Sentencia de Corte Suprema de Justicia de la Nación, 17 de Septiembre de 1996, B. 544. XXIV

Emisor:Corte Suprema de Justicia de la Nación
 
CONTENIDO
  1. 544. XXIV.

    RECURSO DE HECHO

    B., E.A. c/ Municipalidad de Concepción del Uruguay.

    Buenos Aires, 17 de septiembre de 1996.

    Vistos los autos: "Recurso de hecho deducido por la demandada en la causa B., E.A. c/ Municipalidad de Concepción del Uruguay", para decidir sobre su procedencia.

    Considerando:

    Que el recurso extraordinario, cuya denegación origina la queja, es inadmisible (art. 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

    Por ello, se desestima la queja. Téngase por perdido el depósito de fs. 58. N., devuélvanse los autos principales agregados y, oportunamente, archívese.JULIO S.

    NAZARENO - EDUARDO MOLINE O'CONNOR -CARLOS S. FAYT -AUGUSTO CESAR BELLUSCIO -ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - ANTONIO BOGGIANO - GUILLERMO A. F. LOPEZ (en disidencia)- G.A.B. -A.R.V. (en disidencia).

    DISI

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    B., E.A. c/ Municipalidad de Concepción del Uruguay.

    DENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON GUILLERMO A. F.

    LOPEZ Y DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON A.R.V. Considerando:

    1. ) Que el Superior Tribunal de Justicia de Entre Ríos declaró la nulidad del decreto número 9803, del 29 de diciembre de 1987, que había dejado sin efecto la designación del actor en la planta permanente del personal de la Municipalidad de Concepción del Uruguay, dispuso su reincorporación y condenó a la comuna a abonarle los salarios dejados de percibir desde la fecha de su separación ilegítima. Contra ese pronunciamiento la vencida interpuso el recurso extraordinario, cuya denegación origina la presente queja.

    2. ) Que para admitir la demanda, el tribunal provincial sostuvo -con remisión a sus propios precedentesque la comuna no se encontraba habilitada para revocar en sede administrativa el decreto 9803/87, en tanto que de dicho acto se habían derivado derechos subjetivos en favor del actor. Afirmó que, a tal efecto, se requería deducir la acción de lesividad prevista en el Código Procesal Administrativo de la provincia (decreto-ley 7061, ratificado por la ley 7504), establecida para impugnar judicialmente los actos administrativos amparados por la irrevocabilidad o cosa juzgada administrativa.

    3. ) Que es doctrina reiterada de esta Corte que los órganos jurisdiccionales provinciales son los naturales intérpretes del derecho público local, puesto que lo atinente a sus facultades, al alcance de su jurisdicción y a la

      forma en que ejercen su ministerio es materia que de ordinario no puede reverse en la instancia del artículo 14 de la ley 48, en virtud del respeto debido a las provincias de darse sus propias instituciones y regirse por ellas (doctrina de Fallos: 248:240; 261:103; 299:421; 306:614, entre otros).

      Sin embargo, tal principio sólo cede en casos como el presente, en la medida que la interpretación de las normas en juego realizada por el máximo tribunal local adolece de excesivo rigor formal en los razonamientos y desvirtúa el espíritu que las ha inspirado (Fallos: 304:1340 y sus citas).

    4. ) Que, para un mayor esclarecimiento de las cuestiones debatidas en la causa, resulta conveniente exponer los hechos relevantes. En este sentido, en el año 1986 el abogado E.A.B. fue contratado por la Municipalidad de Concepción del Uruguay para el cumplimiento de tareas jurídicas específicas, sin que -conforme se asentara en el respectivo contrato y los que lo sucedieron- mediara "ninguna relación de dependencia con la municipalidad, en razón de corresponder a relaciones del derecho administrativo, sujetas al pago de honorarios".

