Policía municipal
| Autor | Roberto Dromi |
| Páginas | 341-359 |
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La policía es función, no sólo un órgano de la Administración. La policía es parte de la función administrativa, y como parte de ésta y al igual que ésta puede ser ejercida por los tres órganos del poder. La policía es Administración, pero sólo una parte de la Administración es policía.
La policía no tiene peculiaridades que la distingan como función estatal propia y autónoma. La regulación jurídica de la policía es común al resto de las actividades estatales administrativas o al ejercicio de la función administrativa. decir que la policía se diferencia del resto de las actividades administrativas por el carácter social no es exacto, pues casi todas las manifestaciones administrativas, están dotadas de esta característica, por ejemplo la educación, salud, obras públicas, etcétera.
Lo mismo ocurre con la coacción, ya sea inmediata o potencial, tampoco vale como signo específico de la policía, pues la coacción estatal tiene otras exteriorizaciones que no son policía. por ejemplo, la administración de la justicia penal, la guerra, la ejecución administrativa.
La insuficiencia de la nota coactiva como criterio para definir la policía ha hecho que se busque otra nota distintiva: el fin; es decir, precaver o evitar perturbaciones o peligros del orden; en síntesis, la conservación del orden. pero ¿qué es el orden en sentido jurídico?
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El orden jurídico, complejo de normas, es un orden del deber ser. Sin embargo, conservar o proteger el orden jurídico, sin más, no es función específica de la policía, sino función general del Estado. no hay razón jurídica alguna para decir que las disposiciones de tránsito, cuya custodia compete a la policía, representarían el orden mejor que el Código penal cuya aplicación, indudablemente, no se considera legislación policíaca.
El examen crítico del concepto tradicional de policía nos lleva a la conclusión de que ninguna de las notas distintivas ofrecen la posibilidad de circunscribir exactamente la policía, destacándola del resto de la actividad estatal general y de la actividad administrativa en particular1.
Desde el punto de vista institucional debemos formular algunas precisiones conceptuales de alcance político-jurídico respecto de los institutos conocidos como "poder de policía" y "policía" y su adscripción al Municipio2.
La policía es una institución propia del derecho; es la limitación a los derechos subjetivos. El Estado titulariza, además, la potestad de policía por mandato constitucional. Se produce, en este sentido, una distribución de competencias en los tres niveles de la realidad estatal: nación, provincia y Municipio. Vale decir que el Municipio ejerce función de policía3.
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El poder de policía es parte de la función legislativa municipal. Se manifiesta a través de normas abstractas, generales, impersonales que versan sobre la limitación de los derechos reconocidos a fin de promover el bienestar general.
La policía es parte de la función administrativa municipal cuyo objetivo es la ejecución de las leyes de policía. Se manifiesta a través de normas particulares, como el acto administrativo4.
Las limitaciones a los derechos subjetivos, en nuestro derecho positivo, parten de los siguientes presupuestos jurídico-políticos, a saber:
Los derechos son "reconocidos" por el ordenamiento jurídico, pues muchos de ellos vienen dados por su propia condición de hombres. Es decir que los derechos individuales preexisten a las leyes5. Los derechos ya existen y las leyes sólo podrán regularlos, fijando su alcance y límites.
Ahora bien, estos derechos, que el ordenamiento jurídico "reconoce" y se obliga a "no alterar"6, no son absolutos, ilimitados o soberanos. no hay derechos absolutos; hablar de ello importaríaPage 344 aceptar una tesis antisocial7. La vida en sociedad obliga a la restricción de los derechos humanos8 para adecuarlos al bien común. El poder estatal que va a hacer hace efectiva esa restricción se llama "poder de policía".
Vale aclarar que las limitaciones administrativas, con fundamento legal, se ubican dentro del régimen jurídico de la Administración, sin necesidad de recurrir a otro poder, como el de policía. Además, sus formas de exteriorización son las propias de la función administrativa9, pues la policía no es más que una parte de la función administrativa, sin autonomía jurídica alguna y el poder de policía es sólo parte de la función legislativa del Estado y su régimen jurídico se debe al todo del que forma parte y en el que se integra.
A la facultad, atribución o competencia del órgano legislativo de limitar los derechos individuales por razones de interés general, se la ha llamado poder de policía10.
