Sentencia de Suprema Corte de Justicia (Argentina), 18 de Febrero de 1997, C. 354. XXV

• Emisor: Suprema Corte de Justicia (Argentina)

CADOPI, C.H.C./ BUENOS AIRES, PROV. DE S/ ACCION DECLARATIVA.

S.C.C.354. LXXV.

PROCURACION GENERAL DE LA NACION

Suprema Corte:

-I-

C.H.C. dedujo "acción declarativa" contra la Provincia de Buenos Aires, a fin de obtener que se declare la aplicación en ese Estado provincial del decreto 2293/92 del Poder Ejecutivo Nacional, en cuanto prevé que un profesional debidamente matriculado en el colegio, asociación o registro que corresponda a su domicilio real, puede ejercer su actividad u oficio en otra jurisdicción.

Refirió que su profesión es la de Ingeniero Agrónomo y que la desarrolla en distintas jurisdicciones dentro del ámbito nacional. Empero, en la Provincia de Buenos Aires, donde realiza trabajos con agroquímicos, se le exige la inscripción en la Dirección de Sanidad Vegetal del Ministerio de Producción (ley local N° 10.669) y, para hacer efectiva esa inscripción, es requisito ineludible estar inscripto, a su vez, en el Colegio Profesional de Ingenieros de la Provincia de Buenos Aires.

Aclaró que se encuentra inscripto en el registro nacional (Consejo Profesional de Ingeniería Agronómica) y que, al querer realizar el mencionado trámite por invocación del citado decreto N° 2293/93, las autoridades pertinentes se negaron a inscribirlo, en franco desconocimiento de aquél y le requirieron la matriculación en el colegio provincial.

Sostuvo -en síntesis- que el decreto 2293/93 se halla inserto en el marco de la desregulación, que integra los procesos de Reforma del Estado y de la Economía en gene

, implementados mediante la sanción de las leyes 23.696 y 697 y definitivamente impulsados por el decreto 2284/91, ado en los considerandos de aquél.

Afirmó también que el decreto 2293/92 debe ser icado en las provincias en virtud del art. 7° de la stitución Nacional ya que, si la matriculación es un acto lico y habilita el ejercicio profesional, la obtenida en provincia debe ser reconocida en las demás con la debida editación de tal acto por el profesional.

Finalmente, dijo que de ninguna manera se hallan ctadas las autonomías provinciales por cuanto el ejercicio la denominada policía de las profesiones sigue siendo ultad local exclusiva, pues del propio articulado del reto 2293/92 puede extraerse lo siguiente: a) la riculación corresponde a la del lugar del domicilio real profesional, con lo que se evita el real o ficto éxodo de fesionales a otras provincias (art. 1°); b) los profenales deben sujetarse al cumplimiento de las normas de la isdicción en la que actúan (art. 2°); c) se pueden aplicar ciones por parte de las autoridades de la jurisdicción en que actuare el profesional, extraña a la de su riculación, mediante comunicación a la de origen (art.

; d) los actos que emanen de un profesional y que tengan idez en otra jurisdicción deben ser intervenidos por el egio o asociación de origen (arts. 3° y 4°).

Fundó su derecho en los arts. 7°, 67, inc. 16, 100 01 de la Constitución Nacional (texto anterior a la orma de 1994); en el decreto-ley 14.983/57; en las leyes

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14.467 y 23.068 y en el decreto 2284/91.

-II-

A fs. 45/46, el actor denunció como hecho nuevo la suscripción del denominado "Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento" por la mayoría de las provincias -entre las que se encuentra la de Buenos Aires- y el Estado Nacional.

Adujo que las partes se comprometieron a adoptar determinadas políticas uniformes, que debían entrar envigor cuando el pacto fuera aprobado por las respectivas legislaturas provinciales, como lo hizo la Provincia de Buenos Aires a través de la ley 11.463, del 18 de noviembre de 1993.

Agregó que, de acuerdo en el art. 11 de dicho pacto "resultará de aplicación en las jurisdicciones de las provincias que adhieran, como así también en el ámbito federal, el Decreto del Poder Ejecutivo Nacional 2293/92, que en definitiva es el núcleo de las presentes actuaciones".

-III-

A fs. 58, la misma parte denunció como otro hecho nuevo que, como surge del art. 33 de la ley 24.307, la Nación ratificó el "Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento", por lo cual, ni aquélla, ni la demandada pueden negarse a su aplicación.

-IV-

La Provincia de Buenos Aires contestó el traslado de la demanda a fs. 61/65.