      La relación contractual, iniciada el 12 de mayo del año 1986, fue renovada por sucesivos períodos, el último de los cuales vencía el 31 de diciembre de 1987. En septiembre del año 1987, durante la vigencia del último contrato, el actor solicitó que se lo nombrara en forma permanente en virtud de haber transcurrido el mínimo legal establecido en los artículos 21 de la Constitución provincial, 18 de la ley

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    3001 -régimen orgánico de los municipios- y 14 de la ordenanza 2660 -"estatuto de estabilidad y escalafón", del municipio demandado-. Merece ponerse de resalto que durante el último año había desempeñado el cargo de director de asuntos jurídicos interino -cargo de índole política, de acuerdo al artículo 2°, inciso a, de la ordenanza 2660, y los decretos 8786/86 y 9212/86-.

    La denegación consecuente motivó su impugnación, la que dio lugar al dictado del decreto 9745, del 2 de diciembre de 1987, por el que se hizo lugar al recurso, se reconoció la estabilidad invocada y se dispuso la incorporación del actor a la planta permanente, con la categoría 24 del escalafón comunal.

    Pocos días después, al asumir el 10 de diciembre las nuevas autoridades municipales, por el decreto 9782, del 14 de diciembre de 1987, se dejaron sin efecto todas las designaciones de personal municipal, cualquiera fuera la naturaleza de su función, forma de retribución y carácter, dispuestas entre el 1° de enero y el 10 de diciembre de 1987. Asimismo, por el decreto 9803, del 29 de diciembre de ese año, se anuló el decreto 9745/87, antes citado.

    Los fundamentos principales expresados en el decreto 9803 fueron que la categoría conferida al actor y la imputación financiera asignada a la designación correspondía -de acuerdo a la ordenanza de presupuesto del año 1987- únicamente para el cargo de director de asuntos jurídicos, cuya naturaleza era política y no de planta permanente. Ello significaba, según se expresó, admitir la posibilidad de que la

    autoridad municipal saliente nombrara a los funcionarios políticos del gobierno que la sucediera. Finalmente, se sostuvo que el actor no reunía los requisitos temporales necesarios para adquirir la estabilidad en el empleo, en virtud de haberse desempeñado como contratado. Tal decisión motivó la impugnación judicial de los decretos 9782 y 9803.

    1. ) Que el artículo 21 de la Constitución provincial asegura la estabilidad de los empleados provinciales y municipales que hayan cumplido más de un año de servicios, conforme la reglamentación de la ley pertinente. A su vez, en virtud de lo establecido en el artículo 18 de la ley 3001, que delegó a los municipios la reglamentación de la garantía constitucional, la demandada dictó la ordenanza 2660 que aseguró en su artículo 14 la estabilidad a quienes cumplieran noventa días de servicios continuos e ininterrumpidos. Sin embargo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 2°, incisos a y d, estaban excluidos, entre otros, el personal que ocupaba cargos electivos y los contratados.

    2. ) Que, la invocación por parte del actor de dicha preceptiva para justificar su estabilidad, en base al mero transcurso del tiempo previsto en el ordenamiento local para adquirir estabilidad en el empleo, resultaba manifiestamente carente de sustento jurídico y, asimismo, constituía una actitud contraria a lo estipulado en los contratos que celebró con el municipio local.

    En efecto, vale recordar al respecto que los contratos administrativos constituyen una ley para las partes (Fallos: 313:376, voto del juez F.; 315:1760), en los que

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    B., E.A. c/ Municipalidad de Concepción del Uruguay. el principio es siempre el cumplimiento de lo pactado:

    pacta sunt servanda (Fallos: 314:491). Además, el Tribunal ha dicho en forma constante que los contratos deben celebrarse, interpretarse y ejecutarse de buena fe y de acuerdo con lo que verosímilmente las partes entendieron o pudieron entender obrando con cuidado y previsión (artículo 1198 del Código Civil), principios que son extensivos a los contratos administrativos (doctrina de Fallos: 298:265; 311:971 y 2831, entre otros).

    Por otra parte, la designación del actor, efectuada mediante el decreto 9745/87, ostentaba una doble irregularidad: en primer lugar, por sustentarse en un falso fundamento jurídico, cual era su desempeño por un término superior al mínimo legal -omitiendo mencionar que lo había sido en calidad de profesional contratado- y, en segundo término, por el encuadre del nombramiento en una categoría inexistente en la planta permanente, y que, como ya se expuso, sólo correspondía a un cargo no permanente, de naturaleza política.

