Sentencia de Suprema Corte de Justicia (Argentina), 25 de Marzo de 1997, A. 37. XXIV

• Emisor: Suprema Corte de Justicia (Argentina)

A. S.A. de Ahorros para Fines Determinados c/ Neuquén, Pcia. de y otra (Inspección General de Justicia - art. 94, Cód. P.. C.. y Com.). s/ inconstitucionalidad.

S.C. A.37. L.XXIV.

PROCURACION GENERAL DE LA NACION

Suprema Corte:

-I-

"AICE S.A. de Ahorros para Fines Determinados", demandó a la Provincia del Neuquén con el fin de obtener que se declare la inconstitucionalidad de la Resolución N° 026/91 de la Subsecretaría de Industria, Comercio y Turismo de esa Provincia en cuanto reglamentó la actividad conocida como ahorro previo para fines determinados y similares.

Sostuvo que para operar en la Provincia se exige, a las sociedades administradoras, que cumplan con los siguientes requisitos no exigidos por las leyes federales que regulan el sistema: inscripción previa en registros locales; habilitación municipal; constitución de domicilio en la provincia; sometimiento a la jurisdicción de los tribunales locales; inscripción en el órgano de recaudación fiscal local y disposición de un representante en la provincia con poder de decisión para los actos de comercio que se realicen en su territorio.

Dijo que la resolución impugnada afecta la libertad de comercio y traba la circulación de los bienes de la República, en oposición a los arts. 10, 11, 12 y 67, inc.

12 de la Constitución Nacional (antes de la reforma de 1994), como también desconoce lo establecido por los arts.

9, inc. b de la ley 22.315 y 299, inc. 4° de la ley 19.550, normas éstas que vedan a los organismos provinciales controlar el funcionamiento de las sociedades administradoras de ahorro

vio, al ser una facultad de la Inspección General de Jusia en función del art. 93 de la ley 11.672 (ley 23.270, . 40).

Además, la exigencia de inscribirse en el registro ado por la resolución colisiona con el art. 7°, también de Carta Magna, que dispone que sólo el Congreso Nacional de, por leyes generales, determinar cuál será la forma batoria de estos actos y procedimientos y los efectos lees que producirán, como lo hizo en el caso de las leyes 5133; 17.009 y 20.081.

Todo lo expuesto constituye, a su juicio, una coión de normas provinciales y nacionales que transgrede los s. 31; 67, incs. 11 y 12; 104 y 108 de la Constitución tes de la reforma de 1994).

En cuanto a la aplicación de la ley 20.680, dijo sólo rige respecto del objeto específico para el cual fue tada y que, por lo tanto, no puede sustituir a la ley 315 en la materia que ésta regula.

-II-

La Provincia del Neuquén contestó el traslado de la anda a fs. 84/89.

Manifestó -en síntesis- que la finalidad de la reución atacada consta en las actuaciones administrativas egadas, referidas a los debates y recomendaciones producien las reuniones del Consejo Federal de Comercio Interior ncuentra sustento en experiencias recogidas en otras vincias, a través del dictado de normas similares.

No obstante, el motivo fundamental de su sanción es desprotección del suscriptor frente a empresas adminis-

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tradoras que, por ejemplo, constituyen sus domicilios en otras jurisdicciones y recaudan sumas considerables de dinero para luego desaparecer del territorio provincial, circunstancia que torna antieconómica e imposible toda acción judicial.

Señaló que, obviamente, la exigencia de la norma "irrita" el accionar de las empresas, al brindar seguridad en la contratación, necesidad acreditada por innumerables denuncias de particulares.

Por ello, calificó de arbitraria y antojadiza la interpretación de la actora y destacó que la Subsecretaría efectúa su contralor por delegación del Poder Ejecutivo Provincial y coexiste y coopera con el que ejerce la Inspección General de Justicia de la Nación, como surge del art. 52, ap. 2° de la ley 22.315. Máxime, cuando la inscripción en el registro creado por la resolución no es comparable con la del Registro Público de Comercio, ya que simplemente persigue dejar asentados datos acerca del funcionamiento de las empresas en su jurisdicción, sin afectar la libre contratación.

