Sentencia de Suprema Corte de Justicia (Argentina), 20 de Abril de 2010, A. 1874. XLII

EmisorSuprema Corte de Justicia (Argentina)

A. 1874. XLII.

ORIGINARIO

Administración de Parques Nacionales c/ Neu- quén, Provincia del s/ acción declarativa de inconstitucionalidad.

Año del B.; B.;Aires, 20 de abril de 2010 Vistos los autos: "Administración de Parques Nacionales c/ Neuquén Provincia del s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", de los que Resulta:

I) A fs. 4/14 vta., la Administración de Parques Nacionales, entidad autárquica del Estado Nacional, con domicilio en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, promovió la acción prevista en el artículo 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, contra la Provincia del Neuquén, a fin de que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 8°, 78 y 79 de la Constitución de ese estado provincial.

Cuestionó esas disposiciones en cuanto amenazan y ponen en tela de juicio el ejercicio del dominio y jurisdicción que legítimamente ejerce en las áreas protegidas correspondientes al Parque Nacional Lanín, al Parque Nacional Nahuel Huapí, al Parque Nacional Laguna Blanca y a la Reserva Nacional Lanín, arrogándose así la provincia C. expresóC funciones delegadas al Gobierno Nacional en violación de los artículos 31, 75, incisos 5 y 30, y concordantes de la Constitución Nacional y de la ley 22.351.

Al fundar los requisitos de admisibilidad de la acción impetrada, asignó a la cuestión gravedad institucional en los términos de la doctrina de esta Corte en Fallos: 248:

189, en tanto sostuvo que A. trastocado el juego de niveles en el Estado Federal, el derecho federal(...) y, en general, el régimen federal establecido por los padres fundadores de la República Argentina@.

En cuanto a la procedencia sustantiva del reclamo que esgrime, confrontó los textos de las cláusulas de la Constitución provincial con las pertinentes de la Ley Fundamental.

Así recordó que según el artículo 8°, la provincia -1-

conserva y ejerce en plenitud todo el poder no delegado en la Constitución Nacional al Estado Federal y todos los que le reconocen los artículos 124 y 125 de la Constitución Nacional, y que en función de ello ejerce en los lugares de su territorio donde se encuentran instalados organismos nacionales todas las potestades provinciales de cumplimiento obligatorio.

Sostuvo, asimismo, que frente a lo dispuesto en el artículo 75, inciso 30, de la Constitución Nacional referente a los establecimientos de utilidad nacional, A...la provincia no puede ejercer todas sus potestades, sino solo aquéllas que no interfieran con los fines para los que la Nación creó los establecimientos de utilidad nacional existentes en el territorio. De ese modo la pretensión competencial establecida en la constitución provincial invade la órbita que el constituyente nacional reserva al gobierno federal@ (el resaltado es original).

Explicó, además, el contenido de los artículo 78 y 79 de la Constitución del Neuquén, referidos Cel primero de ellosC a los emprendimientos públicos y privados en el territorio provincial y a potestades de evaluación ambiental, y Cel segundoC a la reivindicación de los derechos de dominio y jurisdicción de la provincia sobre las áreas de su territorio afectadas a parques y reservas nacionales.

Con respecto a la disposición contenida en el artículo 78, la Administración de Parques Nacionales se agravió porque se considera la única autoridad ambiental en el perímetro de dichos parques.

Con relación a la segunda norma citada, señaló que es Ala más grave de todas@ porque la reivindicación del dominio que Aacarrea viola abiertamente el régimen establecido para el sistema de parques nacionales en la ley 22.351...@, como así -2-

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ORIGINARIO

Administración de Parques Nacionales c/ Neu- quén, Provincia del s/ acción declarativa de inconstitucionalidad.

Año del B. también lo dispuesto en el artículo 75, inciso 5° de la Constitución Nacional.

II) A fs. 16/17, la señora P.;Fiscal señaló en su dictamen que esta causa corresponde a la competencia originaria de la Corte ratione personae, según los artículos 116 y 117 de la Constitución Nacional.

III) A fs. 57/68, la Provincia del N. contestó la demanda. Al efectuar una negativa general sobre las cuestiones planteadas, solicitó el rechazo de la acción sobre la base, principalmente, de la inexistencia del caso o causa judicial como controversia efectiva que habilite la potestad jurisdiccional de la Corte respecto del planteo de inconstitucionalidad de las normas en cuestión.

