Sentencia de Corte Suprema de Justicia de la Nación, 24 de Mayo de 2011, B. 1648. XLI

Emisor:Corte Suprema de Justicia de la Nación
 
CONTENIDO

B. 1648. XLI.

ORIGINARIO

B., M.;Teresa c/ Misiones, Provincia de y otros (Tucumán y Estado Nacional) s/ acción de amparo.

Buenos Aires, 24 de mayo de 2011 Autos y Vistos; Considerando:

  1. ) Que a fs. 2/14, M.;Teresa Blanc, en su carácter de tenedora de títulos de deuda pública de las provincias de Misiones y Tucumán que describe, promovió acción de amparo en los términos del artículo 43 de la Constitución Nacional, de la ley 16.986 y de los instrumentos internacionales sobre derechos humanos (artículo 75, inciso 22, de la Ley Fundamental), contra el Estado Nacional —Poder Ejecutivo—, requiriendo se cite como terceros obligados a los estados provinciales referidos, con el objeto de solicitar la declaración de inconstitucionalidad de los artículos , y concordantes del decreto 471/02, en cuanto afectan gravemente derechos y garantías de rango constitucional, en particular los artículos 14, 16, 17, 28 y 31 de la Constitución Nacional.

    Sostuvo que la conversión de dichos títulos dispuesta por la norma impugnada implicaba una deuda residual originalmente expresada en dólares estadounidenses, que conlleva su cancelación a un valor de $ 1,40, cuando, a la fecha de presentación de la demanda el valor en plaza ascendía —según sostuvo— a $ 2,80 por cada dólar estadounidense.

    Indicó que ello implicaba una conculcación directa de los derechos y garantías amparados por normas de orden constitucional y disposiciones de los tratados internacionales de derechos humanos de igual rango.

    Después de fundar el cumplimiento de los presupuestos formales que habilitan la acción de amparo, describió la dolencia que la aquejaba y el diagnóstico de los especialistas compatible con el inicio de un “infarto óseo” del fémur.

    Dijo que se encontraba bajo tratamiento médico, extremo que la obligaba al consumo de drogas y medicamentos.

    Arguyó que carecía de empleo u otros ingresos y que todos los ahorros que tenía los había invertido en los bonos de deuda provincial de los que es tenedora, en el entendimiento de que ellos constituían una alternativa segura de inversión. Afirmó que las provincias no podían desconocer sin más el contrato que las unía con sus acreedores.

    Puso de resalto la alta probabilidad de tener que someterse a una intervención quirúrgica, para lo cual le resultaba imperioso contar con la suma necesaria para afrontarla en moneda estadounidense, atento el costo de los insumos y demás materiales importados que debían usarse en dicha operación.

    Sostuvo la ilegalidad manifiesta del decreto nacional 471/02 en base a la incompetencia que le atribuyó al Poder Ejecutivo, y la ausencia de los presupuestos exigibles para el dictado de un decreto de necesidad y urgencia, tal como se lo calificó.

    A efectos de fundar la inconstitucionalidad de dicha disposición, argumentó que sus previsiones resultaban violatorias del derecho de propiedad consagrado en el artículo 17 de la Constitución Nacional, y en los tratados internacionales en materia de derechos humanos con jerarquía constitucional. Observó la restricción que el decreto en cuestión impone al derecho de propiedad con sustento en la emergencia, y adujo que por esa vía se realizaba una mutación de un derecho adquirido, consistente en obtener el reintegro en dólares estadounidenses de la sumas entregadas en concepto de mutuo.

    Puntualizó además los alcances del reconocimiento al derecho a la salud y su implicancia constitucional y solicitó otorgarle preeminencia en su caso, a fin de admitir el amparo impetrado.

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    B., M.;Teresa c/ Misiones, Provincia de y otros (Tucumán y Estado Nacional) s/ acción de amparo.

    Por último, con base en el artículo 28 de la Constitución Nacional, sostuvo que el estándar de razonabilidad está ausente en las disposiciones del decreto 471/02.

