Sentencia de Suprema Corte de Justicia (Argentina), 19 de Mayo de 1997, U. 114. XXXII

• Fecha: 19 Mayo 1997
• Emisor: Suprema Corte de Justicia (Argentina)

U. 114. XXXII.

Universidad Nacional de Mar del Plata c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad (art. 250 C.P.C.).

Buenos Aires, 19 de mayo de 1997.

Vistos los autos: "Universidad Nacional de Mar del Plata c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad (art. 250 C.P.C.)".

Considerando:

1. ) Que la sentencia de la Cámara Federal de Apelaciones de Mar del Plata, al confirmar la decisión de la instancia anterior, concedió una medida cautelar por la cual se suspendió la aplicación de los arts. 79 y 80 de la ley 24.521, así como toda medida que importara la ejecución del art. 50 in fine de la citada ley. Contra tal pronunciamiento el Estado Nacional interpuso el recurso extraordinario, concedido a fs. 96.

2. ) Que, en lo sustancial, la cámara sostuvo que se encontraba acreditada la verosimilitud del derecho, pues la normativa impugnada podría vulnerar la autonomía universitaria reconocida por el art. 75, inc. 19 de la Constitución Nacional. Consideró, asimismo, que se hallaba presente el peligro en la demora, debido a que podrían generarse inconvenientes en la comunidad universitaria si se obligara a la adecuación de sus estatutos y, posteriormente, se decidiera en forma favorable a las pretensiones de la actora, pues de tal modo se alteraría la situación fáctica y jurídica de la universidad provocando inseguridad y perjuicios en su ámbito administrativo y educativo.

3. ) Que, si bien en principio, las resoluciones que decretan medidas cautelares no habilitan la instancia extraordinaria por no constituir sentencia definitiva en los

   términos del art. 14 de la ley 48, esta Corte ha hecho excepción a dicha regla cuando lo decidido puede ocasionar un agravio de imposible o insuficiente reparación ulterior. Así ocurre en el caso en el que con motivo de la suspensión acordada, existe el riesgo de frustrar por esa vía las consecuencias de las disposiciones legales dictadas en el marco de la política universitaria.

4. ) Que las leyes debidamente sancionadas y promulgadas, esto es, dictadas de acuerdo con los mecanismos previstos en la Ley Fundamental, gozan de una presunción de legitimidad que opera plenamente por lo cual es requisito ineludible para admitir la pertinencia de medidas cautelares como la decretada en autos, una especial prudencia en la apreciación de los recaudos que tornen viable su concesión (confr. causa F.324.XXXI "Frigorífico Litoral Argentino S.A. c/ D.G.I. s/ declaración de certeza", del 16 de julio de 1996).

5. ) Que, en el caso, los fundamentos dados por la cámara para tener por acreditados los requisitos de verosimilitud del derecho y peligro en la demora (art. 230 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación) resultan dogmáticos y no son suficientes para tornar procedente la medida decretada.

6. ) Que, en efecto, teniendo en cuenta -como se señaló ut supra- la presunción de legitimidad de que gozan los actos legislativos así como la consideración del interés público comprometido, no basta para sustentar la verosimilitud del derecho la mera argumentación de que las normas impugnadas afectarían la autonomía universitaria, sin demos

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   Universidad Nacional de Mar del Plata c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad (art. 250 C.P.C.). trar claramente de qué modo se produciría la contradicción con la Constitución, susceptible de causar un gravamen a la actora en el caso concreto, lo que basta para descartar la procedencia de la medida ordenada.

7. ) Que, en lo que concierne al requisito del peligro en la demora tampoco se ha sustentado adecuadamente el perjuicio irreparable que sufriría la actora de no concederse la medida cautelar solicitada y, por ello, no existen razones suficientes para adoptar una decisión tan grave como eximirla del cumplimiento de lo ordenado por la ley, que debe ser acatada por aquélla hasta tanto se resuelva sobre su validez constitucional.

