Sentencia de Suprema Corte de Justicia (Argentina), 27 de Agosto de 1996, M. 1047. XXIX

• Fecha: 27 Agosto 1996
• Emisor: Suprema Corte de Justicia (Argentina)

M., R. y otros c/ C.O.N.E.T. y otro s/ empleo público.

S.C. M.1047.XXIX.

PROCURACION GENERAL DE LA NACION

Suprema Corte:

-I-

Los actores, profesores designados en un régimen experimental implantado por la ley 18.614 en la esfera del Ministerio de Cultura y Educación, posteriormente conocido en el ámbito del Consejo Nacional de Educación Técnica como "proyecto 13", demandaron a este organismo y al Estado Nacional el pago del diferencias salariales.

Dijeron que dicho proyecto introdujo un nuevo régimen laboral de tiempo completo para los cuadros docentes y que la experiencia desarrollada se consolidó luego a través de la ley 19.514, modificada por la ley 22.416. Ese régimen creó un sistema especial de remuneraciones para el personal que desempeñaba cargos de dirección en establecimientos comprendidos en el proyecto, según el cual, el Rector o Director-Vicerrector o V., además de las remuneraciones correspondientes al cargo, percibirían un complemento bonificable cuyo módulo se consignaba en el ANEXO I (art. 12, ley cit.).

El valor monetario de los índices que componían ese complemento -destinado a compensar la mayor obligación horaria generada- resultaba del valor índice unidad que debía establecer el Poder Ejecutivo Nacional, quien determinaría los sucesivos ajustes, tanto de los índices como de los complementos bonificables (art. 15). La bonificación inicial equivalía a 14,4 horas de cátedra para los Directores y 11,8 horas de cátedra para los Vicedirectores.

La autoridad administrativa sólo ajustó razonablemente el referido complemento en 1983, momento a partir del cual lo dejó virtualmente congelado, situación que provocó -a criterio de los actores- una disminución en términos reales de sus remuneraciones y una lesión a sus derechos de propiedad.

Posteriormente, al ampliar la demanda, adujeron -en síntesis- que se ha configurado una lesión al derecho a la retribución justa, consagrado por el art. 14 bis de la Constitución Nacional, en virtud de lo siguiente: a) la mayor responsabilidad horaria es onerosa y retribuida por un complemento bonificable; b) la remuneración no podía nunca ser inferior a la del ingreso al "proyecto 13", ni a la cantidad de 14,4 horas cátedra que debió declinar el personal jerárquico para insertarse en el referido régimen y c) la falta de adecuación del módulo sobre el cual se liquidaba el suplemento constituyó una disminución de la remuneración ante la imposibilidad de compensar los ingresos con otras actividades, atento el tiempo que insumían las tareas jerárquicas encomendadas.

-II-

A fs. 54/56, el apoderado del C.O.N.E.T. contestó el traslado de la demanda.

Tras reconocer los antecedentes legislativos relatados por la actora en torno al "complemento bonificable" en cuestión, negó que el Poder Ejecutivo haya omitido reajustarlo.

Por el contrario, dijo que siempre estuvo en el á

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nimo del Gobierno consolidar la situación laboral emanada del nuevo régimen. Así, ajustó el índice en 1983, al advertir que no compensaba con suficiente equidad la mayor obligación que la aplicación del proyecto generaba en el personal directivo, como también lo hizo a través del decreto 1337/87, al fijar nuevos índices e incorporar el complemento bonificable al índice por cargo.

Además, señaló que, pese a que el nuevo régimen laboral tendió a compensar esa mayor obligación horaria sobre la base de lo que representaban las 12 horas de cátedra del nivel medio, en ningún momento estuvo en el ánimo del legislador establecer una igualdad exacta, sino que el valor del complemento bonificable guardase una relativa equivalencia con dicha base, pues sólo en un lapso de tiempo podía reflejarse su evolución y, a partir de allí, tendría el Poder Administrador la posibilidad de corregirlo.

Entendió que por ello, tal como sostuvo su contraria, la bonificación para los directores superó en su momento aquella relación, al equivaler a 14,4 horas de cátedra, extremo que demuestra que nunca existió la obligación de mantener en términos exactos una igualdad con el valor de 12 horas cátedra del nivel medio, sino la de compensar la imposibilidad de sumar dichas horas con un complemento que reflejase una remuneración adecuada, que el Poder Administrador ajustaría en la medida que comprobase su alteración.