    Solicitó, en consecuencia, la declaración de inconstitucionalidad de esa norma.

  2. ) Que a fs.

    86 el Tribunal declaró su competencia para entender en este proceso por vía de su jurisdicción originaria, de conformidad con lo dictaminado a fs.

    61, y requirió los informes establecidos en el artículo 8° de la ley 16.986.

  3. ) Que a fs. 91/97 el Ministerio de Economía y de la Producción en representación del Estado Nacional, contestó el requerimiento.

    En primer lugar opuso como defensa previa la falta de legitimación pasiva del Estado Nacional.

    Sostuvo, por las razones que adujo, que la vía del amparo era improcedente, advirtiendo que el tema objeto de la acción que se intenta requiere un proceso de mayor amplitud de debate y prueba.

    Observó que la normativa que por esa vía se pretende impugnar, forma parte integrante de una serie de normas relativas a la política macroeconómica de la Nación, la cual era objeto de análisis por parte de los organismos internacionales de crédito, por lo cual entendió que la presentación efectuada resultaba irrazonable y perjudicial a los intereses del país.

    Afirmó, además, con cita del precedente de esta Corte in re “Prodelco” (Fallos: 321:1252), que los actores no alegaban ni habían logrado demostrar el perjuicio concreto ni el daño actual que la aplicación de las normas en cuestión les irrogaba, limitándose a expresar su disconformidad.

    Argumentó que el mecanismo aplicado a partir de las normas dictadas resguardaba adecuadamente el derecho de propiedad de los demandantes.

    Tras explicar en detalle el marco económico, institucional y jurídico en que se inscribe la emergencia y efectuar una serie de consideraciones acerca de la ley 25.561, entendió que las políticas implementadas a partir del dictado de los decretos 471/02, 644/02 y 530/03 no resultaban decisiones arbitrarias del gobierno nacional, sino que se enmarcaron en la delegación de competencias atribuidas al Ministerio de Economía, las que a su vez tuvieron acogida legislativa.

    Con cita de los precedentes de esta Corte recaídos en las causas “P.”, “Brunicardi” y “B.” argumentó que las medidas de emergencia de orden público constituyen en definitiva una decisión de política macroeconómica que no atañe a un caso en particular sino al endeudamiento estatal en su generalidad.

    Insistió en que en el sub lite no existía un daño resarcible, pues sólo se invoca un daño incierto o eventual, que puede o no configurarse, y cuya prueba —en todo caso— estaba a cargo de la accionante. Entendió que acciones de la índole de la presente podrían obstaculizar la renegociación de la deuda pública en su conjunto, implementada en beneficio del bienestar general y no sólo de la amparista.

    Observó que de tal modo se invadirían las competencias propias de los Poderes Ejecutivo y Legislativo.

    Por todo ello solicitó el rechazo de la acción intentada, con costas.

  4. ) Que a fs.

    119/134, la Fiscalía de Estado de la Provincia de Misiones, al contestar el traslado conferido adhirió a los términos del informe circunstanciado presentado por el Estado Nacional a fs.

    91/97, exclusiva y especialmente en los puntos que detalló; ello —indicó— sin perjuicio de las -4-

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    B., M.;Teresa c/ Misiones, Provincia de y otros (Tucumán y Estado Nacional) s/ acción de amparo. circunstancias impeditivas al progreso de la acción que también desarrolló.

    Sostuvo en lo sustancial que la actora no había acreditado debidamente la tenencia de los bonos CEMIS; que al impugnar el decreto nacional 471/02 no precisó cuál era el supuesto lesivo; y que no existe acto alguno de autoridad de la Provincia de Misiones que esté cuestionado en esta causa judicial.

    Aclaró también que los certificados CEMIS están sujetos a las normas locales, legales y reglamentarias vigentes, que enumeró. Observó, además, que la supuesta urgencia referida al estado de salud invocado por la amparista no podía sostenerse atento el tiempo transcurrido desde el inicio de la acción.

