Sentencia de Corte Suprema de Justicia de la Nación, 7 de Diciembre de 2010, M. 2242. XLII

Emisor:Corte Suprema de Justicia de la Nación
Publicado en Fallos:333:2271
 
CONTENIDO

M. 2242. XLII.

M., G. y ots. c/ Estado Nacional s/ acción declarativa.

Año del B.B.;Aires, 7 de diciembre de 2010 Vistos los autos: "Monserrat, G. y ots. c/ Estado Nacional s/ acción declarativa".

Considerando:

Que esta Corte comparte y hace suyos los fundamentos y conclusiones del dictamen de la señora Procuradora Fiscal al que cabe remitirse por razones de brevedad.

Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario interpuesto, se deja sin efecto el pronunciamiento apelado y se rechaza la demanda. Con costas por su orden en atención a que los actores pudieron creerse con derecho a litigar.

N. y remítase.

ELENA I.

HIGHTON de NOLASCO (en disidencia parcial)- C.;S. FAYT (en disidencia)- E.S.;PETRACCHI - JUAN CARLOS MAQUEDA - E. RAÚL ZAFFARONI -C.;M. ARGIBAY.

ES COPIA DISI

M. 2242. XLII.

M., G. y ots. c/ Estado Nacional s/ acción declarativa.

Año del BicentenarioDENCIA PARCIAL DE LA SEÑORA VICEPRESIDENTA DOCTORA DOÑA ELENA I. HIGHTON DE NOLASCO Considerando:

  1. ) Que la Sala B de la Cámara Federal de Apelaciones de Rosario confirmó la sentencia dictada en la instancia de grado, que declaró la inconstitucionalidad del decreto PEN 1390/01 solicitada por los actores en su condición de agentes judiciales de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) - Sección Rosario. Mediante este acto se dispuso, reglamentando a su vez lo establecido en los arts. 96 y 97 de la ley 11.683 (texto según ley 25.239) y 66 de la ley 24.946, que la expresión "procuradores o agentes fiscales" comprende a "los letrados contratados sin relación de dependencia como servicio de asistencia del Cuerpo de Abogados del Estado, a los cuales se les delegue o encomiende, por acto expreso del Administrador Federal, la representación judicial del organismo". Contra dicho pronunciamiento, el Fisco Nacional dedujo el recurso extraordinario federal que, previo traslado, fue concedido por el a quo.

  2. ) Que, para decidir de tal modo y tras poner de relieve la admisibilidad formal de la vía empleada (acción declarativa de inconstitucionalidad), la cámara señaló que los actores gozaban de legitimación suficiente para deducir la pretensión propuesta.

    En tal sentido, afirmó que habían demostrado la presencia de un "interés concreto, real y efectivo" afectado por el decreto impugnado, pues la extensión de la representación judicial del Fisco a letrados contratados en los términos descriptos podía implicar "un perjuicio en la distribución de los honorarios judiciales" que les correspondían por la labor que tenían legalmente asignada.

  3. ) Que, en cuanto al fondo del asunto, el a quo

    puntualizó que la alternativa prevista no condecía con la obligación de "recibir instrucciones directas" del organismo recaudador que pesaba sobre todo agente fiscal, ni con la categorización que a su respecto se desprendía de la propia ley 11.683, según el texto que le había impreso su homónima 25.239 (respectivamente, arts. 97 y 92). En lo concerniente a este último punto, recordó que ese ordenamiento se había remitido de manera expresa al art. 1112 del Código Civil para regular la responsabilidad del agente judicial por las amplias atribuciones conferidas en materia cautelar en los procedimientos de ejecución fiscal. Sobre tal base, concluyó que la ley 25.239 no había hecho más que reputarlo "funcionario público", condición que no podía reconocerse a un abogado contratado sin relación de dependencia alguna con el Fisco.

  4. ) Que, por último, aseveró que la conclusión antedicha no se veía alterada por lo establecido en la última parte del art. 66 de la ley 24.946, que autoriza a que en casos excepcionales "la representación del Estado en juicio pueda ser ejercida por abogados contratados como servicio de asistencia al Cuerpo de Abogados del Estado". Y ello porque, según lo contemplado en el primer párrafo de esa misma norma, tal posibilidad sólo era viable mientras no existiera un "régimen especial" previsto al efecto, hipótesis en la que de modo explícito quedaba inmersa la AFIP a tenor de lo dispuesto en el art. 96 de la ley 11.683. Por tales motivos concluyó que, al dictar el decreto 1390/01, el Poder Ejecutivo había excedido el contenido de las normas que alegó reglamentar (arts. 96 y 97, ley 11.683, texto según ley 25.239), en clara transgresión a lo estipulado en el art. 99, inc. 2°, de la Constitución Nacional (fs. 302/302 vta.) 5°) Que el recurso extraordinario resulta formalmente admisible en tanto se ha puesto en tela de juicio la

    M. 2242. XLII.

    M., G. y ots. c/ Estado Nacional s/ acción declarativa.

    Año del B. legitimidad de un acto de autoridad nacional y la decisión ha sido contraria a su validez (art. 14, inc. 1°, ley 48). Por otra parte y en la medida en que la dilucidación de la controversia conlleva la interpretación de normas federales para determinar su recto alcance, el Tribunal no se encuentra constreñido en su decisión por los argumentos de las partes o del a quo sino que le corresponde efectuar una declaratoria sobre el punto en disputa (Fallos:

    307:1457; 310:2682; 311:2553; 319:2931; 327:5416, entre muchos otros).

  5. ) Que, como primera medida y en consonancia con los agravios expuestos por la recurrente, corresponde examinar si los actores cuentan con legitimación bastante para formular el planteo origen de estos autos. Ello es así, como ha señalado en numerosas ocasiones esta Corte, porque la potestad de declarar la inconstitucionalidad de una norma requiere, para mantener incólume el principio de división de los poderes, la efectiva presencia de un "caso" o "controversia" (art. 116 Constitución Nacional y art.

  6. , ley 27; Fallos: 115:163; 186:414; 218:590; 242:353; 245:552; 307:2384; 308:1489 y 320:1556, entre muchos otros), recaudo que, a su vez, presupone el de "parte", es decir, de quien reclama o se defiende y, por ende, de quien se beneficia o perjudica con la resolución adoptada al cabo del proceso (cfr. Fallos: 322:528; 323:4098; 326:2777; 330:2800, entre otros).

  7. ) Que, los principios enunciados en el considerando anterior, que la Procuración General se encarga de recordar, imponen reconocer aptitud suficiente a los actores para ser considerados "justa parte" en el pleito. En efecto, desde que el decreto cuestionado implica no sólo una modificación en la estructura del organismo recaudador sino una reformulación de los derechos y obligaciones de quienes la representan

    judicialmente, se advierte a su respecto la presencia del "caso" que exige la actuación de los tribunales de justicia.

    Por otro lado, no está de más evocar que desde el precedente de Fallos:

    324:448 "Colegio Público de Abogados" —donde se debatió una cuestión similar a la aquí planteada—, tanto el Tribunal como el propio Ministerio Público acordaron implícitamente legitimación a los agentes fiscales de la AFIP para cuestionar actos como el ahora impugnado, reconocimiento que quedó de manifiesto con la sentencia de Fallos: 330:2255 —causa "G."—, que rechazó las objeciones formuladas sobre el punto por el Estado Nacional.

  8. ) Que, la conclusión antedicha no se ve desvirtuada por la sentencia dictada por esta Corte en la causa "Dadón, V.;Carlos c/ AFIP" (Fallos: 330:4721), donde se sostuvo, en esencia, que los mencionados agentes carecían de un derecho a la percepción íntegra de los honorarios que se regularan por su actuación judicial. Ello es así, porque tal circunstancia no excluye per se toda posibilidad de llevar su reclamo ante el Poder Judicial; máxime, frente al contenido del primer párrafo del art. 98 de la ley 11.683 (aun con la redacción acordada por su par 25.239), que dispone de manera expresa que "los procuradores, agentes fiscales u otros funcionarios de la Administración Federal de Ingresos Públicos que representen o patrocinen al Fisco tendrán derecho a percibir honorarios", cuando no estén a cargo de la Nación y siempre que haya quedado totalmente satisfecho el crédito fiscal. Es que, como ha puntualizado en reiteradas ocasiones esta Corte, la falta de legitimación se configura "cuando alguna de las partes no es titular de la relación jurídica sustancial en que se sustenta la pretensión con prescindencia de la fundabilidad de ésta" (cfr. Fallos: 310:2943; 311:2725; 312:2138; 317:2046; 318:2114; 319:1960 y 325:2394, entre muchos otros, énfasis

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    M., G. y ots. c/ Estado Nacional s/ acción declarativa.

    Año del B. agregado).

  9. ) Que, superado entonces el alegado óbice formal, corresponde examinar el planteo de fondo desarrollado por el recurrente.

    Al respecto, en el precedente "Dadón, V.;Carlos y otro c/ AFIP" (Fallos: 330:4721) este Tribunal estableció que los honorarios judiciales provenientes de los juicios de ejecución fiscal no pertenecen a los profesionales que trabajan para el Fisco Nacional; ello, sin perjuicio, de que dichos profesionales tengan un derecho a percibir un estímulo consistente en la participación, de acuerdo con las pautas que fije la Administración, en el conjunto formado por las sumas recaudadas en dicho concepto.

