Sentencia de Suprema Corte de Justicia (Argentina), 11 de Abril de 1996, O. 124. XXIV

• Emisor: Suprema Corte de Justicia (Argentina)

OBRA SOCIAL PARA LA ACTIVIDAD DOCENTE C/ BUENOS AIRES, PROVINCIA DE S/ SUMARIO.

S.C. O.124.XXIV.

PROCURACION GENERAL DE LA NACION

Suprema Corte:

I La Obra Social para la Actividad Docente (OSPLAD) promueve acción declarativa contra la Provincia de Buenos Aires a fin de que se declare la inconstitucionalidad de la ley local N° 10.595 y su decreto reglamentario N° 2193/92.

Señala que OSPLAD, desde su creación por la ley 19.655, celebra convenios con establecimientos locales de enseñanza privada y con organismos que los nuclean, los que reciben así los beneficios asistenciales que brinda la Obra Social, establecidos por la ley 23.660, y en su calidad de agente natural del Sistema Nacional del Seguro de Salud instituido por la ley 23.661.

Estas normas, agrega, fueron sancionadas por el Congreso de la Nación en virtud de la competencia exclusiva que el art. 67, inciso 11 de la Constitución Nacional le otorga a ese órgano para legislar en materia de seguridad social.

Sostiene que las normas que impugna, en cuanto disponen que los aportes mensuales patronales y personales fijados para los docentes que se desempeñan en establecimientos de enseñanza privada reconocidos, autorizados o incorporados por la Dirección General de Escuelas y Cultura de la Provincia de Buenos Aires, se efectúen obligatoriamente al Instituto de Obra Médico Asistencial (IOMA), contradicen lo dispuesto por la citada legislación nacional y, por ende, el princi

establecido en el art. 31 de la Ley Fundamental.

Funda la procedencia formal de la acción que deduce la necesidad de que V.E. ponga fin al estado de incerumbre, que dice sufrir, ante la posibilidad de que, por icación de las normas que tacha de inconstitucionales, LAD se vea privada de los aportes de sus afiliados y és- , a su vez, del derecho de gozar de los beneficios asisciales que brinda.

Por último, solicita que se dicte una medida cauteno innovativa ordenando al gobierno provincial que cese la aplicación de la ley 10.595 y su reglamentación hasta se resuelva la cuestión planteada.

II A su turno, la Provincia de Buenos Aires contestó demanda (fs. 57/60), por intermedio de su Fiscalía de Eso, solicitando el rechazo de la acción con los siguientes damentos:

1. La demandada dictó la ley 10.595 y su decreto lamentario en ejercicio de facultades que le son propias. dispuesto por la ley 23.838 -cuya constitucionalidad no cuestionada- en cuanto reconoce el derecho de las provins de incorporar a los docentes privados a sus propios sisas previsionales en igualdad de condiciones con los docenoficiales de su jurisdicción, despeja toda duda al resto, ya que la Nación acepta que ese derecho existía con erioridad a su sanción. Ello así, resulta innegable el deho de la Provincia a establecer el sistema previsional y asistencia social que comprenda a todos los docentes de su isdicción.

   S.C. O.124.XXIV.

   PROCURACION GENERAL DE LA NACION

2. No existe contradicción entre las normas locales impugnadas y las leyes 23.660 y 23.661. Mientras éstas son aplicables al personal que presta servicios en relación de dependencia en el ámbito de la Administración Central y descentralizada y del Poder Judicial de la Nación, aquéllas establecen el régimen asistencial que beneficia, entre otros, a los docentes que ejercen funciones en establecimientos educacionales no oficiales bajo control de la Dirección General de Escuelas y Cultura de la Provincia de Buenos Aires, comprendidos en el régimen del decreto-ley 8727/77, por lo que el sistema instituido por la Nación resulta ajeno al personal dependiente de dicha Provincia.

   La circunstancia de que las leyes 19.655 y 23.661, que invoca la actora, prevean que el personal dependiente de los gobiernos provinciales sea incorporado al Seguro Nacional de Salud mediante los correspondientes convenios, no significa que la Provincia no pueda disponer su afiliación obligatoria a su propia Obra Social, pues ello significaría obligarla a afiliar a sus docentes a un sistema asistencial ajeno a su relación laboral y previsional, violentando el sistema federal de gobierno establecido por los arts. 1, 5 y 104 de la Constitución Nacional. c) OSPLAD carece de legitimación para promover la presente acción pues no representa a sus afiliados, quienes serían los únicos que podrían justificar interés, alegando ser perjudicados por la incorporación al régimen asistencial de la demandada.