    Negó también que el decreto 471/02 fuese inconstitucional, que su vigencia haya implicado un aniquilamiento de los derechos constitucionales invocados, que se vean afectados derechos protegidos en los tratados internacionales y que el Poder Ejecutivo Nacional carezca de facultades para el dictado del decreto en cuestión.

    Adujo que las razones de salud y falta de empleo, en el modo en que fueron planteadas por la actora, no justifican la procedencia del amparo por no configurarse en el caso los requisitos de ilegalidad o arbitrariedad manifiesta exigibles al efecto.

    Al describir la normativa provincial aplicable a los bonos CEMIS, recordó que la ley 4397 del 7 de diciembre de 2007 modificó el artículo 1° de la ley 3854, y dispuso el diferimiento hasta el 30 de junio de 2009 de los servicios de amortización y renta de dichos títulos (artículo 33). En virtud de ello sostuvo que si bien dicha disposición impacta en los cupones pendientes de pago, hace inexigible la obligación hasta esa fecha.

    Arguyó asimismo que al no haber impugnado la actora la norma referida y -5-

    las anteriores dictadas por la provincia de idéntico tenor, se mantiene su vigencia y constitucionalidad, extremos que conducen a la absoluta inadmisibilidad de la acción incoada.

  5. ) Que en primer término debe señalarse que como consecuencia de las diversas cuestiones que se plantearon en este proceso (ver fs. 38, 48, 50, 51 y 57), nada corresponde decidir en el caso en lo que respecta a la denunciada tenencia de títulos públicos de la Provincia de Tucumán, toda vez que la propia actora desvinculó esa pretensión de este proceso (ver fs.

    51 y 67, punto I).

  6. ) Que a fs.

    147/150 obra el dictamen de la señora Procuradora Fiscal acerca de las cuestiones constitucionales comprometidas, en el cual, por remisión a los criterios sostenidos en el fallo “G.” se pronunció por el rechazo de la acción de amparo impetrada.

  7. ) Que a fs. 154, la parte actora contestó el pedido de informes formulado por el Tribunal a fs.

    151 en punto a si realizó actos tendientes al canje de los títulos públicos provinciales objeto de estas actuaciones, en el marco de los procesos de conversión previstos en las pertinentes normas nacionales —decreto 1579/02 y las consecuentes resoluciones— y las normas provinciales a que hace referencia el dictamen de la señora Procuradora Fiscal. Al respecto, señaló que “la suscripta no se sometió al plan de canje nacional, ya que los Bonos CEMIS no estaban comprendidos en él”.

  8. ) Que por su parte, la Provincia de Misiones puso en conocimiento del Tribunal que “...no ha instrumentado ningún procedimiento de canje distinto al ya implementado oportunamente por el Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial...según el decreto 1579/02" (fs. 163). En la misma oportunidad, adjuntó un informe del Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial (ver fs. 160/162) y el correspondiente a la Contaduría General de la -6-

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    B., M.;Teresa c/ Misiones, Provincia de y otros (Tucumán y Estado Nacional) s/ acción de amparo. provincia del que se desprende que no resultaba posible “...determinar si los actores citados han ingresado al canje dispuesto por el Decreto nacional 1579/02, dado que como se explica, los tenedores de títulos no se presentan personalmente, sino mediante una institución Financiera, y quien realiza el canje es el Fondo Fiduciario de Desarrollo Provincial” (fs. 158 in fine).

  9. ) Que con respecto al fondo del asunto, cabe señalar que la actora persigue que se declare la inconstitucionalidad del decreto 471/02, en cuanto a que su aplicación importó la pesificación de los denominados “Certificados de cancelación de deudas de la Provincia de Misiones —CEMIS— ley 3311", de los que es tenedora (ver fs. 82, 83 y 85 in fine).

