El presupuesto participativo en la ciudad autónoma de Buenos Aires Instrumento posible para la transparencia en el ejercicio de la función administrativa
| Autor | Jorge Saulquín |
| Páginas | 467-482 |
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Agradezco la invitación a participar en estas Jornadas de Derecho Administrativo: "Transparencia en el ejercicio de la función administrativa", en homenaje al Profesor Bartolomé Fiorini.
Felicito a los organizadores y a la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata en el año de su centenario. No es casual que coincida con los 100 años del nacimiento del maestro, a quien en estas jornadas con justicia se le rinde homenaje.
En el presente trabajo me referiré al régimen del presupuesto participativo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Estas cualidades nominadas, transparencia y participación, se relacionan íntimamente, retroalimentándose en el camino hacia un mejor sistema republicano y democrático. Se visualiza con mayor facilidad la responsabilidad del funcionario público en el ejercicio de su función.
El presupuesto participativo constituye un eficaz mecanismo porque contribuye a la transparencia del proceso político financiero; en consecuencia, el funcionario público en el ejercicio de su función puede ser objeto de un control más directo e inmediato.
El art. 53 de la Constitución de la Ciudad establece que todos los actos que impliquen administración de recursos sean públicos y se difundan sin restricciones, que no haya gastos reservados, secretos o análogos, cualquiera sea su denominación; su artículo 54 agrega que los sistemas de administración financiera y gestión de gobierno deben propender a la descentralización de la ejecución presupuestaria y a la mayor transparencia y eficacia de la gestión, que la información financiera del gobierno sea integral, única y que deba generarse en tiempo oportuno.
Esa normativa, antes de referirnos a la participación, ya nos está hablando de la necesidad de la transparencia en la acción de gobierno. Page 468
En la sesión de la Cámara de Diputados del 5 de septiembre de 1863 el Ministro del Interior, Dr. Rawson, expresó en nombre del Ejecutivo el alcance de las modificaciones y reformas introducidas en momentos difíciles para las finanzas de la Nación. Y ante la existencia de dos empleos que tendrían la misma función, el Dr. Gorostiaga dijo que el empleo de Fiscal de Estado es inútil, ya que está creado el de Procurador General; por lo tanto se resolvió suprimir aquella partida. La discusión prosiguió el 14 de septiembre, donde se consideró el presupuesto de Hacienda. El Ministro Dr. Vélez Sarsfield, pidió que se votara para Hacienda un empleo más, en atención a que se había suprimido en Interior el de Fiscal: "pido este empleo bajo el nombre de Procurador de Hacienda... En los EE.UU., a pesar de haber un Procurador General, en el año 30 se dictó la ley creando el Procurador del Tesoro". La ley fue sancionada el 7/11/ 1863 bajo el Nº 74. En el capítulo correspondiente al presupuesto del Departamento de Hacienda, se prevé el cargo de Procurador del Tesoro1.
En aquel entonces, en las discusiones presupuestarias participaban activamente los ministros y secretarios en el recinto del Congreso. Ellos personalmente discutían partida a partida, peso a peso.
Con esto no se pretende afirmar que el grado de representatividad de las autoridades de aquel entonces fuera mayor que el actual. Pero el grado de dedicación, de inmediatez en sus asuntos de su despacho parece que aparejaba una determinada legitimidad en su accionar.
No es que en ese entonces el pueblo participara en la elaboración del presupuesto, ni mucho menos; si no que existía una participación muy fuerte desde las distintas áreas de la Administración, incluso en las más altas jerarquías. Page 469
El presupuesto -tanto en la Nación, en las provincias, como en los municipios-, fue perdiendo interés, no ya en el pueblo, del que siempre había estado ausente, sino para los mismos que lo proyectaban.
Con los procesos inflacionarios, aquél no servía como fijador de las políticas del Estado, ya que nada era posible presupuestar. Así, el presupuesto no era más que la repetición del anterior y la aprobación muchas veces se lograba una vez ya ejecutado. Se había transformado en pura formalidad.