   III Producida la prueba y clausurado el período a ella tinado, sólo la Provincia de Buenos Aires presentó su aleo (fs. 78/82), llegando los autos a esta Procuración Genepara que conteste la vista conferida a fs. 83 vta.

   IV V.E. continúa siendo competente para conocer en la sente causa, de acuerdo con lo dictaminado a fs. 50.

   Estimo que el reclamo de la actora fundado en el uesto perjuicio que sufrirían sus afiliados con el traspaa la Obra Social provincial, al verse privados de los beicios que ella otorga, resulta inatendible, toda vez que LAD carece de interés propio para defender los derechos de beneficiarios, respecto de quienes se encuentra en la uación de un tercero que no ejerce representación (Fallos:

   :211; 300:531; 312:589).

   En cambio, considero que sí le asiste interés jurío a la demandante en cuanto efectúa sus planteos sobre la e del perjuicio propio que le ocasionaría la aplicación de normativa que impugna, al verse privada de los aportes de afiliados transferidos al ámbito provincial, por lo que rece -a mi juicio- legitimada para iniciar la presente ión.

   V En cuanto al fondo de la cuestión, cabe señalar que análisis de las normas antes citadas me permite adelantar nión en sentido contrario a la pretensión de la ionante, en cuanto sostiene la existencia de contradicción re las normas provinciales cuya declaración de in

   S.C. O.124.XXIV.

   PROCURACION GENERAL DE LA NACION

   constitucionalidad impetra y las leyes nacionales 23.660 y 23.661; contradicción que provocaría, a su entender, la situación de incertidumbre que alega.

   Ello así, por cuanto el sistema establecido por la ley 23.660 se aplica obligatoriamente sólo a los trabajadores que menciona el artículo 8°, inciso a), mientras que los docentes que prestan servicios en establecimientos privados en jurisdicción de la Provincia demandada resultan comprendidos en la situación prevista por el art. 6 de la ley 23.661, es decir, quedan excluidos de la obligatoriedad del Seguro de Salud Nacional, sin perjuicio de que puedan incorporarse total o parcialmente al mismo, en forma voluntaria, a través de convenios de adhesión.

   Es cierto que el citado art. 6° se refiere "al personal dependiente de los gobiernos provinciales y sus municipalidades", por lo que podría interpretarse que no alcanza a los docentes de establecimientos de enseñanza privada, pero ese criterio restrictivo quedó descartado por la sanción de la ley 23.838, cuya constitucionalidad la actora no cuestiona, y por medio de la cual el Estado Nacional reconoció la facultad de las provincias de incorporar a los docentes privados a sus propios sistemas previsionales, en igualdad de condiciones con los docentes oficiales de su jurisdicción. En consecuencia, al equipararse -por ley 10.595- las remuneraciones y beneficios previsionales y asistenciales de los docentes de establecimientos no oficiales con los de igual función del orden oficial de su jurisdicción, el Esta

   provincial actuó dentro de sus facultades reglamentarias, iendo en práctica una política sobre la organización de su inistración, que le es privativa como Estado autónomo ts. 121, 122 y 125, 2da. parte. Constitución Nacional).

   En la misma línea de respecto a las autonomías loes, se aprobaron las previsiones correspondientes al peral de los servicios educativos transferidos a las provins, en los artículos 8° y 9° de la ley 24.049. Por el prio, se los incorpora a las respectivas administraciones vinciales; pero el segundo prevé que las jurisdicciones eptoras "podrán" convenir sistemas para que el personal nsferido pueda optar entre la incorporación a la Obra Sol local o continuar afiliado a la Obra Social para la Acidad Docente (OSPLAD). Esta segunda hipótesis -claramente estativa para los Estados receptores- no se ha verificado el caso de la transferencia de servicios educativos a la vincia de Buenos Aires.

   VI De lo expuesto supra, surge, con claridad, quelas posiciones de la ley y el decreto provincial cuya deración de inconstitucionalidad pretende OSPLAD, no contraen la legislación nacional en la que funda su reclamo ni orden de jerarquía normativa establecido por el artículo de la Constitución Nacional, toda vez que se trata de norcon distintos ámbitos personales de validez: unas aplicas al personal dependiente de la Administración Central y centralizada y del Poder Judicial de la Nación y, las as, al que ejerce funciones docentes en establecimientos cacionales no oficiales controlados por la Dirección Gene

   S.C. O.124.XXIV.

   PROCURACION GENERAL DE LA NACION

   ral de Escuelas y Cultura de la Provincia de Buenos Aires.

   Unas y otras han sido sancionadas, en las correspondientes jurisdicciones, en el marco de sus respectivas competencias federales.

   Por ello, opino que corresponde rechazar la presente demanda.

   Buenos Aires, 7 de febrero de 1995.

   ANGEL NICOLAS AGUERO ITURBE

   O. 124. XXIV.

   ORIGINARIO

   Obra Social para la Actividad Docente c/ Buenos Aires, Provincia de s/ sumario.

   Buenos Aires, 11 de abril de 1996.

   Vistos los autos: "Obra Social para la Actividad Docente c/ Buenos Aires, Provincia de s/ sumario", de los que Resulta:

   I) A fs. 45/48 se presenta la Obra Social para la Actividad Docente (O.S.P.L.A.D.) e inicia acción declarativa contra la Provincia de Buenos Aires a fin de que se declare la inconstitucionalidad de la ley 10.595 y su decreto reglamentario 2193/92.

   Dice que desde su creación dispuesta por la ley 19.655 lleva a cabo convenios con establecimientos locales de enseñanza privada y con los organismos que los agrupan tendientes a que el personal docente que los integra reciba los beneficios previstos en la ley 23.660 y que otorga la Obra Social en su carácter de agente natural del Sistema Nacional del Seguro de Salud instituido por la ley 23.661.

   Sostiene que la materia es privativa de las facultades conferidas por el art. 67 inc. 11 (hoy art. 75, inc. 12) de la Constitución al Congreso de la Nación en lo atinente a la seguridad social. Esa legislación nacional se ve contrariada en desmedro del principio consagrado en el art. 31 de la Ley Fundamental por las normas que motivan su impugnación mediante las cuales se dispone que los aportes patronales y personales establecidos para los docentes de establecimientos privados reconocidos, autorizados o incorporados por la Dirección General de Escuelas y Cultura de la Provincia de Buenos Aires, se efectúen de manera obligatoria al Instituto de Obra Médica Asistencial (I.O.M.A.).

   En cuanto a la procedencia de la vía procesal intada, la sustenta en la necesidad de que se ponga fin al ado de incertidumbre que genera la eventual aplicación de mas locales que privaría a la actora del aporte de sus erentes y a éstos de los servicios que presta.

   II) A fs. 57/60 se presenta la Provincia de Buenos es.

   Sostiene que dictó la ley 10.595 y su decreto rementario haciendo uso de facultades que le son inherentes cuanto Estado provincial. Por lo demás, mediante la ley 838 la propia autoridad nacional reconoció el derecho de provincias de incorporar a los docentes privados a sus temas previsionales en un mismo pie de igualdad con los entes oficiales y esa norma legal -no cuestionada constiionalmente- implica que la Nación acepta que el derecho de provincias existía antes de su sanción.

   Asegura que no se advierte contradicción entre las posiciones locales y las leyes 23.660 y 23.661. En efecto, as últimas contienen en su ámbito de aplicación al sonal que se desempeña en relación de dependencia en la inistración central y descentralizada y del Poder Judicial la Nación en tanto aquéllas alcanzan a los docentes que rcen funciones en establecimientos educativos no oficiales prendidos en el decreto-ley 8727/77. Como consecuencia de o, el sistema creado por la autoridad nacional es ajeno al sonal dependiente de la provincia.

   En cuanto a la circunstancia de que las leyes 655 y 23.661, invocadas por la actora para fundar su presión, contemplen la posibilidad de que el personal provinl pueda ser incorporado al Seguro Nacional de Salud

   O. 124. XXIV.

   ORIGINARIO

   Obra Social para la Actividad Docente c/ Buenos Aires, Provincia de s/ sumario. por medio de los convenios pertinentes, sostiene que ello no impide que la provincia disponga la afiliación obligatoria a su Obra Social pues, de lo contrario, se vería obligada a aceptar que los docentes que se desempeñan en la órbita local deban afiliarse a un sistema diverso al de su relación laboral. Se violaría así el régimen federal consagrado en la Constitución Nacional.

   Considerando:

   1. ) Que este juicio es de la competencia originaria de la Corte Suprema (arts. 116 y 117 de la Ley Fundamental).

   2. ) Que la actora plantea la inconstitucionalidad de la ley provincial 10.595 y su decreto reglamentario 2193/ 92 por entender que resultan violatorios de lo dispuesto por las leyes nacionales 23.660 y 23.661 y del principio de supremacía federal previsto en el art. 31 de la Constitución al disponer que los aportes patronales y personales fijados para el personal docente que se desempeña en establecimientos privados transferidos al ámbito provincial se efectúen obligatoriamente al Instituto de Obra Médico Asistencial de la Provincia de Buenos Aires.

   3. ) Que las leyes nacionales mencionadas instituyen el llamado nuevo régimen para las obras sociales y el Sistema Nacional del Seguro de Salud, respectivamente. La actora, que es una de las obras sociales comprendidas en el inc. b del art. 1° de la ley 23.660, nuclea al personal

      -docente, y en tal condición se constituyó en agente del uro social (art. 2°, ley 23.661) que tiene un alcance prensivo de los sujetos comprendidos en su art. 5 del que excluye únicamente el personal "dependiente de los gobierprovinciales y sus municipalidades y los jubilados retios y pensionados del mismo ámbito" (art. 6°).

      A su vez, la ley provincial 10.595 dispuso extender alcances del art. 7° del decreto-ley 8727/77 modificado la ley 10.427 -que establecía la equiparación de las uneraciones básicas, bonificaciones, compensaciones, gnaciones y beneficios sociales del personal docente que rcía funciones en establecimientos privados- a las prestanes asistenciales, disponiendo asimismo que los aportes pectivos se efectuaran al Instituto de Obra Médico Asiscial de la provincia (art. 1° ley 10.595). Es oportuno redar que esta entidad sólo cubre los servicios de los agenestatales en actividad o pasividad y para los sectores de actividad pública y privada que se adhieran a su régimen y 6982 t.o. 1987).

      Sostiene la actora que la pretensión provincial de orporar a los docentes privados a este régimen vulnera lo puesto por las leyes 23.660 y 23.661, en cuyo ámbito se sume la situación asistencial de aquéllos, y produce una erposición inadmisible de los aportes invadiendo el campo islativo nacional.

   4. ) Que en un caso que guarda suficiente analogía el sub lite esta Corte estableció que corresponde tener sente, como fundamento liminar para el estudio de la stión, que el inciso 11 del art. 67 (hoy 12 del art. 75)

      O. 124. XXIV.

      ORIGINARIO

      Obra Social para la Actividad Docente c/ Buenos Aires, Provincia de s/ sumario. de la Constitución confiere al Congreso Nacional el mandato de dictar el Código de Seguridad Social, atribuyéndole potestad para legislar en tal materia (Fallos: 312:418).

      No obstante -se sostenía en ese pronunciamiento- "en determinadas circunstancias se ha reconocido que como consecuencia del poder reservado por las provincias en virtud de lo dispuesto por el art. 105 de la Constitución Nacional éstas pueden crear y reglamentar regímenes de seguridad social bien que limitada esa facultad al ámbito de los agentes de su administración pública, los magistrados y funcionarios de sus tribunales, los integrantes de sus legislaturas y también, en razón del ejercicio del poder de policía retenido sobre el ejercicio de las profesiones liberales, respecto de estas últimas actividades".

   5. ) Que sobre tales premisas la Corte abordó la cuestión, esto es si cabía admitir la validez de la pretensión provincial de someter a un régimen previsional a los docentes privados, para concluir, definiendo previamente la naturaleza de la actividad que llevan a cabo los institutos privados de enseñanza, que el personal que allí presta servicios mantiene un vínculo laboral de empleo privado, ajeno por completo a las características del empleo público. "Y en esas condiciones, su régimen previsional" se decía- "no puede sino ser encuadrado en la previsión totalizadora del art. 2° inc. f) de la ley nacional 18.037, toda vez que este ordenamiento regula el de quienes prestan servicios 'en rela

      -ción de dependencia en la actividad privada' y no prevé, carácter específico, la situación de los docentes de ablecimientos privados sometidos a la jurisdicción provinl" (considerando 9°).