    10) Que esta Corte ha señalado que el amparo es un proceso excepcional, utilizable en delicadas y extremas situaciones en las que, por carencia de otras vías aptas, peligra la salvaguarda de derechos fundamentales, y exige para su apertura circunstancias muy particulares caracterizadas por la presencia de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta que, ante la ineficacia de los procedimientos ordinarios, originan un daño concreto y grave, sólo eventualmente reparable por esta vía urgente y expedita (Fallos:

    310:576; 311:612, 1974 y 2319; 317:1128; 323:1825 y 2097; 325:396).

    También ha admitido la posibilidad de que la acción de amparo tramite ante esta instancia originaria, siempre que se verifiquen las hipótesis que justifiquen su promoción porque, de otro modo, en ciertas ocasiones, quedarían sin suficiente protección los derechos de las partes en supuestos donde fuera admisible la aplicación del artículo 43 de la Constitución Nacional (Fallos: 329:851).

    11) Que en el orden nacional las leyes y decretos dictados para conjurar la crisis, que demostró toda su intensidad -7-

    y gravedad desde fines de 2001, constituyen el marco legal relativo al tratamiento de la deuda pública (Fallos: 329:4309).

    El dictamen de la señora Procuradora Fiscal —al que cabe remitir en razón de brevedad— contiene una clara referencia a la situación de emergencia que motivó el dictado de la norma que se impugna como, así también, una adecuada reseña de las disposiciones relativas al tratamiento de la deuda referida a partir de la sanción de la ley 25.561.

    12) Que en el contexto señalado se debe esclarecer la situación de la amparista con relación a los bonos emitidos por la Provincia de Misiones, sin perder de vista el alcance de la vía elegida, a fin de determinar el tratamiento que cabe otorgarle a la posición que sustenta.

    13) Que corresponde indicar que los bonos CEMIS, títulos base de esta demanda, fueron declarados elegibles por la resolución 774/01 (B.O.: 30/09/01) a los fines del canje diseñado por el Gobierno Nacional por medio del decreto 1579/02 (B.O.:

    28/08/02), ratificado por el artículo 62 de la ley 25.725 (B.O.:

    10/01/03), y la resolución general del Ministerio de Economía 539/02 (B.O.:

    28/10/02).

    Sobre dichos títulos hubo pedido de conversión por parte de la Provincia de Misiones a bonos garantizados BOGAR, el que fue aceptado por el Ministerio de Economía por medio de la resolución 742/02 (B.O.:

    26/12/02), anexo II, texto según resolución 135/03 (B.O.:

    13/03/03), y el anexo único de la resolución 638/03 (B.O.: 19/01/04).

    En el ámbito provincial, este procedimiento se materializó con el dictado de los decretos 1369/2002 (B.O.:

    04/03/2003); 87/03, del 11 de febrero de 2003 (B.O.: 04/03/2003) y por su similar 996/03, del 25 de julio de 2003 (B.O.:

    31/08/2003).

    Por este último se certificó la deuda pública provincial representada en títulos cartulares, en cuyo Anexo I figuran los bonos CEMIS.

    Finalmente, por el artículo 1° del decreto 1495/03, del 22 de octubre de 2003 (B.O.:

    29/10/03) se -8-

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    B., M.;Teresa c/ Misiones, Provincia de y otros (Tucumán y Estado Nacional) s/ acción de amparo. ratificó el Convenio de Conversión de deuda en bonos garantizados celebrado entre la Nación, el Fondo, las entidades financieras mandatarias, el Banco de la Nación Argentina y la Provincia de Misiones el 29 de agosto de 2003.

    14) Que del texto de las disposiciones citadas se desprende con claridad cuáles fueron los pasos a seguir en ese proceso y el cronograma respectivo. De tal suerte que frente a la opción de canje de deuda provincial, de carácter voluntario, los interesados tenedores de esos bonos pudieron informarse de la oferta y presentar sus títulos a través de las entidades bancarias y financieras que actuaban como mandatarias, para canjearlos por BOGAR. Según lo manifestado por la señora B. a fs. 154, ella no realizó actos tendientes a ingresar al proceso de canje de los bonos CEMIS ley 3331.

