Sentencia de Suprema Corte de Justicia (Argentina), 1 de Noviembre de 2011, V. 796. XLII

• Fecha: 01 Noviembre 2011
• Emisor: Suprema Corte de Justicia (Argentina)
• Localizador: 334:1241

V. 796. XLII.

V., M.;Jorge y otros c/ BCRA – resol.

14/04 (E.. 65812/98 sum fin 981).

Buenos Aires, 1 de noviembre de 2011 Vistos los autos: “V., M.;Jorge y otros c/ BCRA – resol. 14/04 (E.. 65812/98 sum fin 981).

Considerando:

1. ) Que a fs.

   670/675 la Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal resolvió desestimar, con costas, los recursos directos interpuestos contra la resolución 14/04 de la Superintendencia de Entidades Financieras y Cambiarias del Banco Central de la República Argentina —en adelante la Superintendencia— (fs.

   353/377), por la que se había impuesto la sanción de multa al haber hallado “responsables de acuerdo con lo previsto en el artículo 41 inciso 3) de la Ley de Entidades Financieras Nº 21.526”, a los señores J.;Machtey, J.;A. Finkelstein, L.H., P.F., Marcos J.

   Litvinoff, León Gavillón, Sergio I.

   Falicoff (hoy fallecido y declarada la extinción de pena a su respecto), Gustavo F.

   Rubin, Luis R.

   Klinger, M.;J. Volcoff, S.;Rozenbaum y a la señora Miriam R.

   Karpuj, a raíz de su actuación en el ex Banco Israelita de Córdoba S.A.

2. ) Que para así decidir el a quo sostuvo, en primer lugar, que la revisión judicial de las sanciones impuestas a una entidad financiera por infracción a la ley 21.526 resulta improcedente “en el marco de la prudente apreciación que el juez está obligado a seguir cuando revisa actos dictados por un órgano estatal altamente especializado en la complejidad técnica de la competencia que se le ha asignado y de cuyo pronunciamiento sólo cabría apartarse ante razones de palmaria y manifiesta arbitrariedad”.

   Agregó que la actividad financiera, en tanto servicio público propio del Estado Nacional, es ejercida por medio del Banco Central de la República Argentina, entidad que “…ostenta la -1-

   facultad no sólo de reglamentar esta materia sino también de ejercer la vigilancia de la aplicación de las normas que la regulan, sancionando las transgresiones que se produzcan”.

   Afirmó —reiterando lo ya manifestado por la Superintendencia— que el art. 41 de la ley 21.526 “no conmina con penas determinadas conductas, sino que éstas quedan configuradas por las acciones u omisiones contrarias a la ley o a su reglamento”.

   Las sanciones que el Banco Central puede aplicar, expresó el a quo, en función del legítimo ejercicio de la potestad reglamentaria, no participan de la naturaleza de las medidas represivas del Código Penal —por lo que no se aplican sus reglas generales y no se requiere dolo— sino que tienen carácter disciplinario y se fundan en la mera culpa por acción u omisión, de modo que la constatación de la falta genera la responsabilidad del infractor, salvo que se invoque y se demuestre una causal de exculpación válida.

   Tampoco requieren, a su criterio, la existencia de un daño concreto derivado del comportamiento irregular, toda vez que el interés público se ve afectado aun por el perjuicio potencial que aquél pudiera ocasionar.

   Por otra parte, en punto a la invocada violación del derecho de defensa por deficiencias en el trámite administrativo, entendió que no se configuraba porque no sólo los cargos examinados en la resolución atacada versan sobre los mismos hechos que incluyó la instrucción inicial, sino también porque los supuestos vicios se subsanaron al acceder a la instancia judicial con la apelación directa que prevé el art. 42 de la ley de entidades financieras.

   Finalmente, respecto de la nulidad invocada, indicó que los apelantes no habían determinado las alegaciones y defensas que se habrían visto imposibilitados de efectuar ni habían logrado desvirtuar con la suficiencia necesaria los cargos promovidos por la entidad reguladora.

   V. 796. XLII.

   V., M.;Jorge y otros c/ BCRA – resol.

   14/04 (E.. 65812/98 sum fin 981).

   Señaló también que la determinación de la cuantía de la sanción pertenece, en principio, al ámbito de las facultades privativas del Banco Central, sólo revisables en los supuestos de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta y que, en el caso, aquéllas no revisten tal carácter ni son desproporcionadas teniendo en cuenta la relevancia de la operatoria así como que tampoco constituyen un ejercicio irrazonable del ejercicio de la potestad sancionatoria.

   Por lo demás, concluyó que quien ejerció la gerencia general no puede ampararse en su calidad de interino para exculparse de sus obligaciones, así como que los integrantes de la comisión fiscalizadora son responsables también de garantizar una correcta gestión —y no sólo de salvaguardar el patrimonio de la entidad que verifican— debiendo informar al organismo de control cualquier irregularidad que observen.

3. ) Que contra dicha decisión el señor V. y los restantes directivos del ex Banco Israelita de C.S.A. interpusieron sendos recursos extraordinarios (fs.