Aseguró que éste, lejos de proceder en forma arbi

traria, ejerció su facultad discrecional en materia de política salarial para el sector docente y que, por lo tanto, no violó el art. 14 bis de la Constitución Nacional ni la garantía de igual remuneración por igual tarea, inaplicable cuando -como en el caso- entre los directores y vicedirectores de establecimientos educativos y los profesores de horas-cátedra existe diferencia de labores en razón de la especialidad.

-III-

El señor Juez de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal hizo lugar a la demanda a fs. 218, mediante remisión a la sentencia obrante en copia a fs.

216/217 bis.

Consideró, al efecto, el resultado del peritaje practicado en el precedente, según el cual, el puntaje en favor de los actores fue variando desde marzo de 1981 en adelante, pues comenzó con un índice favorable de 0,0179, para aumentar a veces y disminuir, incluso sensiblemente, en otros períodos.

Señaló que no se trata, naturalmente, de considerar que ese emolumento inicial goza de una absoluta intangibilidad, porque lo que en verdad se ha tenido en cuenta ha sido, por el contrario, una intangibilidad relativa, es decir, un puntaje que se determinó en relación a otro (sistema de la ley 14.473 con el de la ley 22.416); ello, aún contemplando las parciales recomposiciones de 1983 y 1987.

IV La Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal -Sala IV- revocó dicha sentenciaa fs.

234/236.

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Para así decidir, expresaron sus integrantes -entre otros conceptos- que de las normas pertinentes no resulta, de modo alguno, que el legislador haya fijado una pauta permanente para el establecimiento del complemento bonificable para determinados cargos, ni una referencia rígida en relación a otros emolumentos referidos a distintos cargos docentes y, por ende, que carece de fundamento normativo la pretensión de que se declare que el complemento en cuestión deba ser adecuado a su relación primitiva, tomando como base el valor de la hora cátedra del profesor que no resulta del propio texto de la ley.

Señalaron que, por el art. 15 de la ley bajo examen, en texto de la ley 12.416, se delegó en el Poder Ejecutivo la eventual modificación del complemento bonificable, pero sin establecérsele pauta o referencia alguna que permita llevar a sostener la existencia de una equivalencia rígida con algún otro emolumento de la misma actividad. Por lo demás, tal facultad está contenida en la ley 21.307, que dispone que los incrementos de carácter general de las remuneraciones -del sector público y privado- solamente pueden ser dispuestas por el Poder Ejecutivo Nacional (art. 5).

Concluyeron que tal indicación podía dar lugar razonablemente a una alteración en las relaciones existentes entre las retribuciones de los distintos cargos pues basta con recordar las oportunidades en que debieron decidirse aumentos consistentes en sumas de dinero fijas que no podían

guardar una estricta proporción con el salario concreto- para atender a la situación de quienes más lo necesitaban.

Respecto de las conclusiones que pueden derivarse del informe pericial, dijeron que guardan relación directa con lo anterior y que, en rigor, lo único que señala dicho dictamen es que el Poder Ejecutivo -dentro de sus facultades discrecionales ejercidas razonablemente- valoró, según los tiempos, de manera diferente las tareas de los directores y vicedirectores de las escuelas de educación técnica con iguales funcionarios regidos por la ley 14.473, sin que ello, por su sola existencia, pueda configurar violación al principio de la igualdad establecido en el art. 16 de la Constitución Nacional.

-V-

Disconformes, los actores dedujeron el recurso extraordinario obrante a fs. 239/247.

Señalaron -en síntesis- que en ningún momento sostuvieron al promover la acción que existiera una equivalencia rígida en relación a otros emolumentos referidos a distintos cargos docentes; sino que el Poder Ejecutivo omitió cumplir el mandato legislativo de actualizar un complemento destinado a recompensar una mayor responsabilidad y obligación horaria ya que, obviamente, no era percibido por aquellos directivos ajenos al "Proyecto 13" que no tenían mayor carga horaria y sí la facultad de dictar horas cátedra.

Adujeron que el criterio de la sentencia vulnera el principio de igualdad ante la ley por cuanto durante años existió una grosera discriminación entre aquellos docentes incluidos en el Proyecto y quienes fueron mantenidos en el

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régimen anterior.

Además, tildaron de arbitraria a la sentencia por evidenciar, desde su punto de vista, una absoluta falta de tratamiento de las normas que rigen la cuestión (leyes 19.514 y 22.416), sus fundamentos y motivos de su dictado, que redunda en el desconocimiento del derecho de propiedad.