    También se afirmó que, si bien la ley 11.683 reconoce el derecho de los agentes fiscales a la percepción de los honorarios, no establece que dicho derecho alcance necesariamente a su totalidad.

    En consecuencia, debe rechazarse el planteo de los actores dirigido a cuestionar la legitimidad del decreto 1390/01 por el que la Administración Federal de Ingresos Públicos reconoció el derecho de letrados contratados sin relación de dependencia para defender al Fisco en juicio a participar en el fondo de honorarios. Si como se expresó ut supra los agentes no tienen derecho al cobro íntegro de los honorarios judiciales, por lo que el Poder Ejecutivo tiene competencia para fijar su forma de distribución, no pueden prospe-

    rar los planteos dirigidos a cuestionar las normas que se refieren al fondo conformado por esos honorarios.

    Por ello, y habiendo dictaminado la señora Procuradora Fiscal, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario federal y se revoca la sentencia apelada. Con costas (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

    N. y, oportunamente, remítase. E.;I. HIGHTON de NOLASCO.

    ES COPIA DISI

    M. 2242. XLII.

    M., G. y ots. c/ Estado Nacional s/ acción declarativa.

    Año del BicentenarioDENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON CARLOS S. FAYT Considerando:

  10. ) Que la Sala B de la Cámara Federal de Apelaciones de Rosario confirmó la sentencia dictada en la instancia de grado, que declaró la inconstitucionalidad del decreto PEN 1390/01 solicitada por los actores en su condición de agentes judiciales de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) - Sección Rosario. Mediante este acto se dispuso, reglamentando a su vez lo establecido en los arts. 96 y 97 de la ley 11.683 (texto según ley 25.239) y 66 de la ley 24.946, que la expresión "procuradores o agentes fiscales" comprende a "los letrados contratados sin relación de dependencia como servicio de asistencia del Cuerpo de Abogados del Estado, a los cuales se les delegue o encomiende, por acto expreso del Administrador Federal, la representación judicial del organismo". Contra dicho pronunciamiento, el Fisco Nacional dedujo el recurso extraordinario federal que, previo traslado, fue concedido por el a quo.

  11. ) Que, para decidir de tal modo y tras poner de relieve la admisibilidad formal de la vía empleada (acción declarativa de inconstitucionalidad), la cámara señaló que los actores gozaban de legitimación suficiente para deducir la pretensión propuesta.

    En tal sentido, afirmó que habían demostrado la presencia de un "interés concreto, real y efectivo" afectado por el decreto impugnado, pues la extensión de la representación judicial del Fisco a letrados contratados en los términos descriptos podía implicar "un perjuicio en la distribución de los honorarios judiciales" que les correspondían por la labor que tenían legalmente asignada.

  12. ) Que, en cuanto al fondo del asunto, el a quo puntualizó que la alternativa prevista no condecía con la

    obligación de "recibir instrucciones directas" del organismo recaudador que pesaba sobre todo agente fiscal, ni con la categorización que a su respecto se desprendía de la propia ley 11.683, según el texto que le había impreso su homónima 25.239 (respectivamente, arts. 97 y 92). En lo concerniente a este último punto, recordó que ese ordenamiento se había remitido de manera expresa al art. 1112 del Código Civil para regular la responsabilidad del agente judicial por las amplias atribuciones conferidas en materia cautelar en los procedimientos de ejecución fiscal. Sobre tal base, concluyó que la ley 25.239 no había hecho más que reputarlo "funcionario público", condición que no podía reconocerse a un abogado contratado sin relación de dependencia alguna con el Fisco.

  13. ) Que, por último, aseveró que la conclusión antedicha no se veía alterada por lo establecido en la última parte del art. 66 de la ley 24.946, que autoriza a que en casos excepcionales "la representación del Estado en juicio pueda ser ejercida por abogados contratados como servicio de asistencia al Cuerpo de Abogados del Estado". Y ello porque, según lo contemplado en el primer párrafo de esa misma norma, tal posibilidad sólo era viable mientras no existiera un "régimen especial" previsto al efecto, hipótesis en la que de modo explícito quedaba inmersa la AFIP a tenor de lo dispuesto en el art. 96 de la ley 11.683. Por tales motivos concluyó que, al dictar el decreto 1390/01, el Poder Ejecutivo había excedido el contenido de las normas que alegó reglamentar (arts. 96 y 97, ley 11.683, texto según ley 25.239), en clara transgresión a lo estipulado en el art.

    99, inc.

  14. de la Constitución Nacional (fs. 302/302 vta.) 5°) Que el recurso extraordinario resulta formalmente admisible en tanto se ha puesto en tela de juicio la legitimidad de un acto de autoridad nacional y la decisión ha

    M. 2242. XLII.

    M., G. y ots. c/ Estado Nacional s/ acción declarativa.