   682/724 y 725/762, respectivamente), que fueron concedidos en cuanto cuestionan el alcance y la interpretación de una norma de naturaleza federal —el art. 41 de la ley 21.526— y rechazados en relación a la tacha de arbitrariedad atribuida al pronunciamiento, sin que los demandantes se hayan presentado en queja.

   Los agravios del recurrente M.J.V., en síntesis, son los siguientes:

   1. la potestad sancionatoria del Banco Central derivada del art.

      41 de la ley 21.526 no puede vulnerar los derechos consagrados en los arts. 17, 18 y 19 de la Constitución Nacional; b) el Código Penal y sus principios son aplicables a las sanciones derivadas del ejercicio de las facultades disciplinarias de la entidad reguladora; c) en consecuencia, en el caso, no hubo infracción porque la falta que se adjudica no estaba tipificada en la ley por lo que se vulneran -3-

      los principios de reserva legal, legalidad y tipicidad; d) la técnica legislativa del propio art. 41 es deficiente en tanto ni siquiera realiza una descripción genérica de las causas que son pasibles de sanción; e) la delegación que el Congreso Nacional efectuó con el art. 41 en el Banco Central es inconstitucional; f) la ley de entidades financieras autoriza al Banco Central a crear penas vulnerando el principio de nulla poena sine lege; g) los pactos internacionales con jerarquía constitucional también consagran los principios de tipicidad y legalidad; h) frente al vacío legislativo, no pudo el ente de control acudir a la analogía en perjuicio del administrado; e i) la multa aplicada es confiscatoria, arbitraria por exceso en la punición e infundada en ley.

      Por lo demás, denuncia que el acto sancionatorio no respeta los arts. 1º, 7° y 14 de la ley 19.549. Asimismo aduce la arbitrariedad de la sentencia por:

   1. insuficiencia en el fundamento legal; b) falta de base lógica; c) omisión en la valoración de la prueba; d) errónea percepción de las constancias de la causa; e) desnaturalización del recurso de apelación al sostener la alta especialización del órgano sancionador renunciando a ejercer el control jurisdiccional de la sanción; y f) contradicción por haber dispuesto la cautelar al encontrar comprobados sus requisitos y a la postre decidir la inexistencia de los vicios invocados.

      Por su parte, los agravios sostenidos por los señores J.M., Jorge A.

      Finkelstein, L.H., P.F., M.;J. Litvinoff, León Gavillón, G.;F. Rubin, L.;R. Klinger, S.;Rozenbaum y la señora M.;R. Karpuj, se resumen en que:

   1. se violaron los derechos de propiedad, igualdad ante la ley, de defensa en juicio y de debido proceso, habida cuenta de que al provenir la sanción del mismo ente administrativo que sustanció el procedimiento no se aseguró la imparcialidad de un juicio objetivo; b) se omitió tratar el planteo de nulidad del acto administrativo por presentar la -4-

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      V., M.;Jorge y otros c/ BCRA – resol.

      14/04 (E.. 65812/98 sum fin 981). resolución sancionatoria graves vicios en su causa, motivación y finalidad; c) se interpretó erróneamente la ley de entidades financieras ya que, como la conducta sancionada no estaba prohibida, se vulneraron los principios de legalidad, reserva legal y tipicidad; d) el pronunciamiento tiene graves defectos de fundamentación porque no fueron tenidas en cuenta las circunstancias que rodearon el caso ni la prueba aportada; e) las cifras de las multas aplicadas son confiscatorias, no se dan las pautas de la cuantía para evaluar su razonabilidad y su determinación y graduación son arbitrarias; f) la alzada afirma revisar sólo la posible arbitrariedad de la decisión de la entidad administrativa por no corresponder otro análisis dada la especialidad de la competencia de aquélla lo que conlleva a un control judicial insuficiente; y g) las sanciones que aplica el Banco Central participan de la naturaleza represiva del derecho penal por lo que se requiere la tipicidad de la conducta y el factor subjetivo de responsabilidad.

      Más allá de la totalidad de los agravios planteados, corresponde indicar que la jurisdicción de la Corte ha quedado abierta sólo en la medida en la que la otorgó el tribunal de la instancia anterior (Fallos: 322:1231 y sus citas).

4. ) Que los recursos federales resultan formalmente admisibles toda vez que controvierten la significación de normas de carácter federal —ley 21.526 y comunicaciones del Banco Central de la República Argentina que la complementan— y el pronunciamiento definitivo del superior tribunal de la causa ha sido contrario a las pretensiones que los apelantes fundan en ellas (art.

   14, inc.

3. , ley 48).

   Cabe recordar que cuando se halla en discusión el alcance que cabe asignar a una norma federal, esta Corte no se encuentra limitada por los argumentos de las partes ni los del tribunal a quo, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado (Fallos:

   308:647; 320:2630, entre muchos otros).

   Ello, por cuanto el -5-

   recurso responde al propósito de evitar el peligro de que se confiera a las leyes especiales del Congreso una interpretación que las deje sin efecto o desvirtúe su alcance (Fallos: 119:422).