Tampoco la afecta el requisito de contar con un representante legal en la provincia con poder de decisión, inscripto en la Sección de Mandatos del Registro Público de Comercio, toda vez que en la práctica, cuando el suscriptor resulta perjudicado, los agentes o emisarios no se responsabilizan ni deciden los reclamos y, cuando son atendidos, los derivan a miles de kilómetros para obtener alguna solución.

Dijo que, a su vez, la resolución se basa en la

provincial N° 665 y en la nacional 20.680, que se completan con la ley 19.550, específicamente con su art. 299, . 4°, que somete a las sociedades anónimas a la fiscalizan de la autoridad de contralor de su domicilio, por lo que e concluir que, lejos de existir un avasallamiento de las ultades de la Nación, existe un poder de policía comtido entre ésta y la Provincia.

-III-

A fs. 102, se presentó la Inspección General de ticia, citada en la causa de acuerdo con lo dispuesto por art. 94 del Código Procesal.

Mediante remisión -entre otros- el escrito obrante copia a fs. 96/101, presentado en un juicio análogo donde cuestionaba la Resolución 450/91 del Ministerio de Econode la Provincia de Buenos Aires, aclaró que, si bien con rtos alcances, las autoridades provinciales pueden aplicar sus jurisdicciones la ley 20.680 como agentes del Gobierno eral, ello no significa que puedan cohonestar o atribuirse eres reglamentarios que competen a otros organismos erales con atribuciones específicas en la materia, esto en actividades de capitalización y ahorro para fines erminados, regidas por las leyes 22.315 y 23.270, normas as que resultan especiales en relación a la ley 20.680.

Dijo que prima facie la creación del registro cuesnado no impide ni modifica la actuación federal de la IGJ el territorio provincial, pues se orienta más bien a safacer determinada información atinente a los operadores de temas de ahorro previo que es de interés para el Estado y, re todo, para el público, potencial adherente, que

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podrá acceder a información oficial confiable.

Expresó que, con estos alcances, el "registro" en sí no es objetable como forma indirecta de tutela del potencial consumidor, fin subsumible dentro de los fines de la ley 20.680, sin que ello implique juzgar si la delegación prevista en dicha ley en favor de los poderes locales comprende la facultad de crear "registros".

Cuestionó, por el contrario, que la operatoria en territorio provincial se supedite a la inscripción en ese registro, pues sólo la IGJ tiene atribuciones para oponerse -aún promoviendo o solicitando la deducción de acciones judiciales (art. 6° de la ley 22.315)-. a que operen quienes no tengan su autorización, o pretendan hacerlo sin cumplir los requisitos legales (arts. 9 in fine de la ley citada y 40 de la ley 23.270), prerrogativa que alcanza a situaciones posteriores al otorgamiento de la autorización.

Adujo asimismo que "las prohibiciones de los arts. 3° y 6° y la consecuencia del art. 8° aparecen... desplazando atribuciones propias de la IGJ como las que surgen de los... arts. 9 de la ley 23.315 'in fine' y 40 de la ley 23.270, y en esa medida contravienen los arts. 108 y 31 de la Const. Federal, y también el art. 67..." (se refiere a la resolución 450/91 de la Provincia de Buenos Aires).

También consideró objetable, en su constitucionalidad, el art. 7° (siempre de esa resolución) en cuanto estatuye una solución material (responsabilidad solidaria entre

ntes de venta de planes de ahorro y empresas dedicadas a inistrarlos, en lo concerniente al cumplimiento de los tratos y a la garantía del buen funcionamiento del bien uirido) que no guarda relación alguna con los fines de la 20.680, de tal forma que vulnera los arts. 31 y 108 de la stitución Nacional (antes de la reforma de 1994).

En suma, dijo que la resolución es parcialmente onstitucional en estos aspectos, que también comportan una lamentación indirecta del comercio interprovincial, ibución que es exclusiva del Congreso Federal.

-IV-

Declarada la causa de puro derecho a fs. 121 vta., ga a esta Procuración General con motivo de la vista conida a fs. 137.

-V-

V.E. sigue siendo competente para entender en el lite en virtud de lo dictaminado a fs. 20.