Dijo -en lo sustancial- que la normativa aplicable su ámbito, respecto al ejercicio de la profesión de ingero agrónomo, es la que dimana de las leyes 10.416 y 10.698 ue el decreto 2293/92 no tiene validez y regiría camente en su jurisdicción si fuera ratificado por una ley la legislatura provincial, de acuerdo con los arts. 1°, 32, 33 y 34 de la Constitución local.

Afirmó que no resulta vulnerado el art. 7° de la stitución Nacional, pues esa norma no se refiere a recauque hacen al efectivo ejercicio de un profesional con loma de validez nacional y, en el caso, de lo que se trata del ejercicio del poder de policía de las profesiones, resamente reservado por las provincias.

También es inexacto, a su entender, el fundamento decreto 2293/92 referido al excesivo costo de la colegian obligatoria, por cuanto la tasa de inscripción o subsiscia es muy baja con relación a los servicios que recibe el egiado.

-V-

A fs. 83/84, la demandada contestó el traslado que fuera conferido del hecho nuevo denunciado por el ionante.

Aseveró que la ratificación legislativa del Pacto eral no termina en absoluto la cuestión de autos, ya que sólo genérica y dejó sentado que hace falta una posterior or legislativa provincial para definir la interpretación y icación del pacto en jurisdicción provincial. Más aún, iendo en cuenta lo genérico de dicho pacto y la diversidad mportancia de los temas a que se refiere.

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-VI-

Luego de la declaración de la causa como de puro derecho a fs. 87, y de haberse presentado como tercero el Colegio de Ingenieros de la Provincia de Buenos Aires a fs.

93/106, V.E. me confirió vista a fs. 132.

-VII-

V.E. sigue siendo competente para entender en el sub lite, en virtud de lo dictaminado a fs. 32/33.

-VIII-

Cabe señalar que, como expresé al dictaminar en una causa análoga, el artículo primero, punto 11 del Pacto Federal expresamente invocado por el accionante, establece que las políticas acordadas se concretarán por los Poderes Ejecutivos provinciales, entre otros, en los siguientes actos de gobierno: Adoptar las modalidades, procedimientos y acciones establecidos por distintos artículos de las leyes 23.696 y 23.697. "los que adecuados al ordenamiento provincial, serán de aplicación directa en las Provincias.

Idéntico procedimiento se adoptará, en lo que resulte de aplicación provincial, con lo decretos del Poder Ejecutivo nacional... 2293/92" (el subrayado me pertenece).

Todo ello significa, a mi modo de ver, que si bien se habla de una aplicación "inmediata", ella se encuentra subordinada a dos condiciones previas: a la aprobación del Pacto por las legislaturas provinciales y a la "adecuación" de dichas normas nacionales al ordenamiento provincial. En el caso, se ha cumplido solamente la primera de ellas, toda

que, como quedó expuesto, la Provincia de Buenos Aires, en se opuso expresamente al progreso de la acción, no ha ogado aún las normas locales que exigen la matriculación los ingenieros agrónomos en sede provincial para poder ecer su profesión en ese ámbito (conf. dictamen del 31 de sto de 1995, in re A.102, L. XXV, "A.M., M.E. c/ Buenos Aires, Provincia de - Dirección Provinl del Registro de la Propiedad - Ministerio de Economía de Provincia s/ acción declarativa").

-IX-

Pienso que lo hasta aquí expuesto es suficiente parechazar la presente acción declarativa. Máxime, cuando el greso Nacional, por ley 24.307, ratificó el Pacto Federal la Nación suscribió con distintas provincias con el eto de implementar la aplicación, entre otras normas, del reto 2293/92, de tal forma que mal podría entenderse, desmi punto de vista, que aquél disponga, en cuanto a la metez o inmediatez de la aplicación de dicho decreto, algo tinto que éste.

En efecto, tiene reiteradamente dicho la Corte que onsecuencia o falta de previsión jamás se supone en el lelador, y por esto se reconoce como regla inconcusa que la erpretación de las leyes debe hacerse siempre evitando les un sentido que ponga en pugna sus disposiciones, desyendo las unas por las otras, y adoptando como verdadero que las concilie y deje a todos con valor y efecto (conf. trina de Fallos: 303:1041 y 304:794, entre muchos otros).

-X-

Opino, por tanto, que debe ser rechazada la presen

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te acción declarativa, sin que ello implique abrir juicio alguno respecto de la eventual legitimación que podría tener el accionante para reclamar, a quien corresponda, el cumplimiento de lo dispuesto por el Pacto Federal supra citado.

Buenos Aires, 3 de octubre de 1995.