    Año del B. sido contraria a su validez (art. 14, inc. 1°, ley 48). Por otra parte y en la medida en que la dilucidación de la controversia conlleva la interpretación de normas federales para determinar su recto alcance, el Tribunal no se encuentra constreñido en su decisión por los argumentos de las partes o del a quo sino que le corresponde efectuar una declaratoria sobre el punto en disputa (Fallos:

    307:1457; 310:2682; 311:2553; 319:2931; 327:5416, entre muchos otros).

  15. ) Que, como primera medida y en consonancia con los agravios expuestos por la recurrente, corresponde examinar si los actores cuentan con legitimación bastante para formular el planteo origen de estos autos. Ello es así, como ha señalado en numerosas ocasiones esta Corte, porque la potestad de declarar la inconstitucionalidad de una norma requiere, para mantener incólume el principio de división de los poderes, la efectiva presencia de un "caso" o "controversia" (art. 116 Constitución Nacional y art.

  16. , ley 27; Fallos: 115:163; 186:414; 218:590; 242:353; 245:552; 307:2384; 308:1489 y 320:1556, entre muchos otros), recaudo que, a su vez, presupone el de "parte", es decir, de quien reclama o se defiende y, por ende, de quien se beneficia o perjudica con la resolución adoptada al cabo del proceso (cfr. Fallos: 322:528; 323:4098; 326:2777; 330:2800, entre otros).

  17. ) Que, los principios enunciados en el considerando anterior, que la Procuración General se encarga de recordar, imponen reconocer aptitud suficiente a los actores para ser considerados "justa parte" en el pleito. En efecto, desde que el decreto cuestionado implica no sólo una modificación en la estructura del organismo recaudador sino una reformulación de los derechos y obligaciones de quienes la representan judicialmente, se advierte a su respecto la presencia del

    "caso" que exige la actuación de los tribunales de justicia.

    Por otro lado, no está de más evocar que desde el precedente de Fallos:

    324:448 "Colegio Público de Abogados" —donde se debatió una cuestión similar a la aquí planteada—, tanto el Tribunal como el propio Ministerio Público acordaron implícitamente legitimación a los agentes fiscales de la AFIP para cuestionar actos como el ahora impugnado, reconocimiento que quedó de manifiesto con la sentencia de Fallos: 330:2255 —causa "G."—, que rechazó las objeciones formuladas sobre el punto por el Estado Nacional.

  18. ) Que, la conclusión antedicha no se ve desvirtuada por la sentencia dictada por esta Corte en la causa "Dadón, V.;Carlos c/ AFIP" (Fallos: 330:4721), donde se sostuvo, en esencia, que los mencionados agentes carecían de un derecho a la percepción íntegra de los honorarios que se regularan por su actuación judicial. Ello es así, porque tal circunstancia no excluye per se toda posibilidad de llevar su reclamo ante el Poder Judicial; máxime, frente al contenido del primer párrafo del art. 98 de la ley 11.683 (aun con la redacción acordada por su par 25.239), que dispone de manera expresa que "los procuradores, agentes fiscales u otros funcionarios de la Administración Federal de Ingresos Públicos que representen o patrocinen al Fisco tendrán derecho a percibir honorarios", cuando no estén a cargo de la Nación y siempre que haya quedado totalmente satisfecho el crédito fiscal. Es que, como ha puntualizado en reiteradas ocasiones esta Corte, la falta de legitimación se configura "cuando alguna de las partes no es titular de la relación jurídica sustancial en que se sustenta la pretensión con prescindencia de la fundabilidad de ésta" (cfr. Fallos: 310:2943; 311:2725; 312:2138; 317:2046; 318:2114; 319:1960 y 325:2394, entre muchos otros, énfasis agregado).

    M. 2242. XLII.

    M., G. y ots. c/ Estado Nacional s/ acción declarativa.

    Año del B. 9°) Que, superado entonces el alegado óbice formal, no cabe sino examinar la constitucionalidad del decreto PEN 1390/01 de cara a todo el sistema jurídico en que se halla inserto. Y ello, pues es sabido que, a los fines de establecer su recto sentido y alcance, los textos legales no deben ser considerados aisladamente sino correlacionándolos con los que disciplinan la misma materia como un todo coherente y armónico, es decir, como partes de una estructura sistemática apreciada en conjunto y teniendo en cuenta la finalidad perseguida por ellos (cfr.

    Fallos:

    311:193; 312:974; 315:992; 324:4367, entre otros).