8. ) Que, en tal sentido, cabe recordar que aun cuando mediare la posibilidad de un perjuicio irreparable, la recordada presunción impone una estricta apreciación de las circunstancias del caso en relación al peligro en la demora (confr. Fallos: 195:383; 205:261). Esto es especialmente así cuando la medida de no innovar enerva las consecuencias de las leyes dictadas por el Congreso de la Nación en ejercicio de sus poderes de regulación de las universidades (art. 75, incs. 18 y 19 de la Constitución Nacional).

9. ) Que, en tales condiciones, las razones expuestas en la sentencia no constituyen más que fundamentos aparentes e ineficaces, por ende, para sustentarla como acto judicial válido, lo cual se traduce en un directo e inmediato menoscabo de las garantías constitucionales alegadas (art. 15 de la ley 48), por lo que corresponde hacer lugar al recurso extraordinario y revocar la resolución apelada.

   Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la resolución apelada. Con costas.

   Vuelvan los autos al tribunal de origen y sigan según su estado. N. y remítase. JULIO S. NAZARENO - EDUARDO MOLINE O'CONNOR - CARLOS S. FAYT (en disidencia) - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO (en disidencia) - E.S.P. (en disidencia) - A.B. -G.A.F.L. -G.A.B. (en disidencia) - A.R.V..

   DISI

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   Universidad Nacional de Mar del Plata c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad (art. 250 C.P.C.).

   DENCIA DE LOS SEÑORES MINISTROS DOCTORES DON CARLOS S.

   FAYT, DON AUGUSTO CESAR BELLUSCIO Y DON GUSTAVO A. BOSSERT Considerando:

   Que el recurso extraordinario no se dirige contra una sentencia definitiva o equiparable a tal (art. 14 de la ley 48).

   Por ello, se desestima el recurso. Con costas. N. y devuélvase. CARLOS S. FAYT - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - GUSTAVO A. BOSSERT.

   DISI

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   Universidad Nacional de Mar del Plata c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad (art. 250 C.P.C.).

   DENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI Considerando:

1. ) Que la Universidad Nacional de Mar del Plata inició una acción en los términos del art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, mediante la cual solicitó la declaración de inconstitucionalidad de un grupo de artículos de la ley 24.521 -Ley de Educación Superior-.

   Tal impugnación fue formulada sobre la base de considerar a dichas normas contrarias a los principios constitucionales de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y de autonomía y autarquía de las universidades nacionales (art.

   75, inc. 19, 3er párrafo, de la Constitución Nacional y, respecto del principio de gratuidad de la enseñanza, también arts. 5 y 13, ap. 2°, inc. c, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales).

   En su escrito de demanda, la actora solicitó el dictado de una prohibición cautelar de innovar (art. 230 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación) consistente en la suspensión del mandato impuesto por los arts. 79 y 80 de la ley 24.521, hasta el dictado de la sentencia declarativa. En iguales términos solicitó "...la inmediata suspensión de toda medida que comporte la ejecución del mencionado art. 50, in fine, de la ley" (vid. fs. 26 vta. y sgtes.).

   Tales cláusulas de la Ley de Educación Superior atribuyen a las instituciones universitarias nacionales el deber de adecuar "...sus estatutos a las disposiciones de la presente ley, dentro del plazo de ciento ochenta (180) días

   contados a partir de la promulgación de ésta" (art. 79) y de adecuar también "...la integración de sus órganos colegiados de gobierno, a fin de que se respete la proporción establecida en el art. 53, inc. a, en un plazo de ciento ochenta (180) días contados a partir de la fecha de publicación de los nuevos estatutos, los que deberán contemplar normas que faciliten la transición" (art. 80). Por su parte, el art. 50, in fine, establece que "...en las universidades con más de cincuenta mil (50.000) estudiantes, el régimen de admisión, permanencia y promoción de los estudiantes será definido a nivel de cada facultad o unidad académica equivalente".

2. ) Que con fecha 14 de noviembre de 1995 fue dictada la medida cautelar requerida (vid. fs. 33/34), la que luego fue confirmada por la Cámara Federal de Apelaciones de Mar del Plata el 15 de marzo de 1996 (vid. fs. 58/60).