-VI-

Si bien la parte actora funda su planteo en sosteque la resolución provincial impugnada le impone el plimiento de ciertos requisitos no exigidos por las normas carácter nacional que regulan su actuación y, por ende, habría invadido un área que compete exclusivamente a la pección General de Justicia, entiendo que le asiste razón cialmente.

Para concluir de ese modo, me parece decisivo lo ifestado por este último organismo en torno a que la reución impugnada podría interferir su esfera de control en parte destinada a regular en sentido "material" la opera-

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toria de los planes de ahorro.

Al respecto, creo oportuno poner de resalto que, según ha dicho la Corte, el sometimiento de actividades como la analizada a la autoridad nacional se justifica y reconoce fundamento constitucional porque se vinculan con el régimen del dinero y del crédito así como en lo atinente al comercio interprovincial, actividades relacionadas, a su vez, con las atribuciones del Gobierno Federal para proveer lo conducente a la prosperidad del país y el bienestar general (art. 75, incs. 6°, 11, 12 y 18 de la Constitución Nacional). Ello explica la necesidad de sujetar las operaciones que implican la captación del dinero del público a un régimen uniforme en concordancia con los propósitos de las normas constitucionales citadas (ver Fallos: 314:1279, cons. 3°, con remisión al dictamen de la Procuradora Fiscal, doctora M.G.R., emitido el 23 de octubre de 1990, in re L.33, L.XXIII, "La Primera Alborada S.A. s/ denuncia Cir. A.. de Invers").

En este sentido, observo que la resolución delsub lite prohíbe la comercialización de planes a las empresas que no cumplimenten los requisitos exigidos por la resolución (art. 6°); establece la responsabilidad solidaria de las firmas o agentes de ventas con las empresas administradoras de los planes que se comercialicen en la provincia respecto al cumplimiento de la adquisición del bien y de su buen funcionamiento (art. 7°) y dispone la clausura inmediata de las empresas, firmas o agentes que comercialicen

nes de empresas no inscriptas, sin perjuicio de otras sannes que correspondan (art. 8°).

Y estas disposiciones se encuentran destinadas, a modo ver, a regular en sentido "material" la operatoria de planes de ahorro, motivo que fue, precisamente, el que vó a la Corte a declarar la inconstitucionalidad de una similar de la Provincia del Chubut en el citado precete de Fallos: 314:1279.

-VII-

Por el contrario, de acuerdo con lo expresado por propia Inspección General de Justicia de la Nación, no me ece que esté encaminada a ese objetivo la cuestionada Reución N° 026/91 de la Subsecretaría de Industria, Comercio urismo de la Provincia del Neuquén en cuanto exige, a las iedades administradoras, la inscripción en un registro eta a los siguientes requisitos: a) comprobante de cripción en el Registro Público de Comercio provincial; b) ilitación municipal; c) autorización para funcionar tida por la Inspección General de Justicia de la Nación; constitución de domicilio en la Provincia y sometimiento a tribunales ordinarios; e) número de C.U.I.T. con probante de inscripción en la Dirección General ositiva; f) comprobante de Inscripción en la Dirección vincial de Rentas y g) disponer de un representante de la resa con poder de decisión en los actos de comercio que se licen en el territorio provincial.

En efecto, los consignados en los puntos c) y e) no portan exigencia alguna adicional pues consisten tan sólo acreditar en el ámbito provincial la obtención de

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autorizaciones y el cumplimiento de trámites ante autoridades nacionales, y los restantes, entiendo que hacen, más bien, a los aspectos estrictamente societarios reservadosal control local, pues la Inspección General de Justicia controla específicamente la actividad de interés general;de manera tal que en nada se interfiere, ni se lesiona, por ende, el reparto de competencias previsto por la Constitución Nacional (conf. dictamen citado de este Ministerio Público, del 23 de octubre de 1990).

-VIII-

Por otra parte, en atención a que el decreto 2284/91, ratificado por ley 24.037 (art. 29), ha suspendido "el ejercicio de las facultades otorgadas por la ley 20.680, el que solamente podrá ser restablecido para utilizar todas o cada una de las medidas en ella articuladas, previa declaración de emergencia de abastecimiento por el H. Congreso de la Nación, ya sea a nivel general, sectorial o regional" (art. 4°), cabe interpretar que las facultades invocadas por la autoridad provincial en la Resolución impugnada en autos han corrido igual suerte, en la medida en que se fundaban en las atribuciones conferidas por los arts. 3, 18 y concordantes de la ley 20.680.

