Sentencia de Corte Suprema de Justicia de la Nación, 23 de Febrero de 2010, F. 201. XLIII

Emisor:Corte Suprema de Justicia de la Nación
Publicado en Fallos:333:95

F. 201. XLIII.

ORIGINARIO

Federación Argentina de la Magistratura y otra c/ Neuquén, Provincia del s/ acción declarativa de inconstitucionalidad.

Año del B.; B.;Aires, 23 de febrero de 2010 Autos y Vistos; Considerando:

11) Que a fs. 32/38 la Federación Argentina de la Magistratura y la Asociación de Magistrados y Funcionarios del Poder Judicial de Neuquén, promueven acción declarativa de certeza en los términos del artículo 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación contra la provincia del Neuquén, a fin de que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 229, primer párrafo, última parte, y 251, inciso 31, de la Constitución local.

Señalan que la Constitución de esa provincia fue reformada en el año 2006, a resultas de lo cual se le introdujeron sustanciales modificaciones al texto anterior, en particular en lo referente al Poder Judicial y al sistema de designación de sus integrantes. En lo que hace al objeto específico de la demanda, expresan que si bien el nuevo artículo 229 garantiza a los magistrados judiciales y a los funcionarios de los ministerios públicos, a que se refiere el artículo 239, la inamovilidad en sus cargos, lo hace "sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 251, inciso 3)", norma esta última que incluyó entre las funciones del Consejo de la Magistratura la de "periódicamente, evaluar la idoneidad y desempeño de los magistrados y funcionarios del Poder Judicial, conforme lo establezca la ley. En caso de resultar insatisfactorio, con el voto de cinco (5) de sus miembros, elevar sus conclusiones al tribunal Superior de Justicia o al tribunal de Enjuiciamiento a sus efectos".

Sostienen que el sometimiento obligatorio de los magistrados y funcionarios a esa evaluación periódica y genérica es incompatible con el principio de inamovilidad constitucional, que sólo está supeditado al requisito de su buena conducta, y que únicamente puede ser apreciado por el Jurado -1-

de Enjuiciamiento, y no por el Consejo, previa denuncia o acusación, lo cual viola en forma explícita los artículos 11, 51, 18, 31 y 110 de la Constitución Nacional y artículo 81 de la Convención Americana de Derechos Humanos y el resto de los instrumentos internacionales con jerarquía constitucional enunciados en el artículo 75, inciso 22 de esa Ley Fundamental.

Fundan su legitimación en las normas de sus estatutos y en el artículo 43 de la Constitución Nacional.

Solicitan una medida cautelar de no innovar a través de la cual se ordene al estado local que se abstenga de aplicar las normas que mediante esta vía procesal se pretenden impugnar.

21) Que a fs. 40/41 la señora P.;Fiscal ha dictaminado que el proceso corresponde a la competencia originaria de este Tribunal.

31) Que esta Corte reiteradamente ha establecido que la apertura de su jurisdicción originaria en razón de la materia sólo procede cuando Csiendo demandada una provincia por sus propios vecinosC la acción entablada se funda directa y exclusivamente en prescripciones constitucionales de carácter nacional, leyes del Congreso, o tratados, de tal suerte que la cuestión federal sea la predominante en la causa (Fallos:

311:1588; 315:448; 322:1470; 323:2830 y 3279; entre muchos otros).

Por lo tanto, quedan excluídos de dicha instancia aquellos procesos en los que se debatan cuestiones de índole local que traigan aparejada la necesidad de hacer mérito de éstas o que requieran para su solución la aplicación de normas de esa naturaleza o el examen o revisión en sentido estricto de actos administrativos de las autoridades provinciales, legislativos o judiciales de carácter local (Fallos: 245:104; -2-

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ORIGINARIO

Federación Argentina de la Magistratura y otra c/ Neuquén, Provincia del s/ acción declarativa de inconstitucionalidad.

Año del B. 311:1007 y 1597; 319:2527; 329:937, entre muchos otros).

41) Que a fin de determinar si el proceso reúne esa característica no basta con indagar la naturaleza de la pretensión, sino que es necesario, además, examinar su origen, no sobre la base exclusivamente de los términos formales de la demanda, sino con relación a la efectiva substancia del litigio (Fallos:

311:1791 y 2065; 312:606; 329:224), por cuanto más allá de la voluntad de los litigantes en sus expresiones formales, es necesario considerar la realidad jurídica de cada caso particular, ya que lo contrario importaría dejar librado al resorte de aquéllos la determinación de la competencia originaria (conf. causa "Enecor S.A. c/ Corrientes, Provincia de s/ acción declarativa", Fallos: 330:4372).