Observó que sólo se pretende una declaración general y directa de inconstitucionalidad en tanto: 1) no surge del texto de los preceptos constitucionales del estado local violación o incompatibilidad alguna con los artículos 41 y 75, inciso 30, de la Constitución Nacional; 2) no resulta de la demanda que las normas locales cuestionadas se hayan aplicado a la Administración actora o que se intente hacerlo, y 3) la demandante no invoca ni manifiesta afectación o interferencia concreta en el cumplimiento de sus fines específicos.

Indicó que A. ser la inconstitucionalidad de una norma de la carta provincial el supuesto de mayor gravedad jurídico-institucional, como valoración de la voluntad constituyente, es insoslayable observar rigurosamente la presencia de un interés jurídico inmediato o directo que dé lugar a un 'caso' o litigio contencioso. Si tal doctrina se manifiesta en su aplicación a los actos de los otros poderes y para preservar a vuestro máximo Tribunal 'de la sobrejudicialización de los procesos de gobierno' (Fallos: 328:2429 y 3573), más aún debe serlo en supuestos como el aquí considerado".

IV) A fs. 85 se declaró la cuestión de puro derecho.

V) A fs. 89/90, dictaminó la señora P.;Fiscal sobre las cuestiones constitucionales planteadas en autos.

Considerando:

  1. ) Que esta demanda corresponde a la competencia originaria de esta Corte según los artículos 116 y 117 de la Constitución Nacional.

  2. ) Que en el presente caso la Administración de Parques Nacionales persigue la declaración de inconstitucionalidad de los artículos A8°, 78 y 79" (sic) de la Constitución de la Provincia del Neuquén por considerar que conculcan facultades resultantes de los artículos 31, 75, inciso 5°, 30 y concordantes de la Constitución Nacional y disposiciones de la ley 22.351, que fueron delegadas en el gobierno federal.

  3. ) Que de las constancias de la causa y de los argumentos dados por la actora a fs. 6 y 7 del escrito de demanda se desprende que los textos normativos de los artículos 78 y 79 de la Constitución provincial no guardan relación con los fundamentos de la impugnación que se pretende, y que en cambio sí se vinculan con las disposiciones contenidas en los artículos 93 y 94, de la Constitución de la Provincia del Neuquén, del 17 de febrero de 2006 (Boletín Oficial, 3 de marzo de 2006).

  4. ) Que en ese sentido resulta necesario precisar cuáles son las cláusulas constitucionales materia de agravio que tienen consistencia con los fundamentos dados por las partes al sostener en autos sus respectivas posiciones.

    A tal fin es dable transcribir los artículos pertinentes: AArtículo 8. La Provincia conserva y ejerce en plenitud todo el poder no delegado en la Constitución Nacional al Estado Federal y todos los que le reconocen los artículos 124 -4-

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    Administración de Parques Nacionales c/ Neu- quén, Provincia del s/ acción declarativa de inconstitucionalidad.

    Año del B. y 125 de la Constitución Nacional. En función de lo establecido en el párrafo anterior, la Provincia, entre otras acciones: [...] 2. Ejerce en los lugares de su territorio donde se encuentran instalados organismos nacionales todas las potestades provinciales, que serán de cumplimiento obligatorio@.

    AArtículo 93. Todo emprendimiento público o privado que se pretenda realizar en el territorio de la Provincia y que pueda producir alteraciones significativas en el ambiente, deberá ser sometido a una evaluación previa de impacto ambiental conforme al procedimiento que la ley determine, la que, además, contemplará los mecanismos de participación.

    La potestad de evaluación y control ambiental alcanza a aquellos proyectos de obras o actividades que puedan afectar el ambiente de la Provincia, aunque no se generen en su territorio@.

    AArtículo 94. El Estado provincial establecerá por ley especial un sistema de parques, zonas de reserva, zonas intangibles u otros tipos de áreas protegidas y será su deber asegurar su cuidado y preservación. Se reivindican los derechos de dominio y jurisdicción de la Provincia sobre las áreas de su territorio afectadas por parques y reservas nacionales en orden a lo dispuesto por la Constitución Nacional y, en particular, sobre el ambiente y los recursos naturales contenidos en la misma, sin perjuicio de coordinar con el Estado nacional su administración y manejo.

    Las autoridades provinciales están obligadas a defender estos derechos@.

