V. El dictamen
| Autor | Roberto Dromi |
| Páginas | 349-372 |
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El dictamen es una manifestación de la actuación interadministrativa de la Administración y la forma jurídica más común de expresarse la actividad consultiva.
El órgano consultivo no puede limitarse a remitir al órgano activo una opinión para que la valore, sino que él mismo deba hacerlo, examinando todos los supuestos y emitiendo juicio sobre las posibilidades.
En lo que respecta a su naturaleza jurídica los dictámenes son estrictamente operaciones administrativas formales y no actos administrativos, ya que no obligan, en principio, a los órganos ejecutivos decisorios, ni extinguen o modifican una relación de derecho con efectos respecto de terceros1. Page 350
Por imperativo constitucional (art. 85), el examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y la situación general de la Administración Pública deberán sustentarse en los dictámenes que realice la Auditoría General de la Nación. De tal modo, le corresponde a este organismo informar y dictaminar sobre las cuestiones sometidas a su control. Estos dictámenes deben ser dados a publicidad salvo aquellos que, por decisión de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas, deban permanecer reservados (ver arts. 118 y 119, ley 24.156).
Los dictámenes son actos jurídicos de la Administración emitidos por órganos competentes, que contienen opiniones e informes técnico-jurídicos preparatorios de la voluntad administrativa.
El dictamen es un acto jurídico unilateral de la Administración, con efectos mediatos, indirectos. En tal sentido no Page 351 obliga, en principio, al órgano ejecutivo, ni extingue o modifica una relación de derecho con efecto respecto de terceros, sino que se trata de una declaración interna, de juicio u opinión, que forma parte del procedimiento administrativo en marcha2. Page 352
No todo acto jurídico unilateral de la Administración es un dictamen. En tanto importa una declaración, debe ser emitido por el órgano competente, es decir por aquel órgano al que el ordenamiento jurídico le atribuye, de manera expresa o razonablemente implícita, la función administrativa específica de emitir opiniones o pareceres técnico-jurídicos que faciliten elementos de juicio para la formación de la voluntad administrativa3.
Desde el punto de vista orgánico, el dictamen se diferencia de la propuesta, pues ésta puede proceder de otro órgano del Estado e incluso de un particular administrado.
Cuando se trata de un informe, como el mismo término lo señala, comprende un relato y exposición de los hechos sin Page 353 contener elementos de juicio o un parecer concreto sobre el supuesto objeto de la consulta.
Cuando contiene una posición que importa una apreciación axiológica, valorativa, se está en presencia de una opinión.
El asesoramiento objeto de la consulta generalmente comprende aspectos jurídicos4, aunque el dictamen puede referirse a los temas más variados: medio ambiente, salud, vivienda, etc. Page 354
Es decir que el dictamen puede versar sobre aspectos jurídicos, técnico-jurídicos o meramente técnicos. Así, los pronunciamientos de la Procuración del Tesoro son sólo de orden técnico-jurídico5. Resulta improcedente entonces que este organismo juzgue razones de oportunidad, mérito y conveniencia que llevaron a la autoridad de aplicación a emitir el acto impugnado, pues ello implicaría sustituirla en su cometido específico, lo cual es inadmisible6.
El dictamen tiene por fin facilitar ciertos elementos de opinión o juicio para la formación de la voluntad administrativa. Esta forma de exteriorización es parte de los actos previos a Page 355 la emisión de la voluntad. Se integra como una etapa de carácter consultivo-deliberativo en el procedimiento administrativo de conformación de la voluntad estatal7. Page 356
Son principios de la actividad administrativa consultiva en general, y del dictamen, como su forma de exteriorización, los siguientes.
El órgano consultivo no emite los pareceres o dictámenes de oficio ni espontáneamente, sino siempre a solicitud de un órgano activo de la Administración.
Los dictámenes se emiten en concreto, para un caso particular, como parte de un procedimiento administrativo en marcha, de una voluntad administrativa en formación. No pueden emitirse en abstracto ni para casos hipotéticos. Así, tiene resuelto la Procuración del Tesoro que emite dictámenes para casos concretos, no hipotéticos ni abstractos8. Page 357
Por analogía con los actos administrativos y con los instrumentos públicos9, los dictámenes hacen plena fe.