51) Que, en ese sentido, la naturaleza y las implicancias de la acción interpuesta exigen recordar que este Tribunal, desde sus primeros pronunciamientos, jamás ha descuidado la esencial autonomía y dignidad de las entidades políticas por cuya voluntad y elección se reunieron los constituyentes argentinos, y ha sentado el postulado axiomático de "que la Constitución Federal de la República se adoptó para su gobierno como Nación y no para el gobierno particular de las Provincias, las cuales según la declaración del artículo 105, tienen derecho a regirse por sus propias instituciones, y elegir por sí mismas sus gobernadores, legisladores y demás empleados; es decir, que conservan su soberanía absoluta en todo lo relativo a los poderes no delegados a la Nación, como lo reconoce el artículo 104" (énfasis agregado, conf. causa "R., L. c/ Provincia de Corrientes", fallada el 31 de julio de 1869, Fallos: 7:373; 317:1195; 327:3852; 329:5814, entre otros).

  1. ) Que, en efecto, como lo determina el artículo 122 -3-

    de la Constitución Nacional, las provincias se dan sus propias instituciones y se rigen por ellas. Eligen sus gobernadores, sus legisladores y demás funcionarios de provincia "sin intervención del Gobierno federal", con la obvia salvedad de que en este precepto la palabra "Gobierno" incluye a la Corte Suprema, a la que no le incumbe C. como lo sostuvo en el caso registrado en Fallos: 177:390, al debatirse la validez de la Constitución de Santa Fe de 1921C "discutir la forma en que las provincias organizan su vida autónoma conforme al artículo 105 de la Constitución Nacional".

  2. ) Que es por ello que una de las más importantes misiones de la Corte consiste en interpretar la Constitución Nacional de modo que el ejercicio de la autoridad nacional y provincial se desenvuelvan armoniosamente. Del logro de ese equilibrio debe resultar la adecuada coexistencia de dos órdenes de gobierno cuyos órganos actuarán en dos órbitas distintas, debiendo encontrarse sólo para ayudarse (Fallos:

    186:170; 307:360).

  3. ) Que, en ese marco, el Tribunal considera que tanto la inclusión del Consejo de la Magistratura en el diseño institucional de la provincia demandada, como las funciones que el poder constituyente le ha asignado a ese órgano Centre la que se encuentra la de evaluar periódicamente la idoneidad y el desempeño de los magistrados y funcionarios del Poder JudicialC son asuntos que conciernen al procedimiento jurídico político de organización de ese Estado que resultan ajenos, en el sub lite, al control y la intervención de esta Corte a través de su competencia originaria (Fallos: 326:3105 y 3113; 329:224, 937 y 5814), por cuanto el cuestionamiento que de ellos se formula no remite directa y exclusivamente a la aplicación de prescripciones constitucionales de carácter nacional, leyes del Congreso, o tratados, sino al examen de -4-

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    Federación Argentina de la Magistratura y otra c/ Neuquén, Provincia del s/ acción declarativa de inconstitucionalidad.

    Año del B. temas de índole local y de competencia de los poderes locales (Fallos: 240:210; 249:165; 259:343; 277:365; 291:232; 292:625) esta circunstancia determina que sean los jueces provinciales quienes deban expedirse al respecto, ya que es imposible resolver ese planteo sin pronunciarse sobre cada una de las disposiciones en virtud de las cuales el poder constituyente de la provincia estableció la mentada atribución, interpretándolas en su espíritu y en los efectos que la soberanía local ha querido darles (arg.

    Fallos:

    122:244; 306:1310; 311:1588, entre otros).

    91) Que, en efecto, en la especie no se configura una cuestión federal por confrontación directa entre la Constitución local y la Constitución Nacional, sino a partir de la interpretación que la actora efectúa de los artículos 229, primer párrafo, última parte, y 251, inciso 31, que han sido reformados. Por lo tanto, el tratamiento y la decisión sobre el planteo de inconstitucionalidad que se somete a consideración a través de la demanda requiere, de manera ineludible, discernir la efectiva inteligencia de dichos enunciados normativos, no sólo desde el punto de vista gramatical, sino en relación con otras disposiciones de la Constitución local (artículo 251, segundo párrafo), con la ley provincial 2471, que declaró la necesidad de la reforma parcial de dicha constitución (artículos 31, 32, 40 y concordantes), con el sentido que ha querido asignarles el poder constituyente (Convención Constituyente, reunión n1 4, 21 sesión ordinaria, 11 de febrero de 2006), y con la ley 2533, que, entre otros aspectos, reglamentó la cuestionada función del Consejo de la Magistratura de evaluar periódicamente la idoneidad y el desempeño de los magistrados y funcionarios del Poder Judicial (artículos 14, inciso c, y 28), porque sólo a partir del resultado que se obtenga de dicha labor hermenéutica sería dable -5-

    determinar el verdadero alcance de los preceptos cuestionados.