5. ) Que el art.

   41 de la ley 21.526 establece en su primer párrafo que “(q)uedarán sujetas a sanción por el Banco Central de la República Argentina las infracciones a la presente ley, sus normas reglamentarias y resoluciones que dicte el Banco Central de la República Argentina en ejercicio de sus facultades”. A su vez, la comunicación “A” 1858 punto 4 subpunto 3.4 del BCRA prevé que “(a) los fines de todas las reglamentaciones vinculadas con el capital, su integración y aumento, inclusive los referidos a planes de encaramiento o saneamiento, los aportes deben ser efectuados exclusivamente en efectivo y/o con títulos valores públicos nacionales, en australes o en moneda extranjera”. Esta última norma aparece como la única examinada por la Superintendencia, sin perjuicio de aquéllas que motivaron la apertura del sumario (v. fs. 363).

6. ) Que en primer lugar, corresponde aclarar que no es propósito de este Tribunal debatir aquí la potestad sancionatoria del Banco Central de la República Argentina en sí misma —cuya validez constitucional ha admitido el Tribunal en innumerables precedentes (Fallos:

   256:241; 310:203, entre muchos otros)—; antes bien lo que está en juego es la interpretación acerca de la extensión con la que dicho organismo la ha ejercido.

   En efecto, un aspecto es el de la competencia por delegación que tiene la nombrada entidad para aplicar sanciones merced a la función de policía social que tiene asignada —poder de policía bancario—, como así también para dictar normas reglamentarias, y otra cuestión muy distinta es que el ejercicio de esa competencia comprenda la posibilidad de sancionar en supuestos no previstos como infracción. Ya en “Banco de Río Negro y Neuquén S.A” (Fallos: 303:1776) esta Corte delineó claramente las dos perspectivas involucradas:

   la facultad del BCRA para -6-

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   14/04 (E.. 65812/98 sum fin 981). instruir sumarios y aplicar sanciones, por un lado, y la posibilidad —en aquel caso— de que dicha facultad se ejerza con base en una previsión legal federal calificada por el recurrente como sumamente vaga e imprecisa. En dicho precedente se concluyó que la norma no tenía esas características, pero nunca se admitió que una infracción no prevista como tal pudiera dar lugar a la potestad mencionada.

7. ) Que circunscripta de ese modo, es claro que la recta interpretación del art.

   41 de la ley 21.526 conduce a sostener que sólo aquello previsto como infracción puede ser pasible de una respuesta sancionatoria y no aquello “presupuesto” como falta establecida por la norma.

   Por tal razón, el alcance que el a quo le dio a la potestad referida —al convalidar el que fue adoptado por la Superintendencia—, entraña una abierta extralimitación a las facultades de que goza la entidad oficial.

   Ello es así, toda vez que la condena que prescinde de la adecuada subsunción de la conducta en la infracción prevista en la norma complementaria —comunicación del Banco Central de la República Argentina— ha sido vedada por el legislador, quien requiere la configuración de “infracciones” expresamente previstas en la ley de entidades financieras, sus normas reglamentarias y resoluciones que dicte el Banco Central.

   En efecto, cuando la disposición legal establece tal expresión, lo hace en el claro sentido de aventar toda posibilidad de condenar a una persona por algo que no constituye una falta. La potestad que tiene el Banco Central de la República Argentina sólo puede tener como antecedente una transgresión al régimen legal. La expresa alusión del legislador a una infracción a la ley de entidades financieras, sus normas reglamentarias y resoluciones que dicte el Banco Central, sustenta por sí misma, de manera concluyente, la necesidad de que la conducta esté prevista como falta. Ese es el sentido que corresponde asignar a la norma, por cuanto la ley debe interpretarse computando que los -7-

   términos empleados no son superfluos, sino que han sido utilizados con algún propósito (Fallos:

   200:165 y 299:167); corresponde concluir —entonces— que el empleo del término “infracción” no hace más que ratificar, precisamente, la exigencia ínsita de que la conducta se encuentre descripta como tal.

8. ) Que, sentado lo anterior, la interpretación que realiza la Superintendencia del art. 41 —y que el a quo mantiene por no considerar arbitraria— no puede ser admitida, toda vez que de ese modo —y tal como se explicará ut infra— aun una conducta no tipificada como infracción podría dar lugar a la imposición de una sanción por el Banco Central de la República Argentina.

   Ello es así, en tanto a fs. 363 sostiene que más allá de que la comunicación “A” 1858 punto 4 subpunto 3.4 sólo establece que los aportes deben ser efectuados exclusivamente en efectivo, debe “presuponerse” que los aportes deben tener determinado origen (circunstancia no prevista por la norma y que a la postre determinó nada menos que la condena de multa). Es que la norma escogida por la Superintendencia —y no cuestionada por el a quo— como aquélla en la que debía fundarse la sanción impuesta alude a un supuesto de hecho distinto al examinado: que los aportes no se hayan hecho en efectivo; nada prevé, en cambio, respecto de aportes realizados en efectivo siendo los aportantes tomadores, a su vez, de préstamos de la entidad. En efecto, tal como dio cuenta la Gerencia Principal de Estudios y Dictámenes Jurídicos del Banco Central de la República Argentina en el año 2001, en los casos de un aumento de capital social no existe una exigencia normativa en cuanto a la procedencia de los fondos. El requisito impuesto por la norma es que el aporte lo sea en efectivo, extremo que se había dado por configurado (v. fs. 380).

