Gestión de intereses públicos. El rol del Estado y de los particulares
| Autor | Carlos Botassi |
| Páginas | 49-67 |
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El análisis de las formas de gestión de los intereses públicos es un tema que excede los límites del Derecho Administrativo y se proyecta sobre la Ciencia Política. Su abordaje impone algunas precisiones conceptuales. Por lo pronto desentrañar el significado de una expresión esencialmente vaga como es la de "interés público", para luego acometer la tarea de analizar su atención a través del Estado y de la intervención de los particulares que si bien no resulta novedosa, plantea una serie de alternativas, fundamentalmente vinculadas al control oficial de su desempeño.
Nos hemos ocupado en otra oportunidad de la evolución de la doctrina respecto del rol del Estado y su compromiso con la satisfacción del interés público, trabajo al que remitimos por exceder esa temática el espacio del que ahora disponemos1. Reiteraremos aquí que el Estado no es otra cosa que una organización real y tangible, destinada a satisfacer el interés público y que el medio más adecuado para hacerlo es el servicio público, sin perjuicio de otras herramientas de clásico empleo como la obra pública, el poder de policía, el fomento, la intervención directa en la economía mediante empresas públicas comerciales e industriales y la potestad expropiatoria.
Una cuestión diferente consiste en establecer si el Estado debe o no ocuparse por sí mismo de la tarea de gestión de los servicios públicos, entendiendo por tal la efectiva realización de las tareas con medios propios; y, en caso afirmativo, determinar Page 50 en qué medida debe hacerlo. La respuesta a este interrogante será siempre contingente, ya que podrá no ser válida en algunas naciones y, en cualquier caso, resultará condicionada según la época que se analice.
En una mirada inicial se advierte la influencia decisiva de un dato que para algunos resulta contundente producto de la realidad y para otros un mito propalado por gente malintencionada: la clásica ineficiencia del Estado para organizar labores de tal complejidad que requieren del manejo de conceptos empresariales. En este punto pareciera que no caben recetas universalmente aceptadas. Los partidarios del intervencionismo exponen ejemplos de empresas estatales que actúan a satisfacción de los usuarios y a precios acomodados (como la fábrica de automóviles Renault y la transportista aérea Lufthansa) y empresas privadas deficitarias (como las que engrosan las listas de fallidos que elaboran los tribunales).
En la Francia del siglo XIX, la noción de servicio público era impensable si su prestación no estaba en manos del Estado. En ese mismo país hace algunos años al conmemorarse el segundo centenario de la Revolución, el proceso de privatizaciones fue considerado por algunos una nueva toma de la Bastilla, una nueva revolución a la cual todo ciudadano digno debía prodigar su apoyo.
A su turno parece indiscutible que las concepciones sobre el rol del Estado en la prestación de los servicios esenciales no sólo deben exponerse en términos de eficiencia o calidad de la tarea ya que en no pocos casos influyen razones de otra índole. Es evidente que determinados servicios no resultan rentables en algunas zonas despobladas y, sin embargo, una elemental medida solidaria impone afrontar la prestación.
Al mismo tiempo la retirada del Estado de la prestación de algunos servicios aparece condimentada con argumentaciones ajenas a la pura calidad del resultado. Resulta paradigmático el caso argentino, donde el proceso de privatización no estuvo solamente amparado en la necesidad de lograr una mejor atención de los usuarios sino también en la oportunidad que se presentaba para intentar eliminar o al menos reducir la corrupción administrativa, como asimismo allegar fondos para un Tesoro siempre exhausto y jaqueado por la deuda interna y externa. Page 51
En ocasiones la elección del sistema de prestación viene contaminada por intereses políticos sectoriales que explican que el mismo bloque de legisladores que abortó el proyecto privatizador del gobierno radical de Raúl ALFONSÍN impulsó luego hasta su concreción el plan privatizador del Partido Justicialista liderado por Carlos MENEM.