ANGEL NICOLAS AGÜERO ITURBE

C. 354. XXV.

ORIGINARIO

C., C.H. c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa.

Buenos Aires, 18 de febrero de 1997.

Vistos los autos: "C., C.H. c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa", de los que Resulta:

I) A fs. 15/29 se presenta el ingeniero agrónomo C.H.C. e inicia una acción declarativa contra la Provincia de Buenos Aires solicitando la aplicación en ese Estado del decreto 2293/92 del Poder Ejecutivo Nacional.

Dice que en el ejercicio de su profesión realiza trabajos con elementos agroquímicos dentro del territorio de la demandada, la que exige para el desarrollo de su actividad la inscripción respectiva en la Dirección de Sanidad Vegetal del Ministerio de la Producción, según lo estipula la ley 10.699. Agrega que para hacer efectivo ese requisito es menester ineludible estar, a su vez, inscripto en el Colegio Profesional de Ingenieros de la Provincia de Buenos Aires, y que al pretender realizar los trámites necesarios, invocando para ello su condición de matriculado en el orden nacional y lo dispuesto por el decreto arriba mencionado, las autoridades provinciales le negaron su petición exigiendo expresamente su inscripción en el colegio provincial.

Expresa que con la sanción de las leyes 23.696 y 23.697 se inició un proceso de transformación de la economía a partir de la declaración de emergencia de todo el sector público y de la economía en general, uno de cuyos objetivos es la desregulación, para cuyo impulso se dictó el decreto

2284/91 cuyo art. 12 deja sin efecto "las limitaciones al ejercicio de las profesiones universitarias o no universitarias, incluyendo las limitaciones cuantitativas de cualquier índole, que se manifiesten a través de prohibiciones u otras formas de restricciones de la entrada a la actividad de profesionales legalmente habilitados para el ejercicio de su profesión".

A su vez el decreto nacional 2293/92 dispone en su art. 1° que todo profesional que posea título con validez nacional, podrá ejercer su actividad u oficio en todo el territorio de la Nación, con una única inscripción en el colegio, asociación o registro que corresponda al de su domicilio real, a lo que se agregan otras normas complementarias.

Reitera los alcances de la reforma del Estado y de la economía en general para enmarcar en su ámbito al decreto 2284/91 y las medidas desregulatorias dispuestas con relación al ejercicio de actividades profesionales.

En otro orden de ideas, sostiene que el decreto 2293/92 debe ser aplicado a las provincias y cita en su apoyo el art. 7 de la Constitución Nacional. Dice que la matriculación en general, se efectúa por medio de los distintos colegios o asociaciones a los que el Estado les delega funciones y que en la órbita de estas actividades delegadas, estas personas públicas no estatales dictan actos de carácter público.

C. 354. XXV.

ORIGINARIO

C., C.H. c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa.

Explica el contenido y fundamentos del art.7 de la Constitución Nacional, cita la opinión de autores nacionales y recuerda fallos de la Corte Suprema en los que se efectúa una correcta interpretación de sus alcances.

Afirma, por último, que si bien no desconoce el ejercicio del poder de policía de las provincias en todo aquello no delegado a la Nación, se deben establecer límites precisos para corroborar que las disposiciones del decreto 2293/92 no atentan contra las autonomías provinciales. En ese sentido, expone que las provincias pueden reglamentar el ejercicio de las profesiones liberales.

II) A fs. 45/46 el actor denunció como hecho nuevo la suscripción del denominado "Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento" entre la Provincia de Buenos Aires y el Estado Nacional. Señala que en su consecuencia las partes se comprometieron a adoptar determinadas políticas uniformes, que debían entrar en vigencia cuando aquél fuera aprobado por la legislatura provincial, lo que aconteció por medio de la ley 11.463 del 18 de noviembre de 1993. De conformidad a su art. 11 agrega- "resultará de aplicación en las jurisdicciones de las provincias que adhieran, como así también en el ámbito federal, el decreto del Poder Ejecutivo Nacional 2293/92, que en definitiva es el núcleo de las presentes actuaciones". A fs. 58 denuncia como otro hecho nuevo la ratificación del Pacto Federal por el gobierno nacional según surge del art. 33 de la ley 24.307. Por consiguiente, la demandada no puede negarse a su aplicación.

III) A fs. 61/65 contesta la Provincia de Buenos Aires. Sostiene que el decreto 2293/92 no tiene validez por cuanto en su ámbito rigen la profesión de ingeniero agrónomo las leyes 10.416 y 10.698 y que sólo adquiriría fuerza legal en el territorio provincial de ser ratificado por la legislatura (arts. 1°, 22, 32, 33 y 34 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires).