   Sabido es que los jueces no deben sustituir al legislador sino aplicar la norma como éste la concibió (Fallos:

   308:1745, entre muchos otros).

   A esto debe agregarse que las -8-

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   14/04 (E.. 65812/98 sum fin 981). leyes deben interpretarse con máxima prudencia, en especial cuando —como en el caso— el ejercicio de la función judicial puede conducir a la pérdida de algún derecho.

9. ) Que, a mayor abundamiento, corresponde destacar que dicha interpretación no sólo surge de los términos de la ley, sino también de la interpretación armónica de sus diferentes disposiciones y el resto del ordenamiento jurídico, en especial, del art. 18 de la Constitución Nacional (en lo que se refiere al principio de legalidad y uno de sus corolarios: la exigencia de lex stricta, es decir la imposibilidad de aplicar la ley analógicamente in malam partem). Por ello, el recto sentido que cabe atribuir al art. 41 no permite entenderlo como desvinculado del principio de legalidad.

   En efecto, sin perjuicio de los amplios y discrecionales poderes de la autoridad monetaria en orden a sus facultades sancionatorias, es claro que a la luz de la Constitución Nacional y los tratados internacionales incorporados a ella, aquéllos siempre están condicionados al respeto del principio de legalidad.

   Por tal razón, si bien el “derecho administrativo penal” puede manejarse por sus características definitorias con cierta relatividad en relación a determinados aspectos como por ejemplo en lo que hace a la estructura misma de los tipos de infracción —que admite la remisión a normas de menor jerarquía—, así como un modo distinto de graduar las sanciones y ciertas particularidades procesales que serían inadmisibles en un enjuiciamiento penal, jamás puede apartarse del respeto a la garantía constitucional de la ley previa. Dicho de otro modo:

   una cosa es considerar que la previsión no estrictamente penal puede ser más laxa en cuanto a la configuración del aspecto subjetivo de la conducta (dolo o culpa) o en lo relativo a la intensidad de afectación del bien jurídico (daño potencial o real en palabras del a quo) y otra muy distinta es considerar que la sanción de multa por una infracción no debe -9-

   condicionarse a que ésta se encuentre prevista como tal en una norma anterior al hecho. Ello es así por cuanto, más allá de esas características propias, no es dudoso el carácter represivo de la norma.

   Por consiguiente, el carácter de infracción —y no de delito— no obsta a la aplicación de las garantías constitucionales básicas que se fundan en la necesidad de que exista una ley para que una persona pueda incurrir en la comisión de una falta pasible de sanción (conf. arg.

   Fallos:

   304:849; énfasis agregado).

   En suma: la discusión acerca de la posibilidad de que en el derecho administrativo pueda penarse una conducta inculpable —responsabilidad objetiva— o sancionarse un comportamiento si sólo se ha acreditado un daño potencial al bien jurídico, presupone la existencia misma de la prohibición legal.

   Estas cuestiones, en todo caso, conformarían un debate posterior, pues no debe confundirse el respeto al principio de legalidad con la posibilidad de que en el derecho administrativo la ley previa tenga un contenido menos restrictivo que en el derecho penal (allí entra-ría en debate el principio de reserva) o que pueda penarse a quien no pueda serle reprochable la conducta (estaría así en juego el principio de culpabilidad). Mas, concebir que en el ámbito del derecho administrativo no resulte necesario que la conducta punible deba estar siquiera prevista como infracción, constituye una interpretación inadmisible.

   10) Que, por último, el sentido de la decisión alcanzada torna inoficioso el tratamiento de los restantes agravios de los recurrentes.

   Por ello, oída la señora Procuradora Fiscal, se declaran procedentes los recursos extraordinarios interpuestos y se revoca el pronunciamiento apelado en lo que fue materia de recurso.

   Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por medio

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   14/04 (E.. 65812/98 sum fin 981). de quien corresponda, proceda a dictar nuevo pronunciamiento con arreglo a lo aquí resuelto. N. y devuélvase. R.L.L. -E.I.

   HIGHTON de NOLASCO (en disidencia)- CARLOS S. FAYT - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI (en disidencia)- JUAN CARLOS MAQUEDA - E.

   RAÚL ZAFFARONI - CARMEN M.

   ARGIBAY (en disidencia).

   ES COPIA DISI

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   14/04 (E.. 65812/98 sum fin 981).

   DENCIA DE LA SEÑORA VICEPRESIDENTA DOCTORA DOÑA E.I.

