La responsabilidad patrimonial del estado en venezuela

• Autor: Por Rafael Badell Madrid

* Conferencia dictada el 29 de agosto de 2001 en la ciudad de Salta, Argentina, en el Segundo Congreso Iberoamericano de Derecho Civil.

I Introducción

Este Segundo Congreso Iberoamericano de Derecho Civil, al definir los temas a tratar distingue con acierto, de una parte, la responsabilidad civil, y de la otra, la responsabilidad del Estado.

Y es que, como bien lo ha señalado el ilustre administrativista Juan Carlos Cassagne, "Si bien el Código Civil trata sobre la responsabilidad de las personas jurídicas, la materia de la responsabilidad del Estado, por su actuación en el ámbito del derecho público, pertenece al derecho administrativo"¹.

Se entiende por responsabilidad la situación que atañe a un sujeto a quien la ley impone la reparación de un hecho dañoso que afecta un interés protegido. En el ámbito del derecho civil se distingue entre la responsabilidad contractual, que se produce cuando la obligación de reparar el perjuicio causado deriva del incumplimiento de obligaciones convenidas, establecidas en un contrato celebrado en el marco de una relación jurídica singular, y la responsabilidad extracontractual, que se genera cuando la obligación de resarcir el daño deriva de la acción u omisión que infringe el principio general de no causar daño a otro.

Esta responsabilidad extracontractual, figura originaria y propia del derecho civil, a su vez puede ser de dos tipos, a saber: (i) directa, esto es, aquella producida por un hecho propio², y (ii) indirecta, esto es, aquella producida por hechos de personas o cosas cuya dirección o custodia ejerce el sujeto responsable. En estos supuestos la ley presume la culpa del director o custodio que se aprovecha de las personas o cosas sujetas a su dirección o guarda³.

Pero también el derecho administrativo conoce esta institución, y después de mucha evolución en la mayoría de los países se admite una tesis, autónoma del derecho civil, de la responsabilidad del Estado por los daños que ocasiona la actividad de sus agentes en los administrados. El problema aquí, sin embargo, es complicado, porque siendo éste una persona jurídica del derecho público actúa, bien en este ámbito, investido de prerrogativas, a través de hechos, actos y contratos; o bien en el campo del derecho privado, sin prerrogativas y también a través de hechos, actos y contratos.

De allí que entienden los administrativistas que la exclusión del derecho civil en el tema de la responsabilidad del Estado no debe ser absoluta: queda para éste la parcela de las situaciones reguladas por el derecho civil; es decir, en palabras nuevamente del maestro Cassagne, "cuando la administración actúa en el campo del derecho privado (vgr. gestión de bienes del dominio privado del Estado)"⁴.

Pero, por otra parte, la carencia de una regulación específica para la determinación de la responsabilidad del Estado en el ámbito del derecho público ha contribuido a que no exista un claro deslinde entre las áreas que a cada una de estas ramas del Derecho -civil y administrativo- corresponde normar. Ciertamente, la ausencia de un marco regulatorio que contemple los principios de la responsabilidad patrimonial del Estado como sujeto de derecho público ha llevado a la jurisprudencia a aplicar de manera directa, y no por la vía analógica, las disposiciones del derecho civil para establecerla.

Sin embargo, la responsabilidad del Estado por los daños causados por las personas que emplee en el servicio público no puede regirse por los principios establecidos en el Código Civil para las relaciones entre particulares; ella debe tener reglas especiales que atiendan a la noción de interés público que el Estado está llamado a satisfacer.

II Orígenes de la responsabilidad de la administración

La responsabilidad patrimonial del Estado es una figura de reciente creación, dado que en un principio no era reconocida por los Estados, quienes generalmente se consideraban irresponsables. Así, se aducía en la mayoría de los casos el principio de Derecho anglosajón, propio de todo estado absolutista, conforme al cual "El Rey no comete errores" (The King can not do wrong) y, por tanto, no podía ser responsable.

Esta irresponsabilidad absoluta fue flexibilizándose con el transcurrir del tiempo hasta la consagración clara y definitiva del principio de responsabilidad patrimonial en la mayoría de los países civilizados.

Como lo señala Rivero, "había razones prácticas evidentes que condenaban el mantenimiento de la irresponsabilidad. La amplitud de los daños causados por la administración, crecientes con el desarrollo de su acción y la potestad de sus medios, hacía de su reparación una necesidad social"⁵.