   Contra dicha confirmación, el Ministerio Público, en representación del Estado Nacional, interpuso recurso extraordinario (fs. 63/69), el que fue concedido a fs. 96.

3. ) Que en tal presentación, el recurrente esgrime los siguientes argumentos principales:

   1. En primer lugar, sostiene que la decisión impugnada es equiparable a sentencia definitiva en los términos del art. 14 de la ley 48, pues, según afirma, ella provoca un agravio de imposible o insuficiente reparación posterior.

   Estas son sus palabras: "Esta suspensión [la confirmada por el a quo en la resolución apelada] trae aparejad[o] que no se pueda ejercer la voluntad del legislador en cuanto a la política educacional que considera apropiada. Esto trae como

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   Universidad Nacional de Mar del Plata c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad (art. 250 C.P.C.). consecuencia que toda la comunidad se vea privada, en cuanto a aquellos artículos que no son operativos, de un cambio importante en la educación universitaria que impacta directamente en la calidad de la misma" (fs. 63 vta.).

   Con igual finalidad, postula la presencia de gravedad institucional en el caso. b) En cuanto al fondo del asunto, argumenta, en primer término, que la conclusión del a quo acerca de la verosimilitud del derecho invocado por la actora sólo responde a aseveraciones "de por sí temerarias" (fs. 66 vta.) y que ella ha conculcado la presunción de legitimidad de la que goza la ley atacada en el pleito.

   En tal sentido afirma que la verosimilitud de la inconstitucionalidad pretendida por la Universidad de Mar del Plata "...no puede surgir de su mera alegación, sino de la interpretación que de este concepto [de autonomía y autarquía de las universidades nacionales] se haga en el marco de su inclusión [en] el texto constitucional. Esto, obviamente, no puede ser evaluado por el 'a quo' en el marco del dictado de una medida cautelar, atento ser el tema de fondo a resolver...y al tratarse de un acto legislativo que goza, por ende, [de] presunción de legitimidad...". Concluye, pues, en que la pretensión de la que se trata no puede ser resuelta "en dicho ajustado marco" (fs. 67). c) A su vez, atribuye arbitrariedad al fallo, pues según afirma- no habría sido probado en autos el perjuicio irreparable que le depararía a la actora la ausencia del dictado de la medida cautelar en cuestión. En tal dirección

   anota: "Considero que los inconvenientes apuntados en nada demuestran el daño alegado y que es más, la accionante no ha demostrado el perjuicio irreparable que podría irrogársele de no dictarse la medida solicitada. En efecto, en el peor de los casos, que estaría dado por el hecho de que la universidad adecue sus estatutos a la ley y que ésta luego sea declarada inconstitucional, estaríamos ante una situación de por sí fácilmente revertible, ya que solamente sería necesario dejar sin efecto dicha adecuación para volver las cosas al estado anterior. No se advierte, entonces el perjuicio irreparable" (fs. 68). d) Por último, también asigna arbitrariedad al pronunciamiento apelado sobre la base de sostener que el a quo resolvió sobre aspectos no solicitados por la actora y, así, extendió la medida cautelar al art. 50 in fine de la ley 24.521, cuando ello no había sido requerido.

4. ) Que, según una conocida doctrina de esta Corte, las resoluciones que decretan medidas cautelares no son susceptibles de revisión por vía del recurso extraordinario en tanto no constituyen sentencia definitiva (Fallos: 267:

   432 y sus citas, entre muchísimos). Sin embargo, cuando la medida adoptada produce, como en el caso, un agravio de imposible o insuficiente reparación ulterior, el fallo que la decide resulta equiparable al definitivo a los fines del art.

   14 de la ley 48 (confr. Fallos: 312:409, entre tantos otros).

   En efecto, la prohibición de innovar decretada altera irremediablemente las condiciones de entrada en vigencia respecto de la universidad actora- de la política de educación superior dispuesta por el Congreso nacional en la ley

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   24.521. En otros términos, como lo pone de manifiesto la recurrente, el lapso durante el cual rija la suspensión decidida no podrá ser recuperado (vid. fs. 64).

5. ) Que, sentado lo expuesto, corresponde declarar admisible el recurso respecto del primero de los agravios referidos al fondo del asunto, pues éste importa el cuestionamiento de la inteligencia de normas federales y la decisión del a quo ha sido adversa al derecho que en aquéllas funda el recurrente (art. 14, inc. 3°, de la ley 48).

6. ) Que, a fin de examinar tal agravio, es necesario recordar que es doctrina de esta Corte que las medidas como la objetada en el sub lite proceden respecto de actos administrativos o legislativos, a pesar de la presunción de validez que ostentan, cuando se los impugna sobre bases prima facie verosímiles como contrarios a disposiciones de derecho federal de mayor jerarquía (confr., entre muchos otros, Fallos: 314:547, considerando 3°; 314:1312, considerando 3°; 315:2956, considerando 3°; causa C.603.XXIX "Central Neuquén S.A. y otra c/ Buenos Aires, Provincia de y otra s/ acción declarativa", interlocutorio de fecha 7 de febrero de 1995, considerando 5°; causa B.910.XXIX"B.S.A. y otros c/ Mendoza, Provincia de s/ acción declarativa", interlocutorio de fecha 30 de mayo de 1995, considerando 4°).

   Por su parte, también debe reiterarse que el juicio de derecho requerido para la concesión de una medida cautelar -en los términos del art. 230, inc. 1°, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación- se agota en esa valoración provisional -sin perjuicio del especial cuidado

   que el objeto de la medida impone, según lo afirmado en Fallos: 314:1202, considerando 7°-.

   En efecto, la pretensión que constituye el objeto del proceso cautelar no depende de un conocimiento exhaustivo y profundo de la materia controvertida en el proceso principal, sino de un análisis de mera probabilidad acerca de la existencia del derecho discutido. Ello es lo que permite que el juzgador se expida sin necesidad de efectuar un estudio acabado de las distintas circunstancias que rodean toda la relación jurídica. De lo contrario, si estuviese obligado a extenderse en consideraciones al respecto, peligraría la obligación que pesa sobre él de no prejuzgar, es decir de no emitir una opinión o decisión anticipada -a favor de cualquiera de las partes- sobre la cuestión sometida a su jurisdicción (Fallos: 314:711, considerando 2°; vid. también Fallos: 306:2060, considerandos 6° y 7°).

7. ) Que, sobre tal base, un examen de las circunstancias del presente caso que no rebase los límites de la summaria cognitio propia del proceso cautelar lleva a confirmar la conclusión del a quo, en el sentido de que la actora cuenta con el fumus bonis juris requerido por el art.

   230, inc. 1°, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Tal proposición encuentra fundamento en las siguientes circunstancias.

   Las cláusulas legales atacadas por la actora, según su tenor literal, otorgan al Poder Ejecutivo Nacional facultades para tomar injerencia en ámbitos correspondientes al desempeño de las universidades nacionales (control de los estatutos -art. 34-; fijación de las cargas horarias mínimas

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   Universidad Nacional de Mar del Plata c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad (art. 250 C.P.C.). para cada plan de estudio -art. 42-; determinación de contenidos curriculares mínimos para determinadas carreras -art. 43-; etc.); reglamentan directamente aspectos de tal esfera de desenvolvimiento (determinación de los órganos competentes para definir, en ciertos casos, el régimen de admisión, promoción y permanencia de los estudiantes -art.

   50, in fine-; regulación de las condiciones de ingreso ala carrera académica universitaria -art. 51-; determinación de los órganos de gobierno de las universidades y su modo de integración -arts. 53 y 57-; etc.); y, por último, reconocen la posibilidad de cobro de contribuciones o tasas por los estudios de grado (art. 59, inc. c).