Por lo tanto, si la falta de inscripción en el registro provincial no se encontrara sometida a consecuencias que impliquen el ejercicio de atribuciones propias de la Inspección General de Justicia, pienso que no sería objetable desde el punto de vista constitucional, tal como

e organismo sostiene toda vez que tal inscripción no aría de ser, en esas condiciones, una forma -entre otras podrían adoptarse- de controlar, por parte de la autorilocal, el cumplimiento de una serie de requisitos que á habilitada para exigir dentro de su esfera de competen- .

-IX-

Opino, pues, que corresponde acoger parcialmente la anda y declarar la inconstitucionalidad de aquellos ículos de la Resolución N° 026/91 de la Subsecretaría de ustria, Comercio y Turismo de la Provincia del Neuquén , ante la falta de inscripción en el registro por ella ado, prevén la aplicación de medidas que las autoridades vinciales no están habilitadas para adoptar, conforme a lo taminado supra (Cap. VI).

Buenos Aires, 28 de junio de 1996.

COPIA ANGEL NICOLAS AGÜERO ITURBE

A. 37. XXIV.

ORIGINARIO

Aice S.A. de Ahorros para Fines Determinados c/ Neuquén, Pcia. de y otra (Inspección General de Justicia - art. 94, Cód. P.. C.. y Com.). s/ inconstitucionalidad.

Buenos Aires, 25 de marzo de 1997.

Vistos los autos: "Aice S.A. de Ahorros Para Fines Determinados c/ Neuquén, Provincia de y otra (Inspección General de Justicia art. 94 Cód. P.. C.. y Com.) s/ inconstitucionalidad", de los que Resulta:

I) A fs. 10/16 vta. se presenta A. S.A. de Ahorros para Fines Determinados e inicia demanda contra la Provincia del Neuquén para que se declare la inconstitucionalidad de la resolución 26/91 de la Subsecretaría de Industria, Comercio y Turismo de ese Estado provincial. Pide la citación como tercero de la Inspección General de Justicia de la Nación.

Hace referencia a las operaciones que desarrollan las sociedades de capitalización y ahorro previo y afirma que ellas están fiscalizadas en todo el territorio nacional por la Inspección General de Justicia de la Nación.

Sostiene que la resolución impugnada exige a tales sociedades para operar en la provincia el cumplimiento de requisitos que no reconocen su origen en las normas federales que regulan la materia o en las dictadas por el órgano de control establecido por ellas.

Tales serían los recaudos consistentes en la previa inscripción en un registro local, la habilitación municipal, la constitución de domicilio en la provincia, el sometimiento a los tribunales locales, la inscripción en el órgano de recaudación fiscal provincial y

- el disponer de un representante con poder de decisión.

Añade que la resolución citada lesiona el comercio erprovincial y desconoce lo dispuesto en diversas leyes otorgan a la Inspección General de Justicia la facultad controlar el funcionamiento de las sociedades de ahorro vio. Asimismo, la exigencia de inscribirse en el registro dido y las consecuencias que establece en caso de omisión trarían normas de mayor rango en la materia, al crear uisitos que éstas no imponen y sancionar conductas que as no sancionan.

Concluye afirmando que la resolución cuestionada es onstitucional porque vulnera los arts. 7, 10, 11, 12, 14, 31, 67 -incisos 11, 12, 16 y 28-, 104, 105 y 108 de la Fundamental (actualmente, arts. 7, 10, 11, 12, 14, 17, 75 -incisos 12, 13, 18 y 32-, 121, 122 y 126 del texto enado de 1994) y sus normas son incompatibles con leyes nacionales 11.672, 19.550, 22.315 y 23.270.

II) Con posterioridad se adhieren a la demanda las mas El Buen Inversor S.A., Reunos S.A., Círculos Integra- S.A., Coordinadora Color S.A., Pertenecer S.A., Crédito ámico S.A., Plancoop S.A., A.S.A., Caypsa S.A. y culo del Hogar S.A., todas ellas dedicadas a la actividad ahorro previo (confr. fs. 25, 30, 36, 42, 50, 57, 64, 69, y 78).

