicano y representativo de gobierno y de la autonomía de la ciudad de Buenos Aires" (Ricardo Ottonello, "La Ciudad

S.C. G 292.L. XXXIII

PROCURACION GENERAL DE LA NACION

de Buenos Aires como Provincia Urbana", La Ley, 26 de marzo de 1997).

X En síntesis, podemos sostener entonces que el art. 2 de la ley 24.620 de ninguna manera vulnera los principios constitucionales en torno a la autonomía y el status especial del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

A la luz de estas afirmaciones, es necesario concluir que la Cláusula Transitoria Novena del Estatuto de la Ciudad de Buenos Aires, contradice lo dispuesto en la normativa reglamentaria del texto constitucional y debe, por lo tanto, ser dejada a un lado.

Por ello, se considera procedente el recurso extraordinario interpuesto y opino que debe revocarse la sentencia impugnada.

Buenos Aires,N.E.B.