    10) Que, sobre esta base y como obligado punto de partida, es menester precisar cuál fue el verdadero objeto del acto impugnado. En este sentido y al ampliar el universo de sus representantes judiciales, aquél no hizo más que autorizar implícitamente a la AFIP a contratar abogados de la matrícula para que llevaran adelante los pleitos en que resultara parte actora, demandada o tercera interesada (con especial referencia a los procedimientos de ejecución fiscal), sin que tal vínculo importara la existencia de una relación de dependencia con ella. Corresponde, en consecuencia, examinar si esta posibilidad cuenta —o no— con sustento legal y constitucional suficiente.

    11) Que, a ese efecto, es indispensable rever cómo ha sido concebida la representación judicial del Estado Nacional. En este orden de ideas, vale recordar que hacia fines del siglo XIX y al organizar el funcionamiento de la justicia nacional y la jurisdicción de sus tribunales, el Congreso concibió a la mencionada representación como una misión propia del Ministerio Público Fiscal, órgano al que estimó suficientemente apto para la defensa de sus intereses (cfr. leyes

    , 43 y 48). No obstante, la amplitud y complejidad de las situaciones que se fueron presentando con el correr del tiempo dieron lugar a que aquélla fuera extendida a otro sujeto, el Procurador del Tesoro de la Nación, para los casos en que el Poder Ejecutivo lo creyera conveniente y "en reemplazo de los funcionarios mencionados". Es importante adelantar que ya en esa oportunidad quedaron exceptuados de la hipótesis en comentario "los asuntos confiados a los cobradores fiscales, cuyas funciones se hallen determinadas por leyes especiales" (cfr. ley 3367, de 1896, arts. 1° y 2°).

    12) Que, en esta tesitura se mantuvo el Poder Legislativo al crear, mediante la ley 12.954, el Cuerpo de Abogados del Estado, cuya dirección encomendó al Procurador del Tesoro de la Nación.

    A dicho ente confió, como una de sus misiones principales, el deber de asesorar y "representar al Estado y a sus reparticiones ante las autoridades judiciales, siempre que no corresponda esta actuación al ministerio público fiscal" (ley citada, arts.

  19. y 5°, inc. a). Aunque parezca una obviedad, es de interés recalcar que tanto la ley mencionada como el decreto PEN 34.952/47, que la reglamentó, concibieron al cuerpo en cuestión como un órgano de carácter administrativo y a sus integrantes como "funcionarios públicos" en virtud de una relación de "empleo público" (cfr. arts.

    1, 2, 3, 11, 16 y 18, ley cit.; y arts. 3, 12, inc. a, 20 y 42, decreto cit.).

    13) Que la situación no varió sustancialmente con la sanción en el año 1967 de la ley 17.516, de Representación Judicial del Estado. En efecto, mediante ella se contempló que, salvo los casos en que por ley se autorizara un régimen especial, tanto aquél como sus entes descentralizados serían "representados y patrocinados ante los tribunales judiciales y organismos jurisdiccionales y administrativos, nacionales o

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    Año del B. locales" por: los letrados dependientes de los servicios jurídicos de los respectivos ministerios, secretarías de Estado, reparticiones o entes descentralizados; en su ausencia, por los procuradores fiscales federales; y por último, por el Procurador del Tesoro de la Nación "cuando el Poder Ejecutivo lo estimare conveniente" (art. 1°).

    14) Que los límites de la institución quedaron finalmente demarcados en el año 1998 con la sanción de la ley 24.946, Orgánica del Ministerio Público. Ello es así pues, al reglamentar su funcionamiento de cara al nuevo status jurídico que le confirió la reforma constitucional del año 1994 —órgano independiente con autonomía funcional y autarquía financiera; art. 120 Constitución Nacional—, el mencionado ordenamiento excluyó de manera expresa de sus obligaciones "la representación del Estado y/o del Fisco en juicio, así como el asesoramiento permanente al Poder Ejecutivo y el ejercicio de funciones jurisdiccionales" (arts. 27 y 66/69, ley cit.).

    15) Que, de lo hasta aquí expuesto se desprenden en forma nítida dos conclusiones, estrechamente ligadas entre sí:

    la primera, que la representación del Estado Nacional y sus dependencias fue concebida por el legislador y puesta en cabeza de "funcionarios públicos", en —obvia— relación de dependencia con él. La segunda, que dicha función compete, como regla, al Cuerpo de Abogados del Estado salvo que exista un régimen especial al efecto, como puntualmente lo expresaron las referidas leyes 17.516 y 24.946.

    En esta última situación —y particularmente en lo que hace a los procedimientos de ejecución fiscal— quedó inmersa la AFIP, pues el art. 96 de la ley 11.683 estableció que "en los juicios por cobro de los impuestos, derechos, recursos de la seguridad social, multas, intereses u otras cargas, cuya

    aplicación, fiscalización o percepción esté a cargo de la Administración Federal de Ingresos Públicos, la representación de éste, ante todas las jurisdicciones e instancias, será ejercida indistintamente por los procuradores o agentes fiscales, pudiendo estos últimos ser patrocinados por los letrados de la repartición". Corresponde, por ende, examinar detenidamente el contenido de dicho cuerpo legal así como de sus antecedentes para determinar, luego, si la alternativa que contempló el decreto PEN 1390/01 encuentra cabida en sus disposiciones.