   HIGHTON DE NOLASCO Y DE LOS SEÑORES MINISTROS DOCTORES DON E.;SANTIAGO PETRACCHI Y DOÑA CARMEN M. ARGIBAY Considerando:

1. ) Que a fs. 670/675 la Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal resolvió desestimar, con costas, los recursos directos interpuestos contra la resolución 14/04 de la Superintendencia de Entidades Financieras y Cambiarias del Banco Central de la República Argentina —en adelante la Superintendencia— (fs. 353/377), por la que se había impuesto la sanción de multa al haber hallado “responsables de acuerdo con lo previsto en el artículo 41 inciso 3) de la Ley de Entidades Financieras Nº 21.526”, a los señores J.M., Jorge A.

   Finkelstein, L.H., P.F., M.;J. Litvinoff, León Gavillón, S.;I. Falicoff (hoy fallecido y declarada la extinción de pena a su respecto), Gustavo F.

   Rubin, Luis R.

   Klinger, Miguel J.

   Volcoff, S.R. y a la señora M.;R. Karpuj, a raíz de su actuación en el ex Banco Israelita de Córdoba S.A.

2. ) Que para así decidir el a quo sostuvo, en primer lugar, que la revisión judicial de las sanciones impuestas a una entidad financiera por infracción a la ley 21.526 resulta improcedente “en el marco de la prudente apreciación que el juez está obligado a seguir cuando revisa actos dictados por un órgano estatal altamente especializado en la complejidad técnica de la competencia que se le ha asignado y de cuyo pronunciamiento sólo cabría apartarse ante razones de palmaria y manifiesta arbitrariedad”.

   Agregó que la actividad financiera, en tanto servicio público propio del Estado Nacional, es ejercida por medio del Banco Central de la República Argentina, entidad que “…ostenta la

   facultad no sólo de reglamentar esta materia sino también de ejercer la vigilancia de la aplicación de las normas que la regulan, sancionando las transgresiones que se produzcan”.

   Afirmó —reiterando lo ya manifestado por la Superintendencia— que el art. 41 de la ley 21.526 “no conmina con penas determinadas conductas, sino que éstas quedan configuradas por las acciones u omisiones contrarias a la ley o a su reglamento”.

   Las sanciones que el Banco Central puede aplicar, expresó el a quo, en función del legítimo ejercicio de la potestad reglamentaria, no participan de la naturaleza de las medidas represivas del Código Penal —por lo que no se aplican sus reglas generales y no se requiere dolo— sino que tienen carácter disciplinario y se fundan en la mera culpa por acción u omisión, de modo que la constatación de la falta genera la responsabilidad del infractor, salvo que se invoque y se demuestre una causal de exculpación válida.

   Tampoco requieren, a su criterio, la existencia de un daño concreto derivado del comportamiento irregular, toda vez que el interés público se ve afectado aun por el perjuicio potencial que aquél pudiera ocasionar.

   Por otra parte, en punto a la invocada violación del derecho de defensa por deficiencias en el trámite administrativo, entendió que no se configuraba porque no sólo los cargos examinados en la resolución atacada versan sobre los mismos hechos que incluyó la instrucción inicial, sino también porque los supuestos vicios se subsanaron al acceder a la instancia judicial con la apelación directa que prevé el art. 42 de la ley de entidades financieras.

   Finalmente, respecto de la nulidad invocada, indicó que los apelantes no habían determinado las alegaciones y defensas que se habrían visto imposibilitados de efectuar ni habían logrado desvirtuar con la suficiencia necesaria los cargos promovidos por la entidad reguladora.

   V. 796. XLII.

   V., M.;Jorge y otros c/ BCRA – resol.

   14/04 (E.. 65812/98 sum fin 981).

   Señaló también que la determinación de la cuantía de la sanción pertenece, en principio, al ámbito de las facultades privativas del Banco Central, sólo revisables en los supuestos de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta y que, en el caso, aquéllas no revisten tal carácter ni son desproporcionadas teniendo en cuenta la relevancia de la operatoria así como que tampoco constituyen un ejercicio irrazonable del ejercicio de la potestad sancionatoria.

   Por lo demás, concluyó que quien ejerció la gerencia general no puede ampararse en su calidad de interino para exculparse de sus obligaciones, así como que los integrantes de la comisión fiscalizadora son responsables también de garantizar una correcta gestión —y no sólo de salvaguardar el patrimonio de la entidad que verifican— debiendo informar al organismo de control cualquier irregularidad que observen.

3. ) Que contra dicha decisión el señor V. y los restantes directivos del ex Banco Israelita de C.;S.A. interpusieron sendos recursos extraordinarios (fs.

   682/724 y 725/762, respectivamente), que fueron concedidos en cuanto cuestionan el alcance y la interpretación de una norma de naturaleza federal —el art. 41 de la ley 21.526— y rechazados en relación a la tacha de arbitrariedad atribuida al pronunciamiento, sin que los demandantes se hayan presentado en queja.

   Los agravios del recurrente M.J.V., en síntesis, son los siguientes:

   1. la potestad sancionatoria del Banco Central derivada del art.