Niega que su comportamiento vulnere el art. 7 de la Ley Fundamental de la Nación pues esa norma se refiere a los recaudos que hacen al ejercicio profesional con un título de validez nacional y, en el caso, lo que está en discusión es el ejercicio del poder de policía en la materia. Niega la trascendencia económica de los costos de la colegiación obligatoria. A fs. 83/84 contesta el hecho nuevo denunciado sosteniendo que la ratificación del Pacto Federal no resuelve la cuestión toda vez que tiene un contenido genérico y es necesaria una posterior actividad legislativa para definir su interpretación y aplicación acorde con la diversidad e importancia de los temas a que se refiere.

IV) A fs. 93/106 se presenta como tercero el Colegio de Ingenieros de la Provincia de Buenos Aires.

Se refiere, en primer lugar, a los alcances de la pretensión del ingeniero C.. Dice que para ejercer su profesión en el territorio de la provincia debe matricularse en el Colegio respectivo, según lo establece la ley 10.698 dictada por la legislatura en el ejercicio de facultades

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C., C.H. c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa. constitucionales.

No obstante ello, el citado profesional se niega a cumplir con esa exigencia fundándose en el decreto 2293/92 dictado por el Poder Ejecutivo Nacional en un inadmisible e inconstitucional avance sobre las autonomías provinciales y al que pretende vincular con su antecedente el decreto 2284/ 91, reglamentario, a su vez, de las leyes 23.696, 23.697 y 23.928, cuyo alcance -omite señalarlo el actor- se reduce al ámbito de la Capital Federal y sólo se extiende a las provincias que se adhieran a sus preceptos.

Señala la importancia de los colegios profesionales a los cuales las provincias han delegado el manejo de las matrículas, y sostiene que la obligación de matricularse no implica en modo alguno desconocer los conocimientos y experiencias adquiridos pues no afecta la validez ni eficacia del título. En ese sentido recuerda jurisprudencia de la Corte Suprema. En un diverso pero afín orden de ideas, tras reiterar las facultades provinciales en la materia impugna la constitucionalidad del decreto 2293/92.

Considerando:

1. ) Que este juicio es de la competencia originaria de la Corte Suprema (arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional).

2. ) Que este Tribunal ha decidido en forma constante que las provincias pueden dictar leyes y estatutos que juzguen conducentes a su bienestar y prosperidad (Fallos: 7:373; 174:105, 289:238), leyes de policía interior, de

   orden administrativo, de estímulo económico, en la que pueden encontrar traducción la variedad de sus intereses y condiciones locales, y también leyes adjetivas que instrumenten las fundamentales dictadas por la Nación, manteniéndose siempre en el límite de los poderes no delegados (arts. 121, 122 y 125 de la Constitución Nacional).

   Dentro de dichas facultades y poderes no delegados se encuentra la de reglamentar el ejercicio de las actividades profesionales dentro de sus jurisdicciones, en la medida en que con dicha reglamentación no se alteren sustancialmente los requisitos que al efecto exige la norma nacional, pues ésta es suprema respecto a la norma que dictase la provincia, conforme a lo que dispone la Constitución en su artículo 31.

   En dicho orden de ideas se ha decidido que si bien "es facultad del Gobierno Nacional determinar los requisitos con sujeción a los cuales han de expedirse títulos habilitantes para la práctica de las profesiones liberales por parte de sus universidades cuyos planes de estudio puede dictar el Congreso Nacional (art. 67, inc. 16 de la Constitución)...es atribución de las provincias reglamentarla en tanto y en cuanto la reglamentación no enerve el valor del título respectivo ni invada el régimen de la capacidad civil...que si el título habilita para ejercer la profesión, puede concebirse que las autoridades facultadas para reglamentar dicho ejercicio determinen, dentro de lo razonable, los modos de

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   C., C.H. c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa.

   él según las circunstancias y establezcan requisitos complementarios destinados a asegurar la rectitud y responsabilidad con que la profesión ha de ser ejercida" (Fallos: 207:159 y antecedentes allí citados).

3. ) Que en época más reciente la Corte, al tener oportunidad de expedirse con relación a la obligación de matriculación en el Colegio Público de Abogados, sostuvo que "en cuanto al argumento del recurrente referente al carácter que tienen los títulos universitarios entre nosotros, no se compadece con la doctrina establecida en el sentido que la facultad atribuida al Congreso Nacional para dictar normas generales relativas a las profesiones cuyo ejercicio es consecuencia de los títulos habilitantes otorgados por las universidades nacionales, por el art. 67, inc. 16, de la Constitución Nacional no es exclusiva ni excluyente de las potestades de reglamentación y policía locales, en tanto no enerven el valor del título, extremo que no se da en el caso". (Fallos: 308:987, considerando 7° y sus citas).