    16) Que, en tal sentido, no está de más recordar que en el marco del proceso de reforma del Estado iniciado en 1989 (leyes 23.696, 23.697 y 24.629), el Poder Ejecutivo instauró la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), que resultó producto de la fusión entre la ex Administración Nacional de Aduanas y la ex Dirección General Impositiva (cfr. decreto PEN 1156/96). En lo que aquí interesa y al fijar su "Régimen General de Actuación", se previó que fuera el ente de ejecución de las políticas tributaria y aduanera de la Nación y, en particular, que tuviera a su cargo "la aplicación, percepción y fiscalización de los tributos y accesorios dispuestos por las normas legales respectivas" (cfr. decreto PEN 618/97, art. 3°).

    17) Que en el citado "Régimen General" (sancionado, por otro lado, en ejercicio de la atribución conferida por el art. 99, inc. 3°, de la Constitución Nacional) se contempló como uno de los deberes primarios de los directores generales de la AFIP el de representarla "ante los tribunales judiciales y administrativos en todos los asuntos de su competencia" en los que fuera parte el organismo o que pudieran afectar sus intereses, otorgándoles, además, la facultad de "designar los funcionarios que ejercerán en juicio" esa representación, en

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    Año del B. causas substanciadas ante cualquier fuero (art. 6°, dec. cit.).

    Cabe destacar que tales deberes no sólo fueron expresamente referidos al establecerse su "Estructura Orgánica" inicial, sino que se mantuvieron incólumes en las sucesivas adecuaciones que ella tuvo a través de los años (cfr. decretos PEN 646/97 y 898/05).

    18) Que, al regularse la situación del personal de la AFIP que implementaría sus cometidos se contemplaron, en esencia, dos tipos distintos de relación laboral; por un lado la denominada de carácter "permanente" —en cuyo escalafón quedaron incluidos los agentes fiscales— y, por el otro, la del personal "contratado", con evidentes caracteres disímiles entre ellas (cfr. art. 16, decreto 618/97; art. 17, decreto 1390/01 y arts.

  20. y 4°, Laudo 15/91). Con respecto a los últimos, es menester puntualizar que su viabilidad quedó expresamente supeditada a que se reunieran los siguientes requisitos: que la contratación fuera por un "plazo"; que tuviera por objeto la realización de "tareas estacionales, extraordinarias o especiales"; y que ellas no pudieran ser efectuadas por los recursos de la planta permanente (cfr. art.

  21. , inc. f, decreto PEN 618/97 y art. 4°, Laudo 15/91 ya citados).

    19) Que, de lo antedicho se desprende sin mayores esfuerzos que el ejercicio de las funciones conferidas a la AFIP —entre ellas, su actuación y consecuente representación ante los tribunales de justicia— quedó supeditado, como principio y de acuerdo a la forma en que fue organizada por el propio Poder Ejecutivo, a los integrantes de su planta "permanente", limitándose la eventual contratación de personal carente de tal calidad a la concreción de tareas extraordinarias o de índole secundaria que no pudieran ser realizadas por

    aquéllos, y por un plazo determinado.

    20) Que, así las cosas, no corresponde sino adentrarse en el examen del texto de la ley 25.239 que, como se adelantó, introdujo significativas modificaciones a su par 11.683, de Procedimiento Tributario, y fue invocada como fundamento de lo dispuesto en el decreto PEN 1390/01 aquí cuestionado. Ello, como lo ha precisado este Tribunal en distintas oportunidades, en razón de que sus términos son la primera fuente a que cabe acudir para interpretarla (cfr.

    Fallos:

    312:2078; 314:458; 315:727, entre muchos otros).

    21) Que, si bien no hay una referencia categórica sobre el punto, de la interrelación de los arts. 92, 96, 97 y 98 del mencionado ordenamiento es posible colegir que la institución en examen fue concebida y articulada teniendo en miras a funcionarios de carrera de la Administración Federal de Ingresos Públicos. En tal orden de ideas, es cierto que el art. 96 se limita a señalar que en los juicios por cobro de impuestos, derechos, recursos de la seguridad social, multas, intereses u otras cargas cuya aplicación, fiscalización o cobro esté a cargo de la AFIP, la representación judicial del organismo será ejercida por sus "procuradores o agentes fiscales".