      41 de la ley 21.526 no puede vulnerar los derechos consagrados en los arts. 17, 18 y 19 de la Constitución Nacional; b) el Código Penal y sus principios son aplicables a las sanciones derivadas del ejercicio de las facultades disciplinarias de la entidad reguladora; c) en consecuencia, en el caso, no hubo infracción porque la falta que se adjudica no estaba tipificada en la ley por lo que se vulneran

      los principios de reserva legal, legalidad y tipicidad; d) la técnica legislativa del propio art. 41 es deficiente en tanto ni siquiera realiza una descripción genérica de las causas que son pasibles de sanción; e) la delegación que el Congreso Nacional efectuó con el art. 41 en el Banco Central es inconstitucional; f) la ley de entidades financieras autoriza al Banco Central a crear penas vulnerando el principio de nulla poena sine lege; g) los pactos internacionales con jerarquía constitucional también consagran los principios de tipicidad y legalidad; h) frente al vacío le-gislativo, no pudo el ente de control acudir a la analogía en perjuicio del administrado; e i) la multa aplicada es confiscatoria, arbitraria por exceso en la punición e infundada en ley.

      Por lo demás, denuncia que el acto sancionatorio no respeta los arts. 1º, 7° y 14 de la ley 19.549. Asimismo aduce la arbitrariedad de la sentencia por:

   1. insuficiencia en el fundamento legal; b) falta de base lógica; c) omisión en la valoración de la prueba; d) errónea percepción de las constancias de la causa; e) desnaturalización del recurso de apelación al sostener la alta especialización del órgano sancionador renunciando a ejercer el control jurisdiccional de la sanción; y f) contradicción por haber dispuesto la cautelar al encontrar comprobados sus requisitos y a la postre decidir la inexistencia de los vicios invocados.

      Por su parte, los agravios sostenidos por los señores J.M., Jorge A.

      Finkelstein, L.H., P.F., M.;J. Litvinoff, León Gavillón, G.;F. Rubin, L.;R. Klinger, S.;Rozenbaum y la señora M.;R. Karpuj, se resumen en que:

   1. se violaron los derechos de propiedad, igualdad ante la ley, de defensa en juicio y de debido proceso, habida cuenta de que al provenir la sanción del mismo ente administrativo que sustanció el procedimiento no se aseguró la imparcialidad de un juicio objetivo; b) se omitió tratar el planteo de nulidad del acto administrativo por presentar la

      V. 796. XLII.

      V., M.;Jorge y otros c/ BCRA – resol.

      14/04 (E.. 65812/98 sum fin 981). resolución sancionatoria graves vicios en su causa, motivación y finalidad; c) se interpretó erróneamente la ley de entidades financieras ya que, como la conducta sancionada no estaba prohibida, se vulneraron los principios de legalidad, reserva legal y tipicidad; d) el pronunciamiento tiene graves defectos de fundamentación porque no fueron tenidas en cuenta las circunstancias que rodearon el caso ni la prueba aportada; e) las cifras de las multas aplicadas son confiscatorias, no se dan las pautas de la cuantía para evaluar su razonabilidad y su determinación y graduación son arbitrarias; f) la alzada afirma revisar sólo la posible arbitrariedad de la decisión de la entidad administrativa por no corresponder otro análisis dada la especialidad de la competencia de aquélla lo que conlleva a un control judicial insuficiente; y g) las sanciones que aplica el Banco Central participan de la naturaleza represiva del derecho penal por lo que se requiere la tipicidad de la conducta y el factor subjetivo de responsabilidad.

      Más allá de la totalidad de los agravios planteados, corresponde indicar que la jurisdicción de la Corte ha quedado abierta sólo en la medida en la que la otorgó el tribunal de la instancia anterior (Fallos: 322:1231 y sus citas).

4. ) Que los recursos federales resultan formalmente admisibles toda vez que controvierten la significación de normas de carácter federal —ley 21.526 y comunicaciones del Banco Central de la República Argentina que la complementan— y el pronunciamiento definitivo del superior tribunal de la causa ha sido contrario a las pretensiones que los apelantes fundan en ellas (art.

   14, inc.

3. , ley 48).

   Cabe recordar que cuando se halla en discusión el alcance que cabe asignar a una norma federal, esta Corte no se encuentra limitada por los argumentos de las partes ni los del tribunal a quo, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado (Fallos:

   308:647; 320:2630, entre muchos otros).

   Ello, por cuanto el

   recurso responde al propósito de evitar el peligro de que se confiera a las leyes especiales del Congreso una interpretación que las deje sin efecto o desvirtúe su alcance (Fallos: 119:422).

5. ) Que el art.

   41 de la ley 21.526 establece en su primer párrafo que “(q)uedarán sujetas a sanción por el Banco Central de la República Argentina las infracciones a la presente ley, sus normas reglamentarias y resoluciones que dicte el Banco Central de la República Argentina en ejercicio de sus facultades”. A su vez, la comunicación “A” 1858 punto 4 subpunto 3.4 del BCRA prevé que “(a) los fines de todas las reglamentaciones vinculadas con el capital, su integración y aumento, inclusive los referidos a planes de encaramiento o saneamiento, los aportes deben ser efectuados exclusivamente en efectivo y/o con títulos valores públicos nacionales, en australes o en moneda extranjera”. Esta última norma aparece como la única examinada por la Superintendencia, sin perjuicio de aquéllas que motivaron la apertura del sumario (v. fs. 363).