    10) Que en ese sentido es preciso recordar que la jurisdicción federal "lleva al propósito de afirmar atribuciones del gobierno federal en las causas relacionadas con la Constitución, tratados y leyes nacionales, así como las concernientes a almirantazgo y jurisdicción marítima..." (Fallos:

    311:489), de modo que su ejercicio queda reservado a aquéllas causas en que esté en juego directamente un interés federal, concreto, objetivo y con entidad suficiente.

    Mas se excedería ese propósito si, bajo la argumentación de que se vulnera una garantía constitucional, se examinara el procedimiento jurídico político de organización de una provincia, es decir, el conjunto de actos que deben nacer, desarrollarse y consumarse dentro del ámbito estrictamente local (Fallos: 326:193 y 3448 y 327:1797, entre otros).

    Es decir, si por la vía intentada se le reconociera a la jurisdicción originaria de esta Corte la extensión que se le pretende atribuir en el caso, la justicia nacional habría realizado por su facultad de examen y el imperio de sus decisiones la absorción completa de los atributos primordiales del gobierno de los Estados (arg. Fallos: 141:271; 318:992; 326:193; 330:1114, entre otros).

    11) Que no empece a lo expuesto el hecho de que la actora invoque el respeto de cláusulas nacionales o tratados que, según su interpretación, garantizarían el derecho invocado, pues la nuda violación de garantías de tal naturaleza, provenientes de autoridades de provincia, no sujeta por sí sola las causas que de ellas surjan al fuero federal.

    En efecto, tal como se sostuvo en Fallos: 306:1363 "...si bien el presupuesto necesario de la competencia federal... ratione materiae estriba en que el derecho que se pretende hacer valer esté directa e inmediatamente fundado en un -6-

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    Federación Argentina de la Magistratura y otra c/ Neuquén, Provincia del s/ acción declarativa de inconstitucionalidad.

    Año del B. artículo de la Constitución, de la ley federal o de un tratado (v. Fallos: 10:134: 43:117; 55:114;...302:1325), una causa no es de las especialmente regidas por la Constitución a que alude el artículo 2°, inciso 1° de la ley 48 si no está en juego la inteligencia de una cláusula constitucional (Fallos:

    28:93...). Y, en relación con tal principio, se ha determinado que la violación de las garantías constitucionales relativas a la propiedad, libertad y vida de los habitantes de la República no sujeta, por sí sola, las causas que de ella surjan al fuero federal (Fallos: 10:20), principio este afirmado tanto en juicios de hábeas corpus (Fallos: 21:73 y 26:233) como de amparo, con mención de la defensa en juicio (Fallos:

    154:5, en especial considerando 3°, página 13)...Esta doctrina se asienta en las razones expresadas en el citado precedente de Fallos: 21:73...las garantías que la Constitución Nacional acuerda a la vida, propiedad y libertad de los habitantes de la República, deben respetarse y hacerse efectivas por ambos Gobiernos Nacional y Provincial, con entera independencia pues de lo contrario, el Gobierno Nacional sería superior al Provincial y la Justicia Nacional tendría que rever los actos de las autoridades de Provincia, siempre que se alegase que éstos habían violado en sus procedimientos algunas de sus garantías; pero evidentemente eso contrariaría y destruiría el sistema de Gobierno establecido por la misma Constitución y por esta razón la interpretación constante que se ha dado a los artículos de la Constitución, que acuerdan esas garantías, es que ellos no constituyen a los Jueces Nacionales en autoridades superiores para reparar cualquier violación de ellas..." (Fallos: 322:2023).

    12) Que la solución que se propone tiene respaldo en el respeto del sistema federal y de las autonomías provinciales que exige que se reserve a los jueces locales el cono- -7-

    cimiento y la decisión de las causas que, en lo sustancial, versan sobre aspectos propios de su derecho público, sin perjuicio de que las cuestiones federales que también pueden comprender estos pleitos sean susceptibles de adecuada tutela por la vía del artículo 14 de la ley 48 (Fallos: 308:2564; 310: 295, 2841; 311:1791; 312:282 y 943; 318:992 y 327:436 y sus citas).

