Tipología de los derechos de incidencia colectiva
| Autor | Leandro J. Giannini |
| Cargo del Autor | Profesor Adjunto en la Universidad Nacional de La Plata |
| Páginas | 29-65 |
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El presente capítulo tiene por objeto lograr una distinción y agrupamiento provechoso de las variadas formas en que los intereses colectivos se presentan en nuestro entorno3.
La utilidad4 de la clasificación propuesta únicamente podrá considerarse alcanzada si la diferenciación repercute en el trato procesal que las distintas categorías merecen, redundandoademás- en una solución definitiva más eficaz y funcional de la controversia. De otro modo, sólo habremos jugado a encasillar la realidad en conceptos aparentemente seguros, sin beneficio destacable más que la satisfacción de pruritos ateneístas.
Siguiendo esta premisa, formularemos a continuación un breve repaso de las más importantes corrientes doctrinales que han dedicado sus esfuerzos a esta tarea, pretendiendo con ello aportar expositiva y críticamente los antecedentes que -según entendemos- hacen plausible la opción que sustentamos.
La conclusión de esta segunda parte, asimismo, servirá para precisar definitivamente el objeto de esta obra, destinada -como hemos adelantado- a una sola de las categorías involucradas en los procesos colectivos: la de los derechos individuales homogéneos.
A la doctrina administrativa clásica corresponde el discutible mérito de la exposición e implementación de esta conocida Page 30 categorización, tanto en nuestro país5 como en el Derecho Comparado6.
En la actualidad, en uno y otro ámbito, se la puede considerar en retirada. Vapuleada a veces en razón de invalidez o indeterminación conceptual de la discriminación y, en otras oportunidades, debido a las consecuencias prácticas de la misma, ha terminado cayendo en un justificado desprestigio.
Antes de adentrarnos en su estudio, advertimos que -como se verá más claramente al culminar el acápite- la clasificación reseñada fue pensada para la sistematización de la legitimación a título individual y no para el fenómeno del proceso colectivo. Sin perjuicio de ello, atento a que la misma ha sido en algunas oportunidades utilizada como punto de partida para el análisis de los intereses plurisubjetivos, formularemos algunas Page 31 consideraciones a su respecto. Asimismo, destacamos que las definiciones que en este capítulo se formularán tienen, a nuestro juicio, valor fundamental para la noción de "afectado" que preside la enunciación de los legitimados para la protección de intereses de incidencia colectiva (art. 43, Constitución Nacional).
La teoría en examen parte de la base de que las situaciones jurídicas subjetivas (entendidas como las diferentes posiciones en que las personas se encuentran frente a un ordenamiento dado7), presentan tres grandes manifestaciones: el derecho subjetivo, el interés legítimo y el interés simple. Cada una de ellas, con un decreciente nivel de protección por parte del Derecho (y, especialmente, por el Poder jurisdiccional), hasta llegar a la última categoría, que por mostrarse como un mero interés en la legalidad, únicamente autoriza a la denuncia de ilegitimidad en sede administrativa8 mas no la actuación ante la Justicia9 salvo los ordenamientos que contemplan la acción popular-.
No es aquí lugar de desarrollar las distintas posiciones forjadas respecto de esta tesis, aspecto que ha nutrido caudalosos torrentes de la más calificada doctrina. Sólo queremos destacar los puntos centrales que nos conducirán a descartarla, para así ir sentando las bases de la conceptualización propuesta.
Como hemos adelantado, la posición que distingue estas categorías considera al interés legítimo como una parcela debilitada o de menor jerarquía entre las prerrogativas jurídicas, sea en razón de la concurrencia con que dicha calidad es poseída, o Page 32 a consecuencia de la falta de una norma especial que indique la titularidad de la potestad en el individuo10.
Pero como bien se ha destacado11, el dato de la exclusividad o concurrencia del interés no resulta una base sólida de distinción, atento a que muchas -y al día de hoy, una gran mayoríade las manifestaciones del tradicional derecho subjetivo, se encuentran en titularidad pluriindividual. Que otro tenga un derecho idéntico al que yo sustento, no hace al mío más "débil".
Tampoco resultan adecuados los criterios que hacen hincapié en la norma que concede la prerrogativa, postulando que los derechos subjetivos tendrían su origen en normas "de acción", mientras que los intereses legítimos provendrían de preceptos "de reacción" -entendidos éstos como los que están destinados a regular a la Administración en su faz interna, organizativa o procedimental- o "de relación". Estas reglas resultan, contrariamente a lo sostenido por esta posición, fuente de relaciones encasillables en la clásica noción de derecho subjetivo12.