    Sin embargo, el artículo siguiente prevé que éstos "recibirán instrucciones directas de esa dependencia, a la que deberán informar de las gestiones que realicen" (primer párrafo); y el art. 98 apunta que el derecho a la percepción de honorarios corresponde a dichos agentes o a "otros funcionarios" a los que se encomiende tal labor. Por otro lado —y como a su turno lo destacó el a quo—, el art. 92 regula su responsabilidad frente a las amplias atribuciones conferidas en materia precautoria, para lo cual se remite al art. 1112 del Código Civil, norma ésta que, como es bien sabido, se refiere a las consecuencias de "los hechos y omisiones de los

    M. 2242. XLII.

    M., G. y ots. c/ Estado Nacional s/ acción declarativa.

    Año del B. funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones" (énfasis agregado).

    22) Que la conclusión expuesta en el considerando anterior encuentra sustento, a su vez, en los fines declarados que persiguió la ley 25.239 así como en las manifestaciones que se realizaron durante el debate legislativo correspondiente, el cual constituye uno de los antecedentes relevantes para establecer su recto sentido y alcance (cfr. Fallos: 313:1333; 317:779 y 1505, entre otros). Así, y al considerar en la Cámara de Diputados las nuevas prerrogativas concedidas al agente fiscal, tanto el miembro informante del dictamen de mayoría, diputado B., como su par P. se refirieron a él como un "funcionario" de la Administración Federal de Ingresos Públicos. En particular, el primero señaló que dichas atribuciones quedaban compensadas por su calidad de "funcionario especial", en tanto "abogado de la matrícula que está sometido a las responsabilidades funcionales por vía del artículo 79 (sic) del Código Penal —ya que lo alcanza la calificación de funcionario— y a las responsabilidades profesionales frente a la entidad de matriculación" (cfr.

    Antecedentes Parlamentarios.

    La Ley.

    Bs.

    As.

    1. Tomo 2000-A, pág. 1113 y ss., énfasis añadido). Similares asertos se advierten en la discusión que el proyecto suscitó en el Senado, sobresaliendo los que formularon los legisladores C., A. y V., este último miembro informante ante ese cuerpo. En particular, el primero aseveró "El artículo 92 de la ley 11.683 tiene que quedar tal como figura en la norma vigente, que prevé los suficientes mecanismos como para que los abogados del Estado —los abogados de la Administración Federal de Ingresos Públicos—, si ejercen correctamente su profesión (...) dispongan de los elementos

      necesarios para perseguir a los evasores y lograr los resultados previstos en la esfera judicial" (cfr.

      "Antecedentes Parlamentarios", op. cit., pág. 1222 y ss., lo resaltado no aparece en el texto original).

      23) Que la opción instrumentada mediante el decreto PEN 1390/01 tampoco encuentra fundamento suficiente en la restante disposición que invocó a tales fines, esto es, el último párrafo del art.

      66 de la ley 24.946, Orgánica del Ministerio Público, que establece "Cuando situaciones excepcionales o casos especiales lo hagan necesario, tal representación [del Estado] podrá ser ejercida por otros abogados contratados como servicio de asistencia al Cuerpo de Abogados del Estado, previo dictamen favorable del Procurador del Tesoro de la Nación" (énfasis añadido). Ello es así, en primer lugar, porque el objeto de esa ley no fue otro que reorganizar al Ministerio Público de cara a su nuevo status jurídico-constitucional (art. 120 Constitución Nacional) y, en particular, hacer efectiva la independencia funcional del organismo frente al Poder Ejecutivo. En este sentido, baste señalar que casi todos los proyectos que se presentaron se limitaron a excluir de sus obligaciones "la representación del Estado y/o del Fisco en juicio así como el asesoramiento permanente al Poder Ejecutivo" (actual art.

      27).

      Y ello, sin perjuicio de las críticas que, a la incorporación de un precepto como el comentado, se deslizaron en el Senado (cfr.

      "Antecedentes Parlamentarios" La Ley S.A.E. e I. Buenos Aires.

    2. Ley 24.946. Tomo 1998-A, págs. 778 y 780/900).

      Por otro lado y como lo puso de relieve la alzada, la aplicación de tal excepción quedó supeditada a que no existiera una ley que estableciera un "régimen especial" (art.

      66, primer párrafo), hipótesis en la que, como se adelantó, quedó comprendida la AFIP, a tenor de lo dispuesto en el art.

      M. 2242. XLII.

      M., G. y ots. c/ Estado Nacional s/ acción declarativa.

      Año del B. 96 de la ley 11.683.

      24) Que, en consecuencia y al incluir en el concepto "agente fiscal" a letrados contratados sin relación de dependencia con la AFIP, el decreto en examen generalizó, de manera implícita, un supuesto excepcional en contraposición a lo establecido en la ley que invocó como sustento. En este orden de ideas, esta Corte ha sido clara al señalar, en forma reiterada, que tales hipótesis son de interpretación restrictiva por importar el apartamiento de una regla general (Fallos: 151:135; 302:1284, entre otros).