-VI-

Según quedó expuesto supra, los apelantes reconocieron expresamente (ver fs. 244 vta., tercer párrafo y fs.

245, primer párrafo) que nunca sostuvieron "que existiera una equivalencia rígida" entre el "Proyecto 13" y el régimen anterior.

Y, si bien pretenden demostrar que "el Poder Ejecutivo omitió cumplir con el mandato legislativo que le establecía la obligación de actualizar el complemento bonificable concebido por la norma", pienso que ello ya no es posible frente al reconocimiento mencionado, si se tiene en cuenta que, de acuerdo con lo declarado por el a quo, las diferencias salariales a las que se consideran acreedores los recurrentes no se originan en la pretendida falta de actualización, sino en el hecho de habérsela practicado dentro de márgenes discrecionales autorizados por la norma y que, por lo tanto, no da derecho a reclamo alguno.

En tales condiciones, es mi parecer que resulta aplicable al sub lite aquella doctrina de V.E., según lacual el recurso extraordinario es improcedente si no se han expuesto fundamentos que sustenten una diversa inteligencia

de la norma federal aplicada (confr. Fallos: 302:1519; 306:

1011 y 310:2277, entre muchos otros).

Ello, por cuanto también es doctrina de la Corte que, para la apelación por vía del recurso extraordinario, no basta sostener un criterio interpretativo distinto del seguido en la sentencia, sino que es preciso desarrollar una crítica razonada y concreta de todos y cada uno de los argumentos expuestos en la misma (confr. Fallos: 302:418).

-VII-

Por lo demás, cabe poner de resalto que los recurrentes, más allá de sostener la existencia de "una merma sustancial de ingresos" y de una "grosera discriminación", no han intentado siquiera demostrar en términos concretos el presunto menoscabo patrimonial, cuando también es sabido que la falta de fundamentación del recurso extraordinario no se salva ni aun mediante la remisión a otros escritos del expediente (confr. Fallos: 286:133 y 278, entre otros), extremo que, valga la pena destacar, tampoco acontece en el caso.

La deficiencia apuntada configura, a mi modo de ver, un escollo insalvable para la procedencia del remedio federal, pues, al no mencionar siquiera mínimamente los actores la magnitud monetaria del perjuicio que dicen sufrir, se ven imposibilitados de demostrar que el Poder Ejecutivo haya excedido los límites discrecionales dentro de los que se podía mover para actualizar el "complemento bonificable" de que se trata -esto, teniendo en cuenta que los propios interesados reconocen la inexistencia de una "equivalencia rígida" con las horas cátedra del régimen anterior- o, en su defecto, que, como sostienen, hubiere omitido dicho organismo practicar actualización alguna.

S.C. M.1047.XXIX.

PROCURACION GENERAL DE LA NACION

-VIII-

Opino, por tanto, al no guardar las garantías constitucionales invocadas relación directa ni inmediata con lo resuelto, que corresponde declarar improcedente la apelación extraordinaria interpuesta a fs. 239/247.

Buenos Aires, 9 de mayo de 1995.

ANGEL NICOLAS AGÜERO ITURBE

M. 1047. XXIX.

M., R. y otros c/ C.O.N.E.T. y otro s/ empleo público.

Buenos Aires, 27 de agosto de 1996.

Vistos los autos: "M., R. y otros c/ C.O.N.E.T. y otro s/ empleo público".

Considerando:

1. ) Que la Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal -al revocar la sentencia de la instancia anterior- rechazó la demanda por la que se reclamaban diferencias en el complemento bonificable establecido en el anexo I de la ley 22.416. Contra ese pronunciamiento, los interesados dedujeron el recurso extraordinario que fue concedido con los alcances del auto de fs. 252/252 vta.

2. ) Que los agravios de los recurrentes suscitan cuestión federal bastante para su tratamiento por la vía elegida, pues se halla en tela de juicio la interpretación de normas de carácter federal -ley 19.514, modificada por su similar 22.416- y la decisión recaída en el sub lite hasido adversa a las pretensiones que los apelantes fundaron en ellas. Por lo demás, el recurso fue también deducido con apoyo en la doctrina de esta Corte en materia de arbitrariedad y toda vez que este vicio fundaría la prescindencia de las normas federales en cuestión, resulta procedente tratar en forma conjunta ambos aspectos -no obstante los términos del auto de fs. 252/252 vta.- dado que se hallan inescindiblemente unidos (doctrina de Fallos:

   308:1076 entre otros).