La Procuración del Tesoro ha manifestado que cuando los informes técnicos son suficientemente serios, precisos y razonables y no adolecen de arbitrariedad aparente ni existen elementos de juicio que los desvirtúen, merecen plena fe10. Page 358
El dictamen se caracteriza por ser indelegable, preparatorio, irrevocable e irrecurrible.
Conforme a que la competencia del órgano consultivo es improrrogable, no se admite, en principio, que se delegue en otro órgano la atribución de emitir dictámenes. Las excepciones deben ser previstas expresamente por ley.
El dictamen es anterior y previo a la emisión de la voluntad administrativa, debiendo facilitar elementos de juicio para su formación.
En la formación de la voluntad administrativa se integran dos actos separados e independientes: uno preparatorio del órgano consultivo y otro definitivo del órgano activo, titular de la decisión.
En principio, el dictamen es inmodificable, irrevocable, a menos que adolezca de graves vicios jurídicos.
Se exceptúa el caso de vicios en los dictámenes vinculantes que causaren la nulidad del acto final; en los demás supuestos, no tiene interés práctico la revocación del dictamen, dada su naturaleza meramente facultativa.
El principio general es el de la inimpugnabilidad de los dictámenes y actos preparatorios, aunque el ordenamiento Page 359 jurídico puede prever excepciones expresas, por ejemplo respecto de las impugnaciones al dictamen de evaluación en el procedimiento licitatorio11.
El dictamen debe cumplir ciertos recaudos formales, algunos de los cuales son comunes a toda la actividad administrativa, mientras que otros son propios del quehacer consultivo.
En ese orden, los dictámenes exigen la mención de lugar, fecha, resumen de la cuestión objeto de la consulta, opinión fundada y conclusiones12. Page 360
La Procuración del Tesoro ha manifestado en repetidas oportunidades que el análisis de la situación jurídica determinada que es objeto del dictamen debe ser "específico, exhaustivo y profundo"13.
Como forma general -y por la índole de los intereses en cuestión- los informes, dictámenes o pareceres de los órganos consultivos se exteriorizan preferentemente por escrito.
En un principio, el derecho positivo incorporó las actuaciones interadministrativas al modelo digital14, reservando el empleo de la firma digital únicamente para los actos internos15. Page 361 La normativa posterior amplía el ámbito de aplicación a los demás actos de la Administración Pública, sin limitarse a las actuaciones interadministrativas16.
Los dictámenes, las pericias y los informes que sirvan o no de elemento de juicio para la decisión final adoptada son públicos para las partes y terceros con interés jurídico en el procedimiento, razón por la cual no pueden ser, en principio, declarados reservados.
En el ámbito nacional se establecen el principio de publicidad de los informes y dictámenes y las reglas de competencia y procedimiento para su declaración como reservados o secretos17. Page 362
La circunstancia de que el informe o dictamen tenga orientación distinta de lo resuelto no es motivo para sustraerlo del conocimiento del interesado, so pretexto de que sus argumentos podrían darle base para un pedido de revisión o de reconsideración posterior.
La posibilidad de reservar dictámenes queda limitada al caso de juicios ordinarios contra el Estado o de recursos de plena jurisdicción, cuando la Administración y el administrado asumen el carácter de partes; no así en el contencioso objetivo o de anulación, en que la Administración no tiene carácter de parte, por lo cual no existe razón justificada para declarar reservados los dictámenes administrativos que se refieren a dicho proceso.
Podrán declararse reservados o secretos los informes y dictámenes, previo asesoramiento del servicio jurídico correspondiente, mediante decisión fundada del respectivo subsecretario del Ministerio o del titular del ente descentralizado de que se trate. Esta disposición reglamentaria emerge de la autorización legislativa concedida al Poder Ejecutivo para determinar las circunstancias y los órganos que pueden calificar como reservadas o secretas las actuaciones, las diligencias, los informes o los dictámenes.
Por el alcance de la consulta, los...
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