      25) Que, finalmente, la normativa en cuestión tampoco encuentra razón de ser en el alegado “ius variandi” que tiene el Estado para ordenar sus funciones y adecuar su estructura, pues tal atribución no puede ser válidamente ejercida a costa del esquema constitucional y legal a que aquél se encuentra inexorablemente sometido (doctrina de Fallos:

      313:1424). En este orden de ideas, es útil recordar que la ley 25.414 sobre delegación de facultades legislativas en el Poder Ejecutivo, prohibió expresamente la "privatización de la AFIP" (art.

  22. , primer párrafo, punto III).

    Y si bien este ordenamiento fue derogado, la enunciación explícita de esa veda no hizo más que responder a un principio general contenido en el propio texto constitucional. Esto es, que la Ley Fundamental estableció inequívocamente un sistema de poderes limitados, distinto, por su naturaleza, al que gobierna las prerrogativas de los habitantes de la Nación (art. 19 Constitución Nacional, in fine). Por ende y para actuar legítimamente, los primeros requieren como principio de una norma de habilitación a ese efecto (Fallos: 32:120 y 318:1967, entre otros).

    26) Que, la conclusión a que se arriba no significa

    en modo alguno reconocer a los agentes fiscales de la AFIP un derecho absoluto a la percepción íntegra de los honorarios que se regulen por su actuación judicial —lo que este Tribunal ya ha dejado claro en los recordados autos "Dadón, V.;Carlos y otro" (Fallos:

    330:4721)—; desconocer los peligros que acarrean la evasión impositiva o la demora excesiva en el cumplimiento de las obligaciones tributarias —que, en la medida de su competencia, los jueces tienen el deber de evitar; (Fallos: 313:1420, considerando 8°)—; ni limitar indiscriminadamente la estratégica misión que corresponde al ente recaudador, de supina trascendencia para el Estado Nacional en la medida en que conlleva hacer efectiva la percepción de la renta pública. Por el contrario, importa esclarecer y determinar las condiciones en que legal y constitucionalmente la Administración Federal de Ingresos Públicos debe llevar a cabo su cometido teniendo en cuenta, a su vez, la entidad y magnitud de los derechos que pueden hallarse en juego.

    Por lo demás, no es superfluo recordar que subsisten incólumes las facultades disciplinarias y de control que poseen las autoridades de la AFIP respecto de su personal (cfr. art.

  23. , decreto 618/97; A.;II, decreto 898/05; y Capítulo V, Laudo 15/91), las cuales confluyen, sin duda, a mejorar y perfeccionar el desarrollo de su labor.

    M. 2242. XLII.

    M., G. y ots. c/ Estado Nacional s/ acción declarativa.

    Año del B. 27) Que, si bien es cierto que la declaración de inconstitucionalidad de una disposición legal constituye la más delicada de las funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia, por configurar un acto de suma gravedad institucional que debe ser considerado como ultima ratio del orden jurídico (Fallos: 249:51; 264:364; 288:325, entre otros), también lo es la elemental atribución y el deber en que aquéllos se hallan de examinar las leyes en los casos concretos que se traen a su decisión, comparándolas con el texto de la Constitución para averiguar si guardan o no conformidad con ésta y abstenerse de aplicarlas, si las encuentran en oposición con ella.

    Esta atribución moderadora constituye uno de los fines supremos y fundamentales del Poder Judicial y una de las mayores garantías con que se ha entendido asegurar los derechos consagrados en la Constitución contra los abusos posibles e involuntarios de los poderes públicos (cfr. Fallos: 33:162; 153:299; 308:490, entre muchos otros).

    Por ello y oída la señora Procuradora Fiscal, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario federal y se confirma la sentencia apelada. Las costas se distribuyen por su orden, en atención a que el apelante pudo considerarse con derecho a litigar como lo hizo (art. 68, segunda parte, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

    N. y remítanse los autos. C.;S. FAYT.

    ES COPIA Recurso extraordinario interpuesto por el Estado Nacional, demandado en autos, representado por el Dr. T.;Enrique Miles.

    Tribunal de origen: Cámara Federal de Apelaciones de Rosario.

    Tribunales que intervinieron con anterioridad: Juzgado Federal de Primera Instancia n° 2 de Rosario.

    Para acceder al Dictamen de la Procuración General de la Nación ingrese a :

    http://www.mpf.gov.ar/dictamenes/2007/monti/monserrat_gabriel_m_2242_l_xlii.pdf Abogado – Honorarios – Administración Federal de Ingresos Públicos – Representación procesal – Funcionarios públicos – Acción declarativa – Legitimación procesal – Ejecución fiscal