3. ) Que cabe recordar que en la tarea de establecer la inteligencia de las normas federales, esta Corte no se encuentra limitada por las posiciones del tribunal apela

   do ni por los argumentos del recurrente, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado (art. 16 de la ley 48) según la interpretación que rectamente le otorga (doctrina de Fallos: 307:1457 entre otros).

4. ) Que las mencionadas leyes, así como su predecesora 18.614, instituyeron un régimen laboral de profesores designados por cargos docentes en establecimientos de ense- ñanza media dependientes del Ministerio de Cultura y Educación, conocido en el ámbito del Consejo Nacional de Educación Técnica como "proyecto 13".

   Este régimen estableció un sistema de remuneraciones para cargos de dirección según el cual, además de percibir la remuneración correspondiente al cargo recibían un complemento bonificable cuyo módulo se consignó en el anexo I (art. 12, ley 22.416).

5. ) Que en el artículo 15 de este ordenamiento se estableció que el valor monetario de los índices que componían ese complemento -destinado a compensar la mayor obligación horaria generada- resultaba del valor índice unidad que debía fijar el Poder Ejecutivo Nacional, el que debía -ademásdeterminar los sucesivos ajustes de los índices y de la bonificación en cuestión.

6. ) Que, inicialmente, el complemento bonificable ascendía a 192 puntos para rector o director de establecimiento de nivel medio, y 150 puntos para vicerrector o vicedirector, lo cual equivalía a 14,43 horas y 11,28 horas respectivamente, conforme el puntaje asignado por hora cátedra.

   Posteriormente, esa proporcionalidad fue variando desde marzo de 1981 en adelante, ya sea aumentando o disminu

   M. 1047. XXIX.

   M., R. y otros c/ C.O.N.E.T. y otro s/ empleo público. yendo, hasta que, mediante el dictado del decreto 1337/87, se fijaron nuevos índices para la docencia y se incorporó el complemento al índice reconocido por cargo.

7. ) Que no se encuentra discutido en autos que el fin perseguido por el legislador no fue establecer una equivalencia rígida -expresamente lo sostiene la actoraentre el complemento de que se trata y la hora cátedra, sino que -según lo pretende dicha parte- el ajuste de los índices y de la bonificación en cuestión no debía ser inferior a la cantidad de horas cátedra que el personal jerárquico declinó al insertarse en el "proyecto 13".

8. ) Que, sin perjuicio de que sobre aquel aspecto no existe controversia, cabe recordar -pues es aplicable al sub lite- que en la causa P.544.XXIX "P., E.B. c/ Consejo Nacional de Educación Técnica (CONET) s/ juicio de conocimiento", fallada el 20 de abril de 1995, esta Corte declaró que, con relación a la remuneración de los profesores designados por cargos docentes, la proporcionalidad pretendida no se encuentra garantizada por disposición legal alguna que determine en forma positiva y expresa que la relación entre los índices asignados deba ser preservada por ser ese el interés del legislador. Ello determina que tal articulación interjerárquica sea básicamente fáctica, por lo que no existe impedimento alguno para su alteración o modificación.

9. ) Que lo mismo cabe decir respecto del complemento bonificable en cuanto a que en el ordenamiento que lo rige -ley 19.514, modificada por ley 22.416- no se ha estable

   cido una referencia rígida en relación a otros emolumentos de la misma actividad; ni que -en lo que es materia de interpretación y debate- se haya fijado una pauta permanente para su modificación que obligue a una adecuación a su relación primitiva, tomando como base el valor de la hora cátedra del profesor. Ello determina, sin perjuicio de la delegación que resulta del artículo 15 antes mencionado, que el Poder Ejecutivo puede valorar en el tiempo -dentro de sus facultades discrecionales ejercidas razonablemente- de manera diferente las tareas de los directores y vicedirectores de las escuelas de educación técnica con iguales funcionarios regidos por la ley 14.473, sin que ello configure -en la medida en que esa relación no está obligatoriamente garantizada por ley- una violación al principio de igualdad establecido en el artículo 16 de la Constitución Nacional.

   Por ello, y oído el señor P. General de la Nación, se declara procedente el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con costas (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). N. y devuélvase. JULIO S. NAZARENO - EDUARDO MOLINE O'CONNOR - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - ANTONIO BOGGIANO - GUILLERMO A.F.L. -A.R.V..