En síntesis, con la expresión "poder de policía" se hace referencia al poder de limitar, mediante la ley, los derechos reconocidosPage 345 por la Constitución. Es una función del poder, de aseguramiento de fines, para lo cual se debe reglamentar y regular derechos públicos y privados11.
El Estado debe asegurar el imperio del derecho y una justa convivencia social, por ello puede imponer limitaciones en la forma, modo o extensión del goce de los derechos. Estas limitaciones - tradicionalmente impuestas por el llamado "poder de policía"-, son para el bien de la comunidad toda, pues se trata de una protección en defensa del interés social al equilibrar la extensión de los derechos de un individuo, respecto de otros y del Estado mismo12.
En los casos "Jaime Andrés Font"13, "Héctor Luis Cuello"14, y "Antonio dri"15, la Corte Suprema de Justicia de la nación destacó que el vocablo "derechos" tiene una acepción genérica que comprende tantoPage 346 los derechos humanos como las potestades estatales. Agregó que no existe ninguna superioridad jerárquica de aquellos sobre éstas; y como lógico corolario declaró que con arreglo al art. 21 de la Constitución nacional también la limitación de las potestades debe ser razonable para ser válida, porque en ninguna hipótesis el bien personal ha de prevalecer sobre el bien común. En consecuencia, a los jueces no les está permitido invocar los derechos humanos como pretexto para imponer una restricción arbitraria a las potestades públicas.
Como ya había dicho el Supremo tribunal, "no debe darse a las limitaciones constitucionales una extensión que destruya los poderes necesarios del Estado o trabe su ejercicio eficaz"16.
El Estado tiene que verificar el cumplimiento del deber de los administrados de no perturbar el buen orden de la cosa pública e impedir los trastornos que puedan incidir en su propia existencia. no se concibe un derecho indefinido e ilimitado, como tampoco un derecho de libertad personal que no esté regulado por las leyes que lo garanticen, toda vez que, como dice Montesquieu, "la libertad consiste en el derecho de hacer todo lo que las leyes permiten, pues si un ciudadano pudiese hacer lo que ellas prohiben, no estaría mucho en posesión de esa libertad, pues sus conciudadanos querrían aprovechar de la misma facultad"17.
Por otra parte, cuanta más alta sea la jerarquía del interés tutelado, mayor podrá ser la medida de la reglamentación. En caso de conflicto entre valores jurídicos contrapuestos, no es dudosa la preferencia del que tiene mayor jerarquía social.
La limitación jurídica de los derechos subjetivos de los administrados, es algo consustancial propio de la función administrativa;Page 347 hace a su esencia y existencia por imposición elemental de la convivencia social resultante de la relación jurídica bilateral "Estadociudadanos", "Estado-administrados".
La función administrativa se manifiesta, además, en la necesidad pública de "reglamentar", "regular", "ordenar", "limitar" e "imponer" otras conductas por razones de bien común. La actividad policial se presenta siempre como una regulación de limitaciones a la libertad individual en sus relaciones con el bien común. Esas limitaciones afectan derechos individuales, principalmente la libertad y la propiedad18.
La regulación policial es una limitación a la libertad individual. por esto está sujeta a los "límites-garantías" de relevancia normativa constitucional. Los tres límites son: la razonabilidad, la intimidad y la legalidad.
El art. 21 de la Constitución nacional establece que los derechos reconocidos no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio. Es decir, que por vía reglamentaria no se podrá mudar, modificar, cambiar de naturaleza, forma o estado, los derechos que la Constitución avala. Ahora bien, siempre será cuestión empírica, particular y concreta, evaluada por los órganos jurisdiccionales, si la reglamentación legal menoscaba, deteriora, corrompe o destruye el derecho en cuestión. no resulta sencillo explicar qué quiere decir genéricamente "razonabilidad". En casos concernientes al poder de policía se ha declarado que deben concurrir: fin público; circunstancias justifican-Page 348tes; adecuación del medio elegido al fin propuesto, y ausencia de iniquidad manifiesta19.
Lo cierto es que el principio de razonabilidad obliga a ponderar con prudencia las consecuencias sociales de la decisión, para evitar la arbitrariedad por "prohibiciones injustificadas" o "por excepciones arbitrarias"20.
En el caso "Zacarías Canale y otros c/provincia de Mendoza" (CSJn, Fallos, 111:211), conocido como el "caso de...
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