III) A fs. 84/89 la Provincia del Neuquén contesta demanda.

Sostiene que la resolución cuestionada no menoscaba atribuciones de la Inspección General de Justicia, sino llena un vacío reglamentario y tiende a proteger a los sumidores, facultad ésta que se encontraría comprendi

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Aice S.A. de Ahorros para Fines Determinados c/ Neuquén, Pcia. de y otra (Inspección General de Justicia - art. 94, Cód. P.. C.. y Com.). s/ inconstitucionalidad. da dentro del poder de policía local. Añade que el control que realiza la autoridad provincial coexiste con el que lleva a cabo el citado organismo nacional y que las exigencias de registrar a la sociedad y de contar con un representante en la provincia no afectan la libertad de contratación.

Puntualiza que la resolución 26/91 procura dar certeza a los suscriptores de los planes de ahorro y encuentra fundamento en las disposiciones de la ley provincial 665 y de la leyes nacionales 20.680 y 19.550 (art. 299, inc. 4°). Invoca también lo dispuesto en los artículos 8, 104, 105, 106 y 107 de la Constitución Nacional (actualmente, arts. 8, 121, 122, 123 y 124 del texto ordenado de 1994).

IV) A fs. 102 se presenta la Inspección General de Justicia de la Nación.

Hace remisión a las consideraciones formuladas al contestar su citación en las causas C.49.XXIV "Cámara Argentina de Sociedades de Ahorro Previo c/ San Luis, Provincia de s/ inconstitucionalidad", A.42.XXIV "Aice S.A. de Ahorro para Fines Determinados c/ San Luis, Provincia de s/ inconstitucionalidad" y C.50.XXIV "Cámara Argentina de Sociedades de Ahorro Previo c/ Buenos Aires, Provincia de s/ inconstitucionalidad". Aclara que tales consideraciones deben considerarse aplicables a la resolución impugnada en esta causa, con la salvedad de que no considera objetable el inciso c de su artículo 2, pues esta norma -al exigir la autorización

- para funcionar expedida por la Inspección General de ticia- importaría un reconocimiento de la atribución lusiva de este organismo nacional en la materia.

En las contestaciones a las que se remite (fs.

101) sostiene que los términos del decreto 2284/91 (art. disipan la existencia de un gravamen actual y concreto a la actora. Puntualiza también que las leyes 22.315 y 270 -que atribuyen facultades a la Inspección General de ticia para regular y fiscalizar la actividad de las idades administradoras de planes de capitalización y rro previo- tienen naturaleza federal y son normas especías respecto de la ley 20.680, además de haber sido dictacon posterioridad a ésta. Asimismo, aduce que prima facie creación de un registro de empresas dedicadas a aquella ividad no impide la actuación del organismo nacional en el ritorio provincial, y que no cabe objetar al registro en como mecanismo de información ni a las formas de licidad relacionadas con éste previstas en la resolución cada. En cambio, considera censurable que la actuación de entidades de ahorro previo se encuentre supeditada a su via inscripción en ese registro, ya que la Inspección eral de Justicia es el único organismo que tiene ibuciones para oponerse a que operen en el sistema quienes cumplan con los requisitos legales aplicables. También tiene que existen prohibiciones que desplazan atribuciones pias de la autoridad federal. Igualmente cuestiona una usula de la resolución provincial que establece una ponsabilidad solidaria entre las sociedades inistradoras de planes de ahorro y los agentes de venta

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Aice S.A. de Ahorros para Fines Determinados c/ Neuquén, Pcia. de y otra (Inspección General de Justicia - art. 94, Cód. P.. C.. y Com.). s/ inconstitucionalidad. de dichos planes. En suma, la resolución atacada sería parcialmente inconstitucional.

Considerando:

1. ) Que este juicio es de la competencia originaria de la Corte Suprema (artículos 116 y 117 de la Constitución Nacional).

2. ) Que esta Corte, en diversas oportunidades, ha precisado los alcances de la competencia federal con respecto a la regulación y fiscalización de las actividades vinculadas con el requerimiento de dinero con fines de capitalización, de ahorro o para facilitar el acceso a ciertos bienes.