Definir al "interés público" ha sido desde siempre una tarea azarosa sospechada de imposible como consecuencia de la vaguedad del término. Sin embargo, aunque se trate siempre de postular una idea aproximada existe coincidencia en considerarlo una suma de quereres individuales coincidentes y mayoritarios, en busca de objetivos que se estiman valiosos para la comunidad. Por ello y debido a la preeminencia de lo general frente a lo individual, aun aquellas personas que no reconocen en un interés público su propio interés están igualmente obligadas a aceptarlo y contribuir a su obtención.2
Como bien lo señala la Ciencia Política atender a los requerimientos del interés público sólo es posible desde una posición de fuerza, desde la detentación del Poder. Satisfacer el interés público constituye el fin del Estado pero el poder del que dispone es un medio que inexorablemente debe emplear en esa epopeya.
Si bien esta reflexión nos parece indiscutible debe actuarse con cautela para cuidar que ese poder (que se atribuye a la organización que denominamos "Estado" pero que ejercen en lo concreto gobernantes de carne y hueso con sus debilidades y sus pasiones) no se desarrolle en forma ilimitada al cobijo de los fines altruistas que persigue. La defensa del interés público no puede justificar el despotismo porque la razonabilidad en el ejercicio del poder es también una cuestión de interés general para la comunidad. Una vez más se hace presente el dilema del Derecho Público: la obtención del justo equilibrio entre prerrogativas estatales (ejercicio del poder en defensa del interés Page 52 público) y derechos individuales (reconocimiento y respeto de la dignidad de la persona). En definitiva la historia acredita que inclinar la balanza en favor del poder y dotar al Estado de facultades absolutas no conduce a la felicidad de los pueblos sino a la exacerbación de los privilegios.
El interés público justifica las más intensas prerrogativas estatales, como la declaración de las emergencias políticas y económicas, la expropiación y el poder de policía, pero también se vincula estrechamente con la prestación de los servicios públicos.
Desde el nacimiento del Derecho Administrativo como rama autónoma del Derecho Público interno, se ha intentado encontrar una noción dominante que lo explique y justifique. Inicialmente se consideró que el Derecho Administrativo era la ciencia del servicio público, luego que su columna vertebral era la teoría del acto administrativo. En fecha más reciente se apuntala la idea de que el concepto básico para nuestra materia es el interés público (a veces denominado interés general, utilidad pública, bien común) examinándose todas las instituciones del Derecho Administrativo a través de ese prisma. De esta manera es posible describir de qué modo y con qué consecuencias el concepto de interés público influye sobre el funcionamiento de la Administración Pública y sobre todas las actividades del Estado en general3.
Solamente una aspiración loable justifica el monopolio legítimo de la coacción física del que hablaba Max WEBER. El interés público aporta, de esta manera, el elemento teleológico del Derecho Administrativo, afirmándose que "el Derecho Administrativo es el derecho del interés público, pretendido a través de la actividad administrativa"4.
El interés público finalmente se traduce en un cúmulo de necesidades, esenciales o no, cuya satisfacción es admitida como un objetivo a cumplir. A medida que la civilización ha ido avanzando y se ha acentuado lo que se ha dado en llamar "progreso", las necesidades a satisfacer han ido incrementándose sin cesar: alimentos, salud, educación, justicia, estabilidad monetaria, vivienda, seguridad social, medio ambiente apto, Page 53 provisión de agua y servicios cloacales, energía eléctrica, gas, información, radio y televisión, transportes, internet, etc. Desde luego que para atender esas necesidades las personas necesitan dinero para pagar a quienes provean los bienes y servicios apetecidos. Entonces la necesidad esencial de toda persona, configurativa de una crítica cuestión de interés público, es contar con un trabajo estable y dignamente remunerado.
Estas necesidades poseen real importancia en términos de calidad de vida y confort y es deber del Estado aspirar a que cada vez un mayor número de personas puedan considerarse incluidas en el grupo inicialmente privilegiado que poseyó desde siempre tales bienes5. Así lo demuestra el compromiso programático (complementario del "bienestar general" contenido en los respectivos Preámbulos), que condujo a la inclusión de un notable catálogo de necesidades a satisfacer en la reforma constitucional de 1994, tanto en la Carta Nacional (arts. 41 a 43) como en la de la Provincia de Buenos Aires (arts. 28, 36, 38 a 40).
El ensanche de la noción de servicio público colocó al concepto en trance de desaparecer y, en rigor, autorizada doctrina lo dio por muerto. Hoy día se intenta superar la denominada "crisis" del servicio público privándolo de una esencia sustantiva o de fondo para dotarlo de un carácter instrumental o de forma. Reconocido que se trata de una "actividad", un...
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