6. ) Que en primer lugar, corresponde aclarar que no es propósito de este Tribunal debatir aquí la potestad sancionatoria del Banco Central de la República Argentina en sí misma —cuya validez constitucional ha admitido la Corte en innumerables precedentes (Fallos:

   256:241; 310:203, entre muchos otros)—; antes bien, lo que está en juego es la interpretación acerca de la extensión con la que dicho organismo la ha ejercido.

   Por consiguiente, la cuestión a resolver consiste en precisar el alcance que corresponde asignar a la comunicación “A” 1858 del Banco Central de la República Argentina, punto 4, subpunto 3.4, en cuanto dispone —en lo que aquí interesa— que a los fines de todas las reglamentaciones vinculadas con el capital, su integración y aumento, inclusive las referidas a planes de encaramiento o saneamiento, los aportes “deben ser efectuados exclusivamente en efectivo”, y más concretamente, determinar si tal requisito debe entenderse cumplido cuando, como

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   14/04 (E.. 65812/98 sum fin 981). ocurrió en el caso, el aumento de capital fue suscripto mediante asistencia crediticia del propio banco.

7. ) Que como principio corresponde recordar que esta Corte ha sostenido que por encima de lo que las leyes parecen decir literalmente, es propio de la interpretación indagar lo que ellas dicen jurídicamente, sin que en esa tarea exista óbice alguno para que el juez pueda apartarse de las palabras de la ley, cuando su interpretación sistemática así lo requiera (Fallos: 283:239; 301:489 y muchos otros). Numerosos y cotidianos son los supuestos en que ello se hace necesario para aplicar la norma con auténtico sentido de justicia y recto juicio prudencial en los casos concretos, toda vez que éstos son particulares y contingentes y por su indeterminación y multiplicidad no son siempre susceptibles de ser abarcados en su totalidad cuantitativa ni en su tipicidad cualitativa por la previsión del legislador. La misión judicial —ha dicho este Tribunal— cuando la expresión literal presenta imperfecciones técnicas, dudas o ambigüedades jurídicas, o admite razonables distinciones, consiste en recurrir a la ratio legis, porque no es el espíritu de la ley el que debe subordinarse a las palabras sino éstas a aquél, máxime cuando aquella ratio se vincula con principios constitucionales que siempre han de prevalecer en la interpretación de las leyes (Fallos: 322:1699).

   Asimismo, esta Corte ha afirmado reiteradamente que en la tarea de interpretar la ley ha de tenerse en cuenta el contexto general y los fines que aquélla persigue y que, con ese objeto, la labor del intérprete debe ajustarse a un examen atento de sus términos, que consulte la racionalidad del precepto y la voluntad del legislador, extremos que no deben ser obviados por posibles imperfecciones técnicas de la instrumentación legal, precisamente, para evitar la frustración de los objetivos de la norma (Fallos: 327:1507; 331:1215, entre muchos otros).

   º) Que cabe precisar, en atención al específico ámbito en que se inscribe la norma en cuestión, que el Tribunal tiene dicho también desde antiguo que la proscripción de la aplicación analógica o extensiva de la ley —como ocurre en el campo penal y en el tributario— no excluye la hermenéutica que cumpla el propósito legal, con arreglo a los principios de una razonable y discreta interpretación (Fallos:

   254:362; 256:277 y 326:2987).

9. ) Que, por otra parte, no debe perderse de vista que las potestades sancionatorias del Banco Central de la República Argentina no están dirigidas a individuos cualesquiera sino a cierta clase de personas jurídicas que desarrollan una actividad específica (intermediación habitual entre la oferta y la demanda de recursos financieros) que afecta en forma directa e inmediata todo el espectro de la política monetaria y crediticia en el que se hallan involucrados vastos intereses económicos y sociales, en razón de los cuales se ha instituido este sistema de contralor permanente, que comprende desde la autorización para operar hasta la cancelación de la misma (Fallos:

   303:1776; 307:2153 y 314:1834).

   En efecto, del texto de la misma ley 21.526 se desprende que el legislador ha querido dotar al Banco Central de la República Argentina de una amplia gama de facultades relativas al ejercicio del poder de policía sobre todas las personas o entidades privadas o públicas —oficiales o mixtas— de la Nación, de las provincias o municipalidades que realicen intermediación habitual entre la oferta y la demanda de recursos financieros.

   Entre esas facultades merecen destacarse la potestad de conceder la autorización administrativa para funcionar (arts.

7. y siguientes de la ley), la de dictar regulaciones relativas a la actividad, en especial lo concerniente a la fijación de relaciones técnicas (arts. 30 a 33), las de control (arts. 36 a 38), las de requerir planes de regularización y saneamiento (arts. 34 y 35), la de aplicar sanciones por infracciones a la

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   14/04 (E.. 65812/98 sum fin 981). ley (arts.