    15) Que, en tales condiciones y en el marco de esta acción de amparo, los agravios de la actora dirigidos a cuestionar la validez constitucional del decreto 471/02, y la consecuente modificación de los términos originales de emisión de los títulos de la Provincia de Misiones de los que aquélla es tenedora, encuentran mutatis mutandi adecuada respuesta en los fundamentos y conclusiones expuestos por el Tribunal en la causa "G.” (Fallos:

    328:690), y con particular atinencia a la cuestión propuesta, en las causas A.551.XXVIII "Assisa, E.M. c/ Misiones, Provincia de y otro s/ acción de amparo” y P.111.XXXIX “P., J.;Norberto c/ Misiones, Provincia de y otro s/ acción de amparo”, sentencias de la fecha, a cuyos fundamentos cabe remitir en razón de brevedad.

    16) Que es preciso señalar que el Tribunal no se pronuncia sobre las circunstancias de hecho invocadas a fs.

    4 (punto III, párrafos uno a cinco) dado que la actora, frente al desconocimiento de fs.

    123, debió acreditar su existencia y vigencia.

    ) Que lo hasta aquí expuesto es suficiente para rechazar los agravios vertidos sobre los puntos propuestos por la accionante y, en consecuencia, desestimar la impugnación constitucional del decreto 471/02, sin perjuicio de las acciones que en resguardo de sus intereses pueda iniciar la demandante en otros procesos (artículo 13 de la ley 16.986).

    En atención a la complejidad de la cuestión sometida a consideración del Tribunal, las costas se distribuyen en el orden causado (artículo 68, segunda parte, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación y Fallos: 328:690; 330:5144).

    Por ello, y de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se resuelve:

    Rechazar la acción de amparo interpuesta contra la Provincia de Misiones y el Estado Nacional.

    Costas por su orden (artículo 68, segunda parte, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

    N., envíese copia de esta decisión a la Procuración General de la Nación y, oportunamente, archívese.

    R.L.L. (según su voto)- ELENA I. HIGHTON de NOLASCO (según su voto)- J.;CARLOSM.;- E. RAÚL ZAFFARONI - CARMEN M. ARGIBAY (según su voto).

    ES COPIA VO

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    B., M.;Teresa c/ Misiones, Provincia de y otros (Tucumán y Estado Nacional) s/ acción de amparo.

    //-TO DE LA SEÑORA MINISTRA DOCTORA DOÑA C.;M. ARGIBAY Considerando:

    Por razones de brevedad, remito a la descripción de la controversia que surge de los considerandos 1º a 9° que encabezan este pronunciamiento.

    10) La acción de amparo se dirige contra los efectos que el decreto 471/2002 ha tenido sobre los créditos de que es titular la parte actora y que tiene por deudor a la Provincia de Misiones, Certificados de Cancelación de Deudas —CEMIS—. El perjuicio concretamente alegado se vincula con la conversión a pesos de deuda pública nacional, provincial y municipal, pactada originalmente en dólares estadounidenses, a un tipo de cambio — 1,40 pesos por dólar— inferior al vigente en el mercado de divisas (artículo 1º del decreto 471/2002).

    Este detrimento, según la demandante, constituye una alteración sustancial del derecho de propiedad garantizado por el artículo 17 de la Constitución Nacional. El pronunciamiento no tendrá otro alcance que decidir este punto, puesto que las demás normas de emergencia no han sido cuestionadas en la demanda en virtud de un efecto distinto o independiente del que resulta del decreto 471/2002.

    11) La controversia planteada en autos respecto de la modificación introducida por el decreto 471/2002 en las condiciones contractuales fijadas en los contratos de deuda pública objeto de este proceso encuentran adecuada respuesta en la doctrina establecida por el Tribunal en la causa A.551.XXVIII “Assisa, E.M. c/ Misiones, Provincia de y otro s/ acción de amparo” —voto de la jueza A.—, sentencia de la fecha.