   6. ) Que sobre tales bases se decidió que "contemdo en la ley nacional el régimen previsional de este sonal, es evidente que el dictado de normas como la ley 427, importa un avance indebido sobre las facultades islativas otorgadas al Congreso Nacional, que contraría lo puesto en el art. 67 inc. 11 de la Constitución" y se cluía: "Ello indica que, situaciones como la discutida y atida en este litigio, deben ser resueltas únicamente en ámbito de potestad de los poderes nacionales".

   7. ) Que mutatis mutandi esos principios son icables al caso en examen. La ley 23.660 y específicamente art. 6° de la ley 23.661, excluyen del sistema asistencial ional únicamente al personal dependiente de los gobiernos vinciales y sus municipalidades y a los jubilados y sionados del mismo ámbito. Como se ha visto, los docentes prestan servicios en establecimientos privados de eñanza en jurisdicción provincial no ostentan tal carácter lo que la ley 10.595 y su decreto reglamentario avanzan re la legislación nacional contrariando a ésta y violando principio de supremacía del art. 31 de la Constitución.

      Si bien podría argüirse con respecto a la situación visional de estos docentes que se decidió su incorporación régimen provincial, basta destacar que ha sido el Congreso ional el que ha admitido tal solución mediante dictado de la ley 23.838 y en el ejercicio de una potes -

      O. 124. XXIV.

      ORIGINARIO

      Obra Social para la Actividad Docente c/ Buenos Aires, Provincia de s/ sumario. tad que la demandada no ha cuestionado.

   8. ) Que, por lo demás, las leyes que regulan la transferencia al ámbito provincial de los establecimientos educativos de jurisdicción nacional no alteran esta conclusión. En efecto, nada dice la ley 24.049 sobre los docentes privados, sin que del texto de su art. 9° pueda inferirse una conclusión diversa. Por otro lado, se desprende de sus normas que el punto quedaba comprendido entre los requisitos específicos de las transferencias a celebrarse mediante convenios entre el Poder Ejecutivo Nacional y las distintas jurisdicciones (art. 2°), y, en el caso, el suscripto con la Provincia de Buenos Aires no favorece la postura de la demandada y ratifica la definición acerca del vínculo laboral de los docentes privados. En efecto, allí se regula por separado la situación de los establecimientos oficiales y la de los privados. Respecto de los primeros se dispone que su personal quedará incorporado a la administración pública sometiéndose a las prescripciones de la ley aquí impugnada (cláusulas 4 y 9), en tanto que en lo referente a la enseñanza privada la cláusula 26 ratifica la naturaleza y características propias del empleo privado que vincula a los docentes.

      Parece impropio, por lo tanto, sostener que, al decidir como lo ha hecho, el Estado provincial actuó dentro de las facultades reglamentarias relativas a la organización

      -de su administración por cuanto -como se vio- el personal que aquí se trata queda excluido por mandato legal de ese ito.

      Por ello, se decide: Hacer lugar a la demanda seguida la Obra Social para la Actividad Docente contra la Procia de Buenos Aires y, en consecuencia, declarar la institucionalidad de la ley 10.595 de esa provincia y su reto reglamentario 2193/92. Con costas (art. 68 del Código cesal Civil y Comercial de la Nación).

      Teniendo en cuenta la labor desarrollada en el principal e conformidad con lo dispuesto por los arts. 6°, incs. b, y d; 9°, 37 y 38 de la ley 21.839, se regulan los orarios de los doctores A.F.F., J. ar Simón y P.M.P., en conjunto, en la suma ochenta mil pesos ($ 80.000). N. y, oportuente, archívese. EDUARDO MOLINE O'CONNOR -CARLOS S. FAYT - USTO CESAR BELLUSCIO -ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - ANTONIO GIANO - GUSTAVO A. BOSSERT - ADOLFO R.V..

      COPIA