   Así, se ha señalado que lo atinente a la autorización y control de la actividad de las sociedades dedicadas a tales operaciones, es materia que atañe al estado federal y se encuentra especialmente reglamentada por normas de ese carácter, que la someten a la autoridad de la Inspección General de Justicia de la Nación en todo el territorio de la República (Fallos: 314:1279; 315:1434; causa E.228.XXII "Estado Nacional c/ Entre Ríos, Provincia de s/ inconstitucionalidad", fallada el 15 de octubre de 1991).

   Pero también se ha dejado en claro que la función fiscalizadora reconocida al organismo nacional no menoscaba ni se superpone con las de alcance registral ni con el control de legalidad que sobre las sociedades ejerce la autoridad local; aquélla recae sobre cierta clase de actividades especialmente reglamentadas, con abstracción del

   - sujeto que las realiza y de cualquier exigencia que, ndo se trata de sociedades comerciales, éstas deben reunir ún el derecho común aplicable (conf. pronunciamientos ados).

3. ) Que, asimismo, en el precedente de Fallos:

   :2830 este Tribunal descalificó -con arreglo a la doctrina eñada en el considerando anterior- una norma provincial as cláusulas eran sustancialmente idénticas a las de la olución impugnada en el sub lite (confr. fs. 7/8 de estas uaciones y fs. 63/67 y 77 del expediente 2317-4387 ervado en secretaría), por considerar que sus disposiciointerferían en la esfera de control de la autoridad ional. Por razones de brevedad corresponde, entonces, itir a los fundamentos y conclusiones allí expresados y larar la inconstitucionalidad de la resolución 26/91 de la secretaría de Industria, Comercio y Turismo de la vincia del Neuquén.

4. ) Que, sin perjuicio de lo expuesto cedentemente, corresponde aclarar -frente a las consideranes expuestas por la Inspección General de Justicia de la ión a fs. 92/102- que el establecimiento de un registro de resas no resultaría objetable desde el punto de vista stitucional si la falta de inscripción no se encontrara etida a consecuencias que impliquen el ejercicio de ibuciones propias de aquella autoridad nacional. Ello es pues tal inscripción no pasaría de ser, en esas condicio- , una forma de controlar -por parte de la autoridad localcumplimiento de aquellos requisitos que está habilitada a exigir dentro de su esfera de competencia, como serían recaudos atinentes a aspectos de carácter

   A. 37. XXIV.

   ORIGINARIO

   Aice S.A. de Ahorros para Fines Determinados c/ Neuquén, Pcia. de y otra (Inspección General de Justicia - art. 94, Cód. P.. C.. y Com.). s/ inconstitucionalidad. societario o los que tienden a acreditar en el ámbito provincial la obtención de autorizaciones y el cumplimiento de trámites ante la autoridad nacional (conf. doctrina de C.51.XXIV "Cámara Argentina de Sociedades de Ahorro Previo c/ Santa Fe, Provincia de s/ inconstitucionalidad", sentencia del 2 de julio de 1996).

   Por ello y oído el señor Procurador General, se decide: I.- Hacer lugar a la demanda seguida por Aice S.A. de Ahorros para Fines Determinados, El Buen Inversor S.A., Reunos S.A., Círculos Integrados S.A., Coordinadora Color S.A., Pertenecer S.A., Crédito Dinámico S.A., Plancoop S.A., A.S.A., Caypsa S.A. y Círculo del Hogar S.A. contra la Provincia del Neuquén y declarar la inconstitucionalidad de la resolución 26/91 de la Subsecretaría de Industria, Comercio y Turismo (modificada por la disposición 32/91 de la Secretaría de Industria, Comercio y Turismo) de ese Estado provincial. II.- Costas por su orden, pues la demandada pudo considerarse con razón fundada para oponerse a la pretensión (art. 68, segundo párrafo del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). N. y, oportunamente, archívese. JULIO S.

   NAZARENO - EDUARDO MOLINE O'CONNOR -AUGUSTO CESAR BELLUSCIO-ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI-GUSTAVO A. BOSSERT - ADOLFO R.V..