    12) En relación con las alegaciones sobre el estado de salud que afectaría a la actora (fojas 4, punto III, párrafos uno a cinco), coincido con las consideraciones hechas por el Tribunal

    en el considerando 16 de la sentencia para abstenerse de todo pronunciamiento al respecto.

    13) De manera análoga a lo expresado al resolver en la causa “Assisa”, cabe poner de resalto que la presente decisión en nada prejuzga sobre las condiciones para ejercer el derecho a cobrar las sumas adeudadas, tal como ellas resultan de las normas cuya validez se ha dejado establecida en esta sentencia.

    Por ello, oído la señora Procuradora Fiscal, se resuelve:

    Rechazar la acción de amparo, con las precisiones hechas en el considerando 13. Costas por su orden, en razón de la complejidad de las cuestiones debatidas y de las muy particulares circunstancias en que fue dictada la normativa cuestionada (artículo 68, segunda parte, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

    N., comuníquese a la Procuración General de la Nación y, oportunamente, archívese.

    C.;M. ARGIBAY.

    ES COPIA VO

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    ORIGINARIO

    B., M.;Teresa c/ Misiones, Provincia de y otros (Tucumán y Estado Nacional) s/ acción de amparo.

    TO DEL SEÑOR PRESIDENTE DOCTOR DON R.;LUIS LORENZETTI Y DE LA SEÑORA VICEPRESIDENTA DOCTORA DOÑA ELENA I.

    HIGHTON de NOLASCO Considerando:

    Que los infrascriptos coinciden con los considerandos 1º a 16 que encabezan este pronunciamiento, a los que cabe remitir en razón de brevedad.

    17) Que corresponde aclarar que el Estado provincial determinó a través del artículo 33 de la ley 4397 —del presupuesto para el ejercicio financiero del año 2008— sustituir el texto del artículo 1º de la ley 3854 (modificado por las leyes 4155, 4244 y 4342) y diferir los vencimientos de amortización y renta de los CEMIS hasta el 30 de junio de 2009. Asimismo, por el artículo 42 de la ley local 4509 lo prorrogó hasta el 31 de diciembre de 2010; y mediante la ley VII-Nº 68 prorrogó, hasta la misma fecha del año 2011, la emergencia declarada oportunamente (artículo 39).

    18) Que, lo hasta aquí expuesto es suficiente para rechazar los agravios vertidos sobre los puntos propuestos por la accionante y, en consecuencia, desestimar la impugnación constitucional del decreto 471/02.

    En atención a la complejidad de la cuestión sometida a consideración del Tribunal, las costas se distribuyen en el orden causado (artículo 68, segunda parte, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación y Fallos: 328:690; 330:5144).

    Por ello, y de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se resuelve:

    Rechazar la acción de amparo interpuesta contra la Provincia de Misiones y el Estado Nacional.

    Costas por su orden (artículo 68, segunda parte, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

    N., envíese copia de esta decisión a la Procuración General de la Nación y, oportunamente, archívese.

    R.L.L. -E.I.

    HIGHTON de NOLASCO.

    ES COPIA Nombre de la actora: B., M.;Teresa.

    Nombre del demandado: Provincia de Misiones y Estado Nacional. Profesionales intervinientes:

    G.D.R., M.G.L.F., M.;Beatriz García, Á.;Ramón Gauto, O.;Aurelio Pérez, H.A.;Núñez y Á.;Paula Souza Alexandre.

    B. 1648. XLI.

    ORIGINARIO

    B., M.;Teresa c/ Misiones, Provincia de y otros (Tucumán y Estado Nacional) s/ acción de amparo.

    Para acceder al Dictamen de la Procuración General de la Nación ingrese a:

    http://www.mpf.gov.ar/dictamenes/2008/monti/blanc_maria_b_1648_l_xli.pdf Títulos de la deuda pública - Deuda pública - Provincias - Bonos - Emergencia económica - Pesificación - Derecho a la salud