  5. ) Que, sentado ello, corresponde considerar en primer término si la demanda cumple con los requisitos que el artículo 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación establece para la procedencia de las acciones meramente declarativas. A ese fin, el Tribunal ha señalado en reiterados -5-

    precedentes a partir de Fallos: 307:1379, considerando 4°, que la declaración de certeza, en tanto no tenga carácter simplemente consultivo ni importe una indagación meramente especulativa y responda a un caso contencioso con el alcance del artículo 2° de la ley 27, que busque precaver los efectos de un acto en ciernes al que se atribuye ilegitimidad y lesión al régimen federal, constituye causa en los términos de la Ley Fundamental (Fallos:

    327:1034 y sus citas) y, por consiguiente, resulta un recaudo apto para evitar los eventuales perjuicios que se denuncian (Fallos: 318:2374, considerando 5°, y causa D.569.XXXV ADerudder Hermanos S.R.L. c/ Entre Ríos, Provincia de s/ acción declarativa@, pronunciamiento del 8 de noviembre de 2005).

  6. ) Que en anteriores oportunidades el Tribunal, al igual que la Corte Suprema de los Estados Unidos de Norteamérica Cin re AAetna Life Insurance Co. v. Haworth@ 300 U.S.

    227C, para considerar configurado un caso que pueda ser resuelto por el Poder Judicial de la Nación, ha exigido:

    1. actividad administrativa que afecte un interés legítimo; b) que el grado de afectación sea suficientemente directo; c) que aquella actividad tenga concreción bastante (Fallos: 307:1379, 325:474; 326:4774, y 328:502 y sus citas).

    Asimismo, la admisión en el orden nacional de las acciones declarativas de inconstitucionalidad, como la que aquí se intenta, está sujeta al cumplimiento de los requisitos a que alude el artículo 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, entre los que se destaca la necesidad de la exigencia de un caso o causa en los términos del artículo 2° de la ley 27 (Fallos:

    327:1813, voto de los jueces F. y M.).

  7. ) Que dichos requisitos no se cumplen en el sub -6-

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    Administración de Parques Nacionales c/ Neu- quén, Provincia del s/ acción declarativa de inconstitucionalidad.

    Año del B. lite en la medida en que no se ha demostrado la existencia de actividad alguna por parte de las autoridades provinciales que en forma actual ponga en peligro el derecho que se intenta ejercer.

    Al respecto, es preciso poner de resalto que más allá de lo alegado por la demandante a fs. 14 del escrito de demanda, lo cierto es que C. a lo que correspondíaC no ha demostrado la existencia de algún acto de autoridad provincial que con motivo de las disposiciones constitucionales que impugna, haya puesto en tela de juicio el ejercicio de sus facultades legales, al menos con el grado de concreción necesaria para la procedencia de este tipo de acción (arg. P.232.XXXIX "Pescasur S.A. c/ Santa Cruz, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", sentencia del 30 de junio de 2009).

    En tales condiciones, la validez normativa de las disposiciones constitucionales provinciales no traduce la eventual lesión a los intereses en que la actora funda su demanda.

  8. ) Que por cierto, y como bien lo señala la señora P.;Fiscal a fs. 90, la única documentación aportada como prueba se refiere a dos procesos judiciales radicados ante los estrados del Tribunal, en donde prima facie mediarían actos de la provincia en alegado conflicto con normas nacionales, y a los que la misma actora en el escrito de demanda los define como: "XII. Actos concretos de la provincia demandada que lesionan derechos de esta parte: A fin de ejemplificar las permanentes invasiones de jurisdicción que la provincia demandada ejerce respecto de esta administración, nos referiremos, en el presente título, a los expedientes en trámite ante VE: ...Administración Parques Nacionales c/ Provincia de Neuquén s/ acción declarativa (A.

    2517/2005)...

    y...Lago Espejo Resort S. A. c/ Neuquén Provincia de y otros (Estado Nacional) s/ acción meramente declarativa (L.

    686/2005) (ver fs. 13 vta. y 14)".

    En consecuencia es en aquellos juicios donde corresponde que se debata el caso contencioso, dado que aquí no se ha satisfecho el recaudo de probar la existencia de actos que, junto a los demás requisitos, habilite la procedencia de la vía procesal intentada.

  9. ) Que con fundamento en preceptos constitucionales (artículos 108, 116 y 117 de la Constitución Nacional), una jurisprudencia constante ha definido dichos casos como aquellas causas "en las que se persigue en concreto la determinación del derecho debatido entre partes adversas", motivo por el cual no hay causa "cuando se procura la declaración general y directa de inconstitucionalidad de las normas o actos de los otros poderes"; ni, por ende, existe facultad alguna en cabeza del Poder Judicial de la Nación que lo autorice, en tales circunstancias, a formular dichas declaraciones (Fallos: 307:2384, considerando 2°, sus citas, entre muchos otros); pues ello desembocaría, irremisiblemente, en una suerte de acción popular o abstracta de inconstitucionalidad, sistema de control de normas excluido de la esfera judicial federal (Fallos: 317:335, considerando 5° y 326:1007).