    1. ) Que, en consecuencia, aparecían en la designación una serie de anomalías que superaban el terreno de lo jurídicamente opinable, las cuales el actor, como letrado del municipio no las pudo razonablemente ignorar.

      De ello se sigue que el municipio estaba, en esas condiciones, válidamente habilitado para revocar el acto (doctrina del dictamen del entonces Procurador General de la Nación recaído en Fallos: 310:1045, a cuyos fundamentos adhirió el Tribunal).

    2. ) Que, a su vez, dicha potestad estuvo justifica

      da, en primer lugar, en el principio de legalidad administrativa, columna vertebral que sustenta la actuación de los poderes públicos. En esta inteligencia, cabe destacar que "el estado de derecho se caracteriza no sólo por su elemento sustantivo, es decir el reconocimiento y la tutela de los derechos públicos subjetivos, sino también por la forma como este objetivo intenta alcanzarse. En ese propósito, un segundo elemento, de índole formal, el denominado principio de legalidad -integrado en forma indivisible con el de razonabilidad o justicia- resulta esencial, y postula como tal el sometimiento del Estado moderno no sólo a la norma jurídica en sentido formal, sino a todo el ordenamiento jurídico entiendo éste como una realidad dinámica- o, como lo denominó un recordado publicista francés, al 'bloque de legalidad'.

      (...) Como consecuencia de él, los mandatos y órdenes en el Estado moderno, no responden ya más a la voluntad omnímoda del gobernante, sino a la normatividad previamente formulada..." (del voto en disidencia del juez B. en Fallos: 312:1686).

      En segundo lugar, constituye el necesario correlato del principio de legalidad la potestad de que disponen los órganos administrativos para enmendar sus actos anteriores emitidos de manera irregular, vale decir, aquellos que carecen de las condiciones esenciales de validez por hallarse afectados de vicios graves y ostensibles en su forma, competencia o contenido (causa E.286.XXII "Espacio S.A. c/ Ferrocarriles Argentinos s/ cobro de pesos", sentencia del 22 de diciembre de 1993 y sus citas).

    3. ) Que, en esa inteligencia, los actos impugnados

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    B., E.A. c/ Municipalidad de Concepción del Uruguay. en el sub lite encontraron suficiente justificaciónen la necesidad de restablecer sin dilaciones el imperio de la juridicidad, comprometida por la existencia de un acto afectado de nulidad absoluta y que, por esa razón, carecía de la estabilidad propia de los actos regulares y que no podía generar legítimos derechos subjetivos del actor frente al orden público interesado en la vigencia de la legalidad (Fallos: 314:322, considerando 7° y sus citas).

    No obsta lo dicho la invocación de derechos adquiridos al amparo del acto anulado, puesto que la restricción que, por vía de principio, se elaborara respecto a esta potestad revocatoria de la administración para tales casos (doctrina de Fallos: 228:186; 264:314), debe ser interpretada con carácter estricto, toda vez que en la medida que el afectado conocía el vicio del acto- su aplicación acarrearía la subsistencia en el mundo jurídico de un acto viciado de nulidad absoluta hasta tanto se produzca la declaración judicial pertinente (doctrina de Fallos: 314:322, considerando 10 y sus citas).

    10) Que, en el contexto señalado, la exigencia por parte del superior tribunal provincial de que, pese a la irregularidad del acto -conocida por el actor- el municipio demandado tuviera que deducir la acción de lesividad para obtener la anulación judicial de un acto viciado, aparece como un recaudo formal excesivo, que desvirtúa los postulados que dan sustento al estado de derecho. No debe olvidarse que hace más de un siglo esta Corte sentó el principio de que la administración "debe ser franca, leal y pública en sus

    actuaciones" (Fallos: 10:203) y que esto supone el deber de observar estrictamente el cumplimiento del ordenamiento jurídico y, también, con igual intensidad, el de asegurar, a través de los medios jurídicos idóneos -como los utilizados en la ocasión por el municipio demandado- la vigencia de la juridicidad.

    Por ello, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que se dicte un nuevo pronunciamiento. R. el depósito de fs. 58. N., agréguese la queja al principal y remítase.GUILLERMO A.F.L. -A.R.V..