II. Régimen jurídico
| Autor | Roberto Dromi |
| Páginas | 281-303 |
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El reglamento tiene un régimen jurídico específico1, distinto del de los actos administrativos y de los simples actos de la Administración. Supletoriamente puede aplicársele, cuando la norma lo prevé, el régimen jurídico de los actos administrativos, en cuanto no sea incompatible con su naturaleza2.
El principio general es que nada escapa a la fuerza de la ley, a la posibilidad de ser legislado3. Sin embargo, este principio presenta dos excepciones: hay materia que indistintamente puede ser regulada por ley o por reglamento, y hay materia propia y exclusiva del reglamento. Page 282
La zona común a la regulación legal o reglamentaria comprende principalmente lo concerniente a la organización administrativa interna. Page 283
En el segundo caso, el de la zona propia, objeto de la regulación reglamentaria, la ley no puede intervenir por disposición constitucional4; por ejemplo, los reglamentos del órgano Judicial o del Legislativo y, por supuesto, los dictados en el ámbito del Ejecutivo.
Además, la atribución reglamentaria de la Administración tiene el límite de la llamada reserva de la ley, o predeterminación normativa que consagra la Constitución de la Nación. Ahora bien, si hay una zona de materia que se denomina "reserva de la ley", es necesario determinar cuál es la materia administrativa susceptible de ser reglamentada5.
La materia administrativa es aquella sobre la que es posible construir un régimen jurídico en cuya aplicación se asigna a la Administración un rol fundamental.
Por esto, los decretos reglamentarios pueden fijar las relaciones internas de la estructura administrativa del Poder Ejecutivo, o precisar, sin modificar la letra ni el espíritu de la ley, las relaciones entre los administrados y el Estado Nacional. De allí que no compete al reglamento emanado del Poder Ejecutivo integrar la ley para regular relaciones privadas. La Constitución nacional no le asigna tal atribución en ninguna norma6. Page 284
Esta denominada materia administrativa es el objeto del reglamento. Es la que comúnmente se denomina materia reglamentaria.
Dicho esto debe distinguirse entre las materias administrativas que pertenecen al ámbito interno de la Administración y las que afectan, además, a los derechos y deberes de los ciudadanos como tales. El primero es el campo fundamental de la competencia reglamentaria y abarca los aspectos específicamente organizativos.
Ahora bien, cuando se trata de cuestiones que, aun siendo administrativas, implican para los ciudadanos la imposición de obligaciones, o la limitación de sus derechos, entonces se entiende que el reglamento sólo ha de limitarse a ser complemento de la ley y que una norma previa con rango de tal es siempre necesaria.
Para regular estas materias, además de la titularidad de la competencia reglamentaria atribuida por la Constitución, se Page 285 requiere la habilitación específica, en cada caso, que la ley haya hecho al reglamento7.
El procedimiento8 para el dictado de los reglamentos administrativos lo iniciará el órgano competente. La iniciativa Page 286 debe ir acompañada de los estudios e informes previos que justifiquen la legitimidad y oportunidad de la reglamentación. Cuando se modifiquen o sustituyan otras normas reglamentarias, deberá acompañarse, con el proyecto, una relación de las disposiciones vigentes sobre la materia, con la individualización expresa de las que han de quedar total o parcialmente derogadas. Si la reforma afectara la sistemática o estructura del texto, además, se proyectará su reordenamiento íntegro9.
Los proyectos de reglamento, en el derecho público provincial son sometidos como principio del trámite final al dictamen del fiscal de Estado. También podrá someterse la iniciativa reglamentaria a la información pública, cuando su naturaleza lo justifique, requiriéndose la opinión de personas físicas o jurídicas ajenas a la Administración, incluso de aquellas que representen intereses sectoriales. Page 287
El reglamento requiere una forma expresa de declaración. No se producen reglamentos por silencio administrativo. La motivación puede ser genérica, no obstante, justificativa de la competencia ejercida y del mérito de la reglamentación.
La forma jurídica genérica que es el reglamento se exterioriza a través del decreto, orden ministerial, resolución, ordenanza, circulares, instrucciones, decisiones administrativas, acuerdo de gabinete.
Todo reglamento administrativo debe ser publicado para tener ejecutividad. La falta de publicación o la publicación incompleta no se subsana con la notificación individual del reglamento a todos o a parte de los interesados.
La publicación debe contener la transcripción íntegra y auténtica del reglamento en el Boletín Oficial. La forma irregular de la publicación del reglamento lo vicia gravemente10. Page 288
Los reglamentos no tienen efectos retroactivos, sean o no de orden público, salvo disposición en contrario. La retroactividad establecida por reglamento en ningún caso podrá afectar derechos amparados por garantías constitucionales.
Son obligatorios después de su publicación y desde el día en que se establezca. Si no se señala tiempo, serán obligatorios después de los ocho días corridos siguientes al de su publicación oficial; excepto para los reglamentos internos que no se publican, y se dan a conocer, por lo común, en forma de exposición en vitrinas, murales o avisadores de la Administración pública11. Page 289
La aplicación de un reglamