Expediente nº 8723/70 de Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Secretaría Judicial en Asuntos Contencioso Administrativo y Tributarios, 7 de Junio de 2013

• Fecha de Resolución: 7 de Junio de 2013
• Emisor: Secretaría Judicial en Asuntos Contencioso Administrativo y Tributarios

E.. nº 8723/12 "Asocia-ción de Trabajadores del Estado (ATE) c/ GCBA s/ amparo (art. 14 CCABA) s/ recurso de inconstitucionali-dad concedido" y su acumulado Expte nº 8706/12 "GCBA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad dene-gado en 'Asociación Traba-jadores del Estado (ATE) c/ GCBA s/ amparo (art. 14 CCABA)'"

Buenos Aires, 6 de junio de 2013

Vistas: las actuaciones indicadas en el epígrafe, resulta:

1. La Asociación de Trabajadores del Estado (ATE), por medio de su apoderado, promovió acción de amparo contra el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (en adelante, GCBA), a fin de que se deje sin efecto y se declare la nulidad de la resolución nº 45/SUBRH/2009 (fs. 1/12 vuelta).

   Explicó que el artículo primero de dicha resolución establece que "los funcionarios y representantes del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a excepción del personal docente, designados para cumplir funciones en la Administración Pública centralizada, desconcentrada y descentralizada, órganos interjurisdiccionales, unidades ejecutoras de convenios o contratos específicos y sociedades del estado, deberán informar, con un carácter de declaración jurada, si poseen otro empleo en relación de dependencia o autónomo, de carácter remunerado o a título gratuito, en cualquier dependencia pública o privada, así como el horario de dicha prestación"; que el artículo segundo dispone que "se encuentran alcanzados por las previsiones de la presente, las personas que se desempeñen en cualquier función o cargo remunerado o relación contractual, con o sin relación de dependencia, bajo cualquier modalidad, en la Administración Pública Centralizada o en cualquiera de los entes mencionados en el artículo anterior". Mientras tanto, el artículo tercero establece el procedimiento tendiente a hacer efectivas las medidas establecidas, y el artículo sexto dispone que el falseamiento de la declaración jurada, o la omisión de presentarla en tiempo y forma, constituirá una falta grave con la consecuente sanción.

   Consideró la actora que dicha resolución constituye un avasallamiento al derecho a la intimidad irrazonable e inconstitucional, y que resulta nula por contener vicios en el objeto, la causa y el procedimiento; y por configurar una desviación de poder.

2. A fs. 55/70 vuelta contestó demanda el GCBA. Cuestionó la vía del amparo para discutir el tema traído a debate. Destacó que no se acreditó la situación de urgencia objetiva, que no existe una situación de riesgo real y que no se ha acreditado en forma concreta cuál es el daño sufrido por los amparistas. Manifestó que no medió en el caso arbitrariedad e ilegalidad manifiestas. Expresó que no existen derechos constitucionales conculcados, ni una actitud discriminatoria de la administración, defendió la legitimidad de la medida, a la cual consideró como un ejercicio de potestades propias administrativas, tendiente a lograr una gestión más racional y eficiente de los recursos humanos, conforme criterios reservados a la autoridad administrativa.

3. A fs. 116/120, el Sr. juez de primera instancia resolvió hacer lugar a la acción de amparo y, en consecuencia, dejar sin efecto la resolución nº 45/SUBRH/2009. Para así decidir, entendió que "cabe admitir la procedencia formal de la vía elegida […] toda vez que el accionar de la demandada conculcaría derechos de sólida raigambre constitucional tales como el derecho al trabajo y a la intimidad personal" (fs. 118). Y agregó: "no abriré juicio en punto a la necesidad o no de que la Administración cuente con los datos referidos a la situación laboral de cada trabajador. Es más, el régimen de incompatibilidades existe, y es misión del Gobierno controlar que se cumpla. Ahora bien, lo que aquí se cuestiona, es el modo en que se ordena a los trabajadores que presenten la declaración jurada en tal sentido. Adelanto mi opinión en punto a que el funcionario que dictó el acto que aquí se cuestiona, carece de competencia funcional para ello" (fs. 118vta.). Una regulación que podría afectar derechos tan valiosos como los contemplados en los artículos 18 y 19 de la Constitución Nacional, debió haber sido tomada, según el magistrado de grado, mediante ley formal y no a través de la actividad de la administración.

4. El GCBA apeló la sentencia a fs. 129/141 vuelta. Sus agravios fueron contestados a fs. 145/149 vuelta por la actora.

   A fs. 171/176, la Cámara de Apelaciones del fuero Contencioso Administrativo y T. rechazó el recurso y confirmó la sentencia de grado. Para resolver de esta forma, rechazó los agravios tendientes a acreditar la falta de idoneidad del amparo, basándose en la escasa prueba presentada por las partes (en particular por la demandada, que invocó el argumento acerca de la complejidad probatoria y de debate), y en la incidencia manifiesta que podría tener la resolución atacada sobre el principio de reserva de ley en materia de derecho sancionador, sobre todo al tipificar una infracción administrativa en su artículo 6º.

   Sobre el fondo de la cuestión, observó que la ley nº 471 dispone, en términos generales, las obligaciones relativas a la presentación de declaraciones juradas para verificar la incompatibilidad del personal -que no se diferencian en lo sustancial de lo dispuesto en la resolución atacada-, y establece como causal de apercibimiento y suspensión de hasta 30 días el incumplimiento de dichas obligaciones. Mientras tanto, la resolución en cuestión dispone que la no presentación de la declaración jurada será considerada como falta grave -y por ende, susceptible de la sanción de exoneración en los términos del art. 49 de la ley 471-. En tal sentido, consideró que el S. se extralimitó en el ejercicio de sus funciones respecto de la ley habilitante.

5. A fs. 186/204 la demandada interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la sentencia de la Cámara. Expresó que resultaba arbitraria, violentaba el principio de división de poderes (afectando potestades propias del poder ejecutivo), la garantía del debido proceso y el derecho de defensa en juicio, y prescindía del derecho aplicable al caso. Insistió alegando la improcedencia del amparo para resolver la cuestión en examen.

   Respecto de la competencia del órgano emisor, el GCBA expresó que entre las causales de cesantía, la ley 471 establece en su artículo 48 inciso e): el incumplimiento grave de las obligaciones y quebrantamiento grave de las prohibiciones establecidas en los artículos 11 y 12, "Y es con fundamento en el control del cumplimiento de las incompatibilidades y prohibiciones establecidas en dichos artículos 10 y 11 de la ley 471, en que se dictó la resolución Nº 45. Pero no se crea ninguna sanción nueva, ya que la misma se encuentra establecida en la ley de empleo público, en estos artículos citados: 47 y 48" (fs. 200).

   El recurso de inconstitucionalidad fue contestado por la actora a fs. 207/211 vuelta.

   A fs. 213/214, la Cámara concedió parcialmente el recurso de inconstitucionalidad, excepto lo referido a la arbitrariedad de la sentencia.

6. A fs. 315/334 vuelta, el GCBA interpuso recurso de queja contra el rechazo parcial.

   A fs. 338/340 vuelta, el Sr. Fiscal General Adjunto propició que se declare mal concedido el recurso de inconstitucionalidad, y se rechace la queja.

   Fundamentos:

   La jueza A.M.C. dijo:

1. La Sala I de la Cámara en lo Contencioso Administrativo y T. de esta Ciudad resolvió conceder parcialmente el recurso de inconstitucionalidad deducido por el GCBA por considerar que contenía "…un desarrollo suficientemente fundado en cuestiones constitucionales relacionadas, de manera directa, con el decisorio definitivo de esta Sala…", y lo denegó en lo relativo a la invocación de arbitrariedad de sentencia (fs. 213/214, ap. II y III).

   En su recurso de inconstitucionalidad, el GCBA esencialmente plantea que el fallo de Cámara no constituye un acto jurisdiccional válido porque incurre en dogmatismo y resuelve con prescindencia del derecho aplicable, lo cual viola sus garantías al debido proceso y a la defensa en juicio, afecta potestades exclusivas del poder ejecutivo en materia de organización y control de los recursos humanos -con la consecuente lesión del principio republicano de división de poderes-, y desnaturaliza la acción constitucional de amparo. Como podemos apreciar, la invocación de "arbitrariedad de sentencia" se encuentra íntimamente ligada a los agravios constitucionales invocados por el recurrente, lo cual torna imposible un análisis diferenciado, tal como pareciera proponer la Cámara al conceder parcialmente el recurso de inconstitucionalidad pero denegarlo respecto de la tacha de arbitrariedad. Y es que hablar de sentencia arbitraria o de lesión al debido proceso a raíz de una indebida aplicación del derecho es exactamente lo mismo.

   Por otra parte, y como veremos a continuación, en sus recursos de inconstitucionalidad y queja el GCBA ha planteado un genuino caso constitucional, centrado en la arbitrariedad de la sentencia -lesiva de la garantía al debido proceso y del derecho de defensa-, la consecuente afectación de las facultades de organización del personal administrativo que le corresponden al Jefe de Gobierno de la Ciudad, y la interpretación irrazonable del amparo constitucional.

   Por estos motivos, considero que la queja debe ser admitida y que el recurso de inconstitucionalidad resulta formalmente admisible, lo que amerita su tratamiento.

2. Previo a todo, resulta imprescindible realizar una breve descripción de la resolución impugnada en autos, la demanda y las sentencias dictadas por los jueces de mérito.

   2.1. La resolución n° 45/SUBRH/2009 establece, en su art. 1°, que "(L)os funcionarios y representantes del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a excepción del personal docente, designados para cumplir funciones en la Administración Pública centralizada, desconcentrada y descentralizada, órganos interjurisdic-cionales, unidades ejecutoras de convenios o contratos específicos y sociedades del estado, deberán informar, con...