    13) Que sólo cabe añadir, a fin de dejar incólume el estándar que este Tribunal ha formulado sobre su competencia para entender en aquellas causas en que se encontrare en juego alguna de las prerrogativas reconocidas a magistrados provinciales, que esta Corte no comparte la aseveración de la señora Procuradora Fiscal en su dictamen, según la cual se estaría en presencia de un caso sustancialmente análogo al fallado en "I." (Fallos: 315:2956 y 322:1253), pues en el recordado precedente la cuestión decisiva no consistió (como en estos autos) en desentrañar el sentido y alcances del derecho público local, sino, por el contrario, en cotejar una norma local C. cuya hermenéutica no se formulaban dudasC con la Constitución Nacional, para apreciar si la primera colisionaba con los principios de esta última.

    Por ello y habiendo dictaminado la señora Procuradora Fiscal, se resuelve: Declarar la incompetencia de la Corte-8-

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    Federación Argentina de la Magistratura y otra c/ Neuquén, Provincia del s/ acción declarativa de inconstitucionalidad.

    Año del B. para entender en la cuestión propuesta por vía de su jurisdicción originaria. N. por cédula que se confeccionará por Secretaría y oportunamente archívese.

    ELENA I.

    HIGHTON de NOLASCO - CARLOS S. FAYT (en disidencia)- E.S.;PETRACCHI - JUAN CARLOS MAQUEDA - E. RAUL ZAFFARONI (en disidencia) - CARMEN M. ARGIBAY (según su voto).

    ES COPIA VO-9-

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    ORIGINARIO

    Federación Argentina de la Magistratura y otra c/ Neuquén, Provincia del s/ acción declarativa de inconstitucionalidad.

    Año del B. TO DE LA SEÑORA MINISTRA DOCTORA DOÑA C.;M. ARGIBAY Considerando:

    Que la infrascripta comparte el voto de la mayoría, con exclusión del considerando 13.

    Por ello y habiendo dictaminado la señora Procuradora Fiscal, se resuelve: Declarar la incompetencia de la Corte para entender en la cuestión propuesta por vía de su jurisdicción originaria. N. por cédula que se confeccionará por Secretaría y oportunamente archívese. CARMEN M. AR- GIBAY.

    ES COPIA DISI

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    Federación Argentina de la Magistratura y otra c/ Neuquén, Provincia del s/ acción declarativa de inconstitucionalidad.

    Año del B.; DENCIA DE LOS SEÑORES MINISTROS DOCTORES DON CARLOS S.

    FAYT Y DON E. RAÚL ZAFFARONI Considerando:

    11) Que a fs. 32/38 la Federación Argentina de la Magistratura y la Asociación de Magistrados y Funcionarios del Poder Judicial de Neuquén, promueven acción declarativa de certeza en los términos del artículo 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación contra la Provincia del Neuquén, a fin de que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 229, primer párrafo, última parte, y 251, inciso 31, de la Constitución local.

    Señalan que la Constitución de esa provincia fue reformada en el año 2006, a resultas de lo cual se le introdujeron sustanciales modificaciones al texto anterior, en particular en lo referente al Poder Judicial y al sistema de designación de sus integrantes. En lo que hace al objeto específico de la demanda, expresan que si bien el nuevo artículo 229 garantiza a los magistrados judiciales y a los funcionarios de los ministerios públicos, a que se refiere el artículo 239, la inamovilidad en sus cargos, lo hace A. perjuicio de lo dispuesto en el artículo 251, inciso 3)@, norma esta última que incluyó entre las funciones del Consejo de la Magistratura la de "periódicamente, evaluar la idoneidad y desempeño de los magistrados y funcionarios del Poder Judicial, conforme lo establezca la ley. En caso de resultar insatisfactorio, con el voto de cinco (5) de sus miembros, elevar sus conclusiones al tribunal Superior de Justicia o al tribunal de Enjuiciamiento a sus efectos".

    Sostienen que el sometimiento obligatorio de los magistrados y funcionarios a esa evaluación periódica y genérica es incompatible con el principio de inamovilidad constitucional, que sólo está supeditado al requisito de su buena

    conducta, y que únicamente puede ser apreciado por el Jurado de Enjuiciamiento, y no por el Consejo, previa denuncia o acusación, lo cual viola en forma explícita los artículos 11, 51, 18, 31 y 110 de la Constitución Nacional y 81 de la Convención Americana de Derechos Humanos y el resto de los instrumentos internacionales con jerarquía constitucional enunciados en el artículo 75, inciso 22 de esa Ley Fundamental.

    Fundan su legitimación en las normas de sus estatutos y en el artículo 43 de la Constitución Nacional.