Las mayores preocupaciones pasaban por los ajustes presupuestarios debido a la inflación. Así también las rendiciones de cuentas eran una simple formalidad. Los distintos rubros que constituían el presupuesto eran a la hora de su aprobación de difícil -sino de imposible- comprensión.
Los mejores estudios de ajustes por inflación no hacían más fácil la tarea. Los órganos de control estaban imposibilitados de cumplir su función. Ni el Tribunal de Cuentas de la Nación, que integraba el mismo acto de la administración, podía controlar lo que realmente se gastaba.
La cuestión pasaba por otro lado. Los sindicatos peleaban por una mayor participación en la distribución, ya sea a través de aumentos generales o en los convenios colectivos de trabajo. Los importadores por disminución en las cargas arancelarias y los exportadores por menores retenciones. No se sabía bien en qué consistía la torta pero por supuesto, cada sector luchaba por la mejor porción.
Se intentó llevar a cabo el presupuesto base cero, en distintas áreas en la Provincia de Buenos Aires y en algunos municipios, intenciones que luego quedan frustradas con el proceso inflacionario e hiperinflacionario.
Esta propuesta presupuestaria, en su momento permitió la mayor participación de las distintas estructuras gerenciales, y la preocupación en cuáles eran las prioridades en las distintas áreas. Cada una contaba con un plan de gobierno que se mejoró con los presupuestos plurianuales. Se había dado previamente un proceso de contacto con las distintas entidades vecinales, cooperadoras, clubes, etc., conformándose un plan de gobierno. Page 470
Se integró con el proceso de las campañas políticas, fue un instrumento político partidario y luego gubernamental. Estamos hablando de un periodo donde la política era todavía bien vista, la gente aún tenía esperanzas en ella. Los partidos políticos podían expresar su pensamiento, eran escuchados. Los gobiernos constitucionales habían cumplido con expectativas sentidas, aunque luego fueron defraudadas.
Con la estabilidad, los números presupuestarios eran comprensibles. Los buenos y malos destinos eran visibles. Las partidas servían tanto para ver un correcto, como un incorrecto destino. Fue posible contar con presupuestos aprobados en los plazos constitucionales, pero que perdían su espíritu con las delegaciones, tanto al Poder Ejecutivo, como con las discutibles delegaciones para la modificación del destino de importantes partidas a favor del Jefe de Gabinete o de la Secretaría de Hacienda.
El quiebre se produce en el año 2001 y el detonante es una nueva ruptura del pacto de confianza: el primer "corralito" y el "corralón". No cabe analizar aquí las causas, pero es indudable que a partir de allí, los cacerolazos, y el "que se vayan todos" parecían marcar un camino totalmente incierto.
Si bien las Constituciones de la Nación y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires -esta última especialmente- hablan de participación, ese fenómeno se da en la práctica ya no como una instancia integrante de la representación, sino como un reemplazo de la misma ante la deslegitimación de los representantes políticos.
Las asambleas barriales, masivas en un comienzo y en muchos casos desvirtuadas por intereses políticos mezquinos, aun cuando perdieron su impulso inicial, fueron un polo a tierra, algo de donde asirse frente al vacío total. Page 471
Y la discusión del presupuesto se integra con el resto de las políticas. Más, la discusión del presupuesto sintetiza la discusión del resto de las políticas.
Es en estas condiciones que el Gobierno de la Ciudad hace público el "Plan de Presupuesto Participativo", entre otros objetivos para optimizar el uso de recursos escasos en un contexto de emergencia económica 2. Y en esos momentos, de profunda crisis de representatividad de los sectores políticos, teniendo en cuenta el auge de las asambleas barriales, lanza el proyecto del presupuesto participativo. Hay que reconocer frente a ello, por lo menos, valentía.
Este proyecto había tenido sus orígenes en Porto Alegre, capital del Estado brasileño de Río Grande do Sul, en el año 1989, lanzado por su...
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