Pero más allá de la notable indeterminación de la distinción entre derechos subjetivos e intereses legítimos13, el problema fundamental de esta teoría han sido las consecuencias que se Page 33 han pregonado de la distinción formulada. Así, durante años se entendió que los intereses legítimos no investían a su portador de standing suficiente para acudir a la Jurisdicción en tutela. Paradójicamente un interés "legítimo" no confería "legitimación" procesal14.
La reversión en la jurisprudencia de semejante interpretación, fue la oportunidad para revisar la validez de la categorización. Así, para ciertos autores, la distinción aún reviste interés. CASSAGNE, entre ellos, sostiene que es posible complementar esta teoría con bases más sólidas, pero partiendo de Page 34 la premisa de que "el interés legítimo, con ser una categoría capaz de satisfacer de un modo mediato los intereses individuales o sociales de carácter substancial, no deja de ser un verdadero poder jurídico que permite exigir la garantía de legalidad instrumental en sede administrativa y tiene adosado un poder de impugnación o reacción, tanto en sede administrativa como en judicial"15.
De este modo, para el citado autor la clasificación aún resulta plausible, ya que "no sería la primera vez que los juristas proponen borrar las categorías que después los tribunales, que juzgan casos reales, continúan aplicando". Dos fundamentos vislumbra para postular la subsistencia de la tripartición. En primer lugar, "el riesgo de una interpretación restrictiva del concepto de derecho subjetivo" y, en segundo, "la dificultad de aplicar las evoluciones doctrinarias y jurisprudenciales desarrolladas en el Derecho Administrativo comparado"16.
Sin embargo, en nuestro modo de ver, la discriminación de tales categorías resulta impropia de la organización constitucional de nuestro país. El "interés legítimo" ha sido consecuencia de una importación innecesaria y mecánica de tipologías que resultan sustentables en otros regímenes institucionales, pero que no condicen con las raíces de nuestro constitucionalismo17. Y, como agravante, ha sido aplicada con el objeto de restringir peligrosamente el acceso de los ciudadanos a la Jurisdicción.
Haremos aquí una aclaración para que se interprete adecuadamente el sentido de nuestra exposición. Cuando buscamos encuadrar el estudio de la legitimación en nuestro perfil constitucional, no buscamos tomar posición en una discusión entre "rígidos" y "aperturistas" en cuanto al control judicial de la Administración, sino procurar que el debate sobre el tema se Page 35 centre en los carriles institucionales que le son propios18. De este modo, podremos seguir desarrollando el camino hacia un proceso más justo sin caer en la tentación de crear slogans o clichés que ulteriormente autoricen a quienes usan al proceso como espuria herramienta, a desestimar arbitrariamente demandas admisibles o a tolerar peticiones políticamente encaminadas pero inaudibles en los tribunales.
No es que con ello pretendamos ingenuamente que quede en este campo desterrada la indeterminación. Sabido es que aun en los Estados Unidos, donde el análisis de la legitimación ha sido tradicionalmente encuadrado en la doctrina del caso -en los términos del art. III de su Carta Magna-19, la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia carece de un hilo conductor definido que permita el afianzamiento de pautas precisas20. Page 36
El régimen constitucional argentino -fuertemente influenciado por el norteamericano- somete al poder administrador al control judicial. Podría afirmarse que no existen en nuestra Carta Magna distinciones ontológicas en el enjuiciamiento de los particulares y de la Administración21.
En dicho contexto, tanto la Ley Suprema como las leyes que reglamentan su ejercicio reconocen a los ciudadanos una gama de derechos que, ante su desconocimiento (en el sentido lato de la expresión) tornan operativa la garantía fundamental de la defensa en juicio (art. 18, C.N.). Así, todas y cada una de las prerrogativas enunciadas en este cuerpo (sea que su titular sea una persona, más de una o una colectividad) gozan de una salvaguarda del art. 18, que no hace distinción alguna. No existen más requisitos en la Carta Magna que la necesidad de que tales vulneraciones sean propuestas al conocimiento de la magistratura en "causas" concretas (art. 116, C.N.).
Una constante jurisprudencia de la Corte Suprema de la Nación (elaborada sobre la base de lo normado en los arts. 116 y 117 de la C.N.), ha resuelto que son casos contenciosos (conf. art. 2º, ley 2722)...
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