    Solicitan una medida cautelar de no innovar a través de la cual se ordene al estado local que se abstenga de aplicar las normas que mediante esta vía procesal se pretenden impugnar.

  4. ) Que de conformidad con lo dictaminado a fs. 40/41 por la señora P.;Fiscal, la presente causa corresponde a la jurisdicción originaria de esta Corte, ya que la cuestión planteada tiene un manifiesto contenido federal.

    Es que, así planteados los hechos y el marco jurídico del tema a resolver, es oportuno recordar que esta Corte tiene sentado que corresponde a su competencia originaria en razón de la materia, las causas que se fundan directa y exclusivamente en prescripciones de la Constitución Nacional, en tratados con naciones extranjeras y en leyes nacionales, de tal suerte que la cuestión federal sea la predominante en la causa (Fallos:

    311:810, 1588, 1812, 2154; 313:548; 326:3448; 327:

    2389 y 5547; 328:3657; 329:4829; 330:1103, entre muchos otros). En ese orden de decisiones cabe asignarle un manifiesto contenido federal a esta acción, ya que el planteo de inconstitucionalidad sobre la base de la cual se considera que se han dictado normas que violan el régimen federal aplicable constituye una típica cuestión de esa especie (Fallos:

    315:2956). En efecto, toda vez que en el caso se pretenden

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    Federación Argentina de la Magistratura y otra c/ Neuquén, Provincia del s/ acción declarativa de inconstitucionalidad.

    Año del B. resguardar las garantías previstas en los artículos 11, 51, 18, 31 y 110 de la Constitución Nacional, se debe concluir que esta causa corresponde en razón de la materia a la competencia originaria exclusiva y excluyente prevista en el artículo 117 de la Carta Magna, ya que el asunto se presenta como de aquéllos reservados a su jurisdicción (Fallos:

    97:177; 183:160; 271:244; 311:810 y sus citas; 311:2272; 315:2956; 321:194; 322:3034 entre muchos otros).

  5. ) Que establecida la competencia de esta Corte para conocer en la cuestión planteada, se debe examinar la medida cautelar pedida. Al efecto cabe recordar que este Tribunal ha establecido que medidas cautelares como la requerida no proceden, en principio, respecto de actos administrativos o legislativos habida cuenta de la presunción de validez que ostentan (Fallos: 328:3018, entre otros).

  6. ) Que, por otro lado, todo aquél que pretenda la tutela anticipada proveniente de una medida precautoria de las características de la solicitada debe acreditar prima facie la existencia de verosimilitud en el derecho invocado y la inminencia o irreparabilidad del perjuicio (artículo 232, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación), ya que resulta exigible que se evidencien fehacientemente las razones que justifican resoluciones de esa naturaleza (Fallos:

    323:1849, entre otros).

    El examen de la concurrencia del segundo requisito mencionado impone una apreciación atenta de la realidad comprometida, con el objeto de establecer cabalmente si las secuelas que lleguen a producir los hechos que se pretenden evitar pueden restar eficacia al ulterior reconocimiento del derecho en juego, originado por la sentencia dictada como acto final y extintivo del proceso (Fallos:

    319:1277).

    En este sentido se ha destacado que ese extremo debe resultar en forma

    objetiva del examen sobre los distintos efectos que podría provocar la aplicación de las disposiciones impugnadas (Fallos: 318:30; 325:388).

    51) Que, en el sub examine, el Tribunal considera que no se configuran los presupuestos necesarios para acceder a la medida solicitada, particularmente en lo que atañe al peligro en la demora, dado que las consideraciones generales que la actora formula a su respecto son insuficientes para considerar satisfecho ese recaudo (ver fs. 37/37 vta.).

    Por ello, y de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se resuelve: I. Declarar que esta causa corresponde a la competencia establecida en el art. 117 de la Constitución Nacional; II. Correr traslado de la demanda, la que se sustanciará por el trámite del proceso ordinario, por el plazo de sesenta días al Gobernador de la Provincia del Neuquén, y al señor Fiscal de Estado; III. Rechazar la medida cautelar pedida. Notifíquese a la actora por cédula que se confeccionará por Secretaría, y líbrese oficio al señor juez federal a fin de diligenciar las comunicaciones que se ordenan. C.;S. FAYT - E. RAUL ZAFFARONI.

    ES COPIA Parte actora (única presentada): Federación Argentina de la Magistratura, repre- sentada por su presidente A.;Fleming y la Asociación de Magistrados y Funciona- rios del Poder Judicial de Neuquén, representada por su presidente H.;Oscar de D., con el patrocinio letrado de los Dres. E.;Máximo Pita y M.O.;Cornejo.