   Como consecuencia de ello puede concluirse que no cabe considerar alterado un derecho por la reglamentación de su ejercicio (Fallos: 117:432), ya que aquel requisito, en cuanto establece la necesaria matriculación, no contraría a la Constitución Nacional, pues, mediante dicha exigencia, la provincia ejerce el poder de policía que corresponde reconocerle (Fallos: 65:58; 156:290; 237:398).

   A ello sólo corresponde agregar otra circunstancia, con particular atinencia respecto a los efectos que

   cabe atribuir a la legislación basada en los poderes de policía, marco en el cual cabe encuadrar al decreto del Poder Ejecutivo Nacional.

   En efecto, al dictarse el decreto 2293/92 se hace referencia al ámbito de esa facultad señalando que no autoriza a imponer a los títulos o diplomas nacionales requisitos de carácter sustantivo (considerandos 9 y 10).

   Si bien ello es así y ha sido admitido por la Corte en los precedentes que se citan, no parece evidente que la necesidad de matriculación en jurisdicción provincial implique necesariamente una barrera que traiga aparejado el desconocimiento de la aptitud profesional que el título otorga.

   Es dable recordar que al Gobierno de la Nación adviértase que en el caso se trata sólo del Poder Ejecutivo Nacional- le está vedado "impedir o estorbar a las provincias en el ejercicio de aquéllos poderes de gobierno que no han delegado o reservado porque por esa vía podría llegar a anularlos por completo" (Fallos: 147:239; 239:343).

4. ) Que no se advierte que mediante la suscripción del llamado "Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento" aprobado por la provincia demandada mediante la ley 11.463, cuya aplicación por los estados provinciales que se hayan adherido está prevista en su art. 11, la demandada haya resignado aquellas facultades. En efecto, tal como lo recuerda el señor P. General en su dictamen, el art.

1. , punto 11, establece que las políticas acordadas se

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   C., C.H. c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa. concretarán mediante los siguientes actos de gobierno:

   Adoptar las modalidades, procedimientos y acciones establecidos por distintos artículos de las leyes 23.696 y 23.697, "los que adecuados al ordenamiento provincial, serán de aplicación directa en las provincias. Idéntico procedimiento se adoptará, en lo que resulte de aplicación provincial, con los decretos del Poder Ejecutivo Nacional...2293/92" (ver ADLA -1993-D- pág. 4241).

5. ) Que, como se destaca en el referido dictamen, la aplicación inmediata de lo acordado se encuentra subordinada a dos condiciones previas: una es la atinente a la aprobación del pacto por la legislatura provincial extremo que se cumplió mediante la sanción de la ley provincial 11.463 y la restante está relacionada con la adecuación de las normas nacionales al régimen legal provincial. Es evidente que este supuesto no se ha visto satisfecho por cuanto la demandada ha fundado su postura en la defensa de sus facultades respecto de la necesidad de la matriculación de los ingenieros agrónomos para ejercer su actividad en el ámbito territorial local.

   Por ello y lo dictaminado por el señor P. General, se rechaza la demanda. Las costas se imponen en el orden causado por tratarse de una cuestión novedosa tanto respecto de las partes principales como del tercero (art.

   68, 2do. párrafo, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

   Teniendo en cuenta la labor desarrollada en el princi

   pal y de conformidad con lo dispuesto por los arts. 6°, incs. b, c, y d; 9°, 37 y 38 de la ley 21.839, se regulan los honorarios de los doctores A.N.C., M.T.P. y D.A.H., en conjunto, por la dirección letrada del actor en la suma de catorce mil pesos ($ 14.000) y los de los doctores R.G.R.D.M. y G.O.N., en conjunto, por la dirección letrada y representación del Colegio de Ingenieros de la Provincia de Buenos Aires en la de veintiocho mil pesos ($ 28.000).

   Asimismo, por la tarea cumplida en el incidente resuelto a fs. 122/123, se fijan los honorarios de los doctores R.G.R.D.M. y G.O.N., en conjunto, en la suma de dos mil pesos ($ 2.000). N. y, oportunamente, archívese. JULIO S. NAZARENO - EDUARDO MOLINE O'CONNOR -AUGUSTO CESAR BELLUSCIO-GUILLERMO A.F.L. -A.R.V..