   41 y 42) y la de disponer la liquidación judicial (arts.

   48, 49 y siguientes).

   Ahora bien, la conducta llevada a cabo por quienes están habilitados para la intermediación entre la oferta y la demanda de recursos financieros relacionados con el giro de la empresa autorizada y controlada por el Banco Central tiene incidencia en la confianza que deben merecer entre el público en general las operaciones del mercado financiero, y para asegurar la aptitud, solvencia y competitividad de las entidades que operan en éste, se ha investido al Banco Central de las facultades ya enunciadas (conf. doctrina de Fallos:

   307:2153).

   10) Que con arreglo a la pautas hermenéuticas mencionadas y de acuerdo con las consideraciones precedentes, cabe concluir que la exigencia contenida en la norma, referente a que los aportes de capital se realicen exclusivamente en efectivo, debe ser interpretada —cuando se trata, como en el caso, de un supuesto de aumento de capital—, en el sentido de que dichos aportes deben constituir una efectiva capitalización, es decir, un incremento real del capital social.

   Atribuir a la norma en examen el sentido de que sólo exige que los aportes se realicen “con monedas o billetes” —siguiendo una interpretación estrictamente literal de la expresión “en efectivo”, según la definición de la Real Academia— , constituye una interpretación inaceptable, pues lleva a la absurda conclusión de que las entidades financieras podrían disponer un aumento de capital que en realidad no sería tal, en la medida en que podría ser efectivizado mediante simples movimientos contables.

   En otras palabras, se trataría de un aumento de capital ficticio o sólo aparente, dado que no se registraría un ingreso efectivo y real de dinero.

   Por ello, circunscribir la configuración de la infracción al único supuesto de que los aportes no sean realizados en dinero importaría conferir a la norma una rigidez

   conceptual excesiva, incompatible con sus propios términos (conf. doctrina de Fallos: 331:1765).

   El requisito en cuestión no puede considerarse cumplido mediante una mera imputación contable, pues es evidente que el dinero que ingresó para integrar el aumento de capital salió de la misma entidad; y si bien de los registros de la entidad surge un incremento de su capital social, éste en realidad no existió, en virtud de que su integración se realizó con fondos provenientes de préstamos que el propio banco otorgó a los suscriptores del nuevo capital, no registrándose, por lo tanto, ningún ingreso efectivo de fondos.

   11) Que lo aseverado lleva a coincidir con el criterio interpretativo expuesto en la resolución 14/04 de la Superintendencia en cuanto a que la norma en cuestión presupone un aporte real y efectivo de fondos que en el caso no ha sido cumplido, a lo que cabe agregar que la operatoria llevada a cabo por los recurrentes, en tanto implicó un aumento de capital sin la debida contribución efectiva de fondos, se traduce en una afectación de la confianza pública que deben merecer las operaciones financieras y que el Banco Central de la República Argentina tiene el deber de preservar.

   12) Que, en consecuencia, toda vez que la conducta atribuida a los actores se halla en contravención a las disposiciones de la comunicación “A” 1858 del BCRA antes citada, resultan inadmisibles los agravios de aquéllos relativos a que en el caso se han vulnerado los principios de legalidad, de tipicidad y, la prohibición de aplicar la ley de naturaleza penal en forma analógica.

   Por otra parte, según lo señaló la señora P.F. en el apartado III, párrafo quinto, de su dictamen —al que cabe remitir por razones de brevedad— no puede prosperar la aducida violación del derecho de defensa y del debido proceso, ni

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   14/04 (E.. 65812/98 sum fin 981). el planteo atinente a la confiscatoriedad de las multas aplicadas, en tanto los apelantes se han limitado a señalar la excesiva cuantía de aquéllas.

   Por ello, y habiendo dictaminado la señora Procuradora Fiscal, se declaran formalmente procedentes los recursos extraordinarios, con el alcance con el que fueron concedidos por el a quo, y se confirma la sentencia apelada en cuanto fue materia de tales recursos. Costas por su orden en atención a las particularidades de la causa (art.

   68, segundo párrafo, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

   N. y devuélvase.

   ELENA I.

   HIGHTON de NOLASCO - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - CARMEN M. ARGIBAY.

   ES COPIA Recursos extraordinarios interpuestos por M.J.V., con el patrocinio letrado de los Dres. S.;Darío Bergel y M.;Edgardo Azerrad; por C.L.F., en representación de J.M., J.A.F., L.H., P.F., M.J.L., León Gavillón, G.F.R., L.R.K., M.R.K. y S.;Rozenbaum. Traslado contestado por el Banco Central de la República Argentina, representado por el Dr. P.;Javier Palacio. Tribunal de origen:

   Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal.

   Para acceder al dictamen de la Procuración General de la Nación ingrese a:

   http://www.mpf.gov.ar/dictamenes/2008/monti/volcoff_miguel_v_796_l_xlii.pdf Banco Central de la República Argentina - Poder de policía bancario - Interpretación de la ley - Principio de legalidad - Derecho administrativo - Derecho penal