Esta transición al reconocimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado ha recibido tratos distintos en el derecho comparado, debiendo destacarse aquellos países en los que la responsabilidad del Estado ha sido más la consecuencia de la labor jurisprudencial que la de su consagración legislativa.

Éste es el caso francés, que ha inspirado e influido determinantemente a la mayoría de los sistemas de derecho administrativo, y, entre ellos, al nuestro. Ciertamente, el establecimiento del sistema general de responsabilidad del Estado en Francia fue fruto de la labor jurisprudencial del Consejo de Estado y del Tribunal de Conflictos; mientras que en Italia se desarrolló a partir de la aplicación de las normas de derecho común que regulan la responsabilidad extracontractual; en Inglaterra y España su configuración se ha determinado por la vía legislativa, a través de la aplicación de normas especiales en la materia; y en Colombia ha sido producto de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado con fundamento en las normas generales consagradas en la Constitución Política, y los principios elaborados por esta evolución jurisprudencial fueron finalmente plasmados a nivel constitucional en el artículo 90 de la Constitución de 1991. En Venezuela, sobre la base de normas constitucionales muy generales, ha sido la labor de la jurisprudencia la que lo ha desarrollado, en la mayoría de los casos socorrida por las normas del derecho civil.

En efecto, en el Derecho francés de principios del siglo XIX se consagraron diversos supuestos especiales de responsabilidad del Estado en materia de daños causados por obras públicas (Ley de 28 Pluvioso, año VIII) y por disturbios (Decreto de 10 Vendimiario, año IV). Fuera de estos casos expresamente establecidos en la ley, predominaba el principio de irresponsabilidad del Estado, por lo que al afectado sólo le quedaba la posibilidad de exigir ante los tribunales ordinarios, en los términos del derecho civil, la responsabilidad del funcionario autor del daño.

No es sino hasta el 8 de febrero de 1873 que por vía jurisprudencial el Tribunal de Conflictos en el famoso "Arret Blanco" establece y reconoce en Francia la existencia de un Estado responsable. Esta decisión, dictada en ocasión del conflicto de competencias planteado sobre una demanda de daños y perjuicios ejercida contra el Estado por el padre de una niña arrollada por un vehículo de una empresa manufacturera de tabacos propiedad de la administración, estableció que la responsabilidad del Estado no podía ser regida por los principios establecidos en el Código Civil para las relaciones de particular a particular, pues esta responsabilidad "tiene reglas especiales que varían según las peculiaridades del servicio y la necesidad de conciliar los derechos del Estado con los intereses privados"⁶.

El Derecho italiano, a pesar de fundar la responsabilidad del Estado en las normas previstas en el Código Civil, introdujo ciertas notas específicas que la distinguían de la responsabilidad civil, a saber:

(i) En primer término, la responsabilidad del Estado por el hecho ajeno cometido por sus agentes era considerada como una responsabilidad directa, dado que el funcionario, en aplicación de la teoría organicista, era visto como un simple medio a través del cual se personificaba la manifestación de la voluntad del ente. No operaba en modo alguno la responsabilidad indirecta del Estado por error en la elección del funcionario (culpa in eligendo), debido al complejo procedimiento que comportaba su designación.

(ii) En segundo término, en la determinación de la responsabilidad del Estado se eliminó la exigencia de la culpa personal bajo el argumento de que su prueba por el particular resultaba difícil, habida cuenta de la naturaleza compleja de los procedimientos administrativos en los que interviene la voluntad de más de un sujeto.

En ese sentido, la doctrina -Zanobini- sostiene que en el ámbito del derecho administrativo no es necesario probar la culpa de la Administración pues ésta se presume ante la violación de cualquier norma legal, reglamentaria o interna (i.e. de técnica o buena administración), que los entes públicos están llamados a cumplir.

En la actualidad, el principio de responsabilidad patrimonial del Estado tiene en el ordenamiento jurídico italiano rango constitucional. El artículo 128 de la Constitución establece que "Los funcionarios y agentes del Estado y otros entes públicos serán directamente responsables, según las leyes civiles, penales y administrativas, de los actos realizados con lesión de derechos. En tales casos la responsabilidad civil se extiende al Estado y demás entes públicos".

En el Derecho inglés, la irresponsabilidad del Estado, fundamentada en el célebre principio The king can do not wrong (i.e. "El Rey no comete errores"), en el que se ubicaba al funcionario como el único culpable por...