   La posibilidad de que normas como las citadas se opongan a los principios constitucionales de autonomía universitaria y de gratuidad de la enseñanza pública -tal como están enunciados en el art. 75, inc. 19, de la Constitución Nacional y en el art. 13.2.c) del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en especial, en función de lo dispuesto en su art. 5.2)- es, evidentemente, verosímil.

   En efecto, en un plano formal, la facultad de cobro de tasas por los estudios de grado se opone a la gratuidad de la enseñanza, así como el deber de someterse a normas impuestas por un órgano externo se opone a la autonomía. Cierto es, sin embargo, que en ese juicio está absolutamente ausente toda interpretación concreta del valor, sentido y alcance específicos de cada uno de los conceptos que integran la relación de oposición. Mas este examen excede el

   campo de lo verosímil y se inserta en el propio del estudio de la certeza sobre la existencia del derecho pretendido, totalmente vedado en el proceso cautelar: "...el juicio de verdad en esta materia se encuentra en oposición a la finalidad del instituto cautelar, que no es otra que atender a aquello que no excede del marco de lo hipotético, dentro del cual, asimismo, agota su virtualidad" (Fallos: 306:2060, considerando 6°).

   Por virtud de lo expuesto hasta aquí, el agravio reseñado supra en el considerando 3°, b), debe ser rechazado y, en consecuencia, ha de confirmarse en este punto la sentencia apelada.

8. ) Que el segundo de los agravios del apelante (vid. supra, considerando 3°, c) se refiere a la acreditación en el caso del requisito de la irreparabilidad del perjuicio que la norma impugnada por la actora podría irrogarle a ésta -esta Corte interpreta dicho recaudo tal como ha sido expuesto en Fallos: 307:2267, considerando 2° y sus citas-. El estudio de tal extremo compromete exclusivamente cuestiones de hecho y prueba por principio ajenas a la competencia extraordinaria de esta Corte, con excepción del supuesto de arbitrariedad.

   El recurrente se limita, en este punto, a afirmar la ausencia de demostración del recaudo en cuestión. Empero, no refuta, en su exposición, los argumentos que el a quo sostuvo para fundar la medida en relación con tal aspecto (confr. fs. 59 vta./60), los cuales, cabe agregar, no resultan irrazonables.

   Por tanto, corresponde concluir que el agravio del

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   Universidad Nacional de Mar del Plata c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad (art. 250 C.P.C.). que se trata carece de idoneidad para desvirtuar el pronunciamiento apelado como acto judicial válido. En consecuencia, el recurso sub examine debe ser declarado inadmisible en este punto.

9. ) Que, con relación al último de los agravios reseñados supra, en el considerando 3°, d) -esto es, el relativo al exceso de jurisdicción del a quo respecto del alcance de la medida cautelar decretada- el presente recurso también debe ser declarado inadmisible. Dos son las razones que determinan tal solución.

   En primer lugar, dicha cuestión no ha sido introducida oportunamente en el proceso, dado que recién se la pretendió hacer valer en el recurso extraordinario: se omitió su alegación en el memorial de fs. 38/43, a pesar de que la suspensión del art. 50, in fine, de la ley 24.521 habíasido ordenada en el auto de primera instancia (vid. fs. 34 vta.).

   En segundo término, la argumentación del apelante se funda, en este punto, en el grosero error consistente en no haber advertido que la actora, al solicitar el dictado de la medida cautelar impugnada, no sólo requirió la suspensión del mandato surgido de los arts. 79 y 80 de la ley 24.521, sino que, a su vez, peticionó "...la inmediata suspensión de toda medida que comporte la ejecución del mencionado art. 50, in fine, de la ley" (fs. 30 vta.).

   Por ello, se declara parcialmente inadmisible el recurso interpuesto respecto de los agravios reseñados en el considerando 3°, c) y d); se lo declara formalmente procedente

   respecto del agravio expuesto en el punto b) del considerando citado; y se confirma la sentencia apelada en cuanto fue materia del recurso. Con costas (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). H. saber y, oportunamente, remítase. E.S.P..