    10) Que así como el control encomendado a la justicia sobre las actividades ejecutiva y legislativa requiere que el requisito de la existencia de un "caso" o "controversia judicial" sea observado rigurosamente para la preservación del principio de la división de los poderes (Fallos: 325:474 y M.391.XXXIX "Mendoza, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción de inconstitucionalidad", sentencia del 26 de marzo de 2009), también el respeto al sistema federal lo exige, dado el reconocimiento a la autonomía institucional que la -8-

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    Administración de Parques Nacionales c/ Neu- quén, Provincia del s/ acción declarativa de inconstitucionalidad.

    Año del Bicentenario Constitución Nacional acuerda a las provincias argentinas, y de la que el gobierno federal es garante (artículos y de la Constitución Nacional).

    Por ende, cuando están en tela de juicio cláusulas constitucionales de un estado provincial, como se presenta en el sub examine, la observancia de la forma federal de estado impone un escrutinio estricto en la determinación de la existencia de un "caso" o "controversia judicial" a los fines del ejercicio por parte del Tribunal del control de constitucionalidad que le ha sido confiado.

    11) Que sobre la base de tales criterios en su aplicación al sub examine, se observa que la acción entablada reviste carácter meramente consultivo, por cuanto el agravio alegado aparece desprovisto de la concreción e inmediatez necesarias, según surge del contenido de la demanda (conf.

    M.391.XXXIX "Mendoza, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción de inconstitucionalidad", sentencia del 26 de marzo de 2009, considerando 13). Como lo ha señalado esta Corte, "los jueces no pueden tomar por sí una ley o una cláusula constitucional y estudiarla e interpretarla en teoría, sino sólo aplicarla a las cuestiones que se suscitan o se traen ante ellos por las partes a fin de asegurar el ejercicio de derechos o el cumplimiento de obligaciones" (Fallos:

    311:2580, considerando 3° y 322:544).

    Es claro que sin que medie un acto de los poderes provinciales que tenga concreción directa, actual y bastante, Cya que la descripción efectuada en los considerandos 7° y 8° precedentes, impide concluir que se esté en presencia de una controversiaC, el examen de mérito de la pretensión deducida exigiría emitir un pronunciamiento de carácter teórico por medio del cual, ineludiblemente, se juzgaría el acierto de las -9-

    cláusulas constitucionales de la Provincia del Neuquén, aquí cuestionadas; función que, sin los presupuestos necesarios e inevitables antes señalados, le está vedado a esta Corte ejercer.

    12) Que por tales razones y de conformidad con la postura adoptada en el dictamen de la señora Procuradora Fiscal de fs.

    89/90, al que se ha hecho referencia, al no mediar en autos actos concretos o en ciernes de la autoridad provincial que demuestren la afectación del derecho que se ejerce, la impugnación constitucional propuesta al Tribunal resulta conjetural e hipotética.

    13) Que las costas del juicio se imponen a la actora, pues no se advierte razón para apartarse del principio objetivo de la derrota (artículo 68, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

    Por ello y concordemente con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se decide: Rechazar la demanda seguida por la Administración de Parques Nacionales contra la Provincia del Neuquén. Con costas (artículo 68, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). N., envíese copia de esta decisión a la Procuración General de la Nación y, oportunamente, archívese. R.;LUIS LORENZETTI - ELENA I.

    HIGHTON de NOLASCO - CARLOS S. FAYT - ENRIQUE SANTIAGO PE- TRACCHI - JUAN CARLOS MAQUEDA - E. RAUL ZAFFARONI - CARMEN M.

    ARGIBAY.

    ES COPIA Nombre del actor: Administración de Parques Nacionales.

    Nombre del demandado: Provincia del Neuquén.

    Profesionales intervinientes: doctores A.;Beatriz Villani; P.;LuisM., E.;Oscar Scotti y R.;Miguel Gaitán, F. de Estado.

    Ministerio Público: Dr. L.;M. Monti.

    A. 1874. XLII.

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    Administración de Parques Nacionales c/ Neu- quén, Provincia del s/ acción declarativa de inconstitucionalidad.

    Año del B. Para acceder al Dictamen de la Procuración General de la Nación ingrese a :

    http://www.mpf.gov.ar/dictamenes/2008/monti/administracion_de_parques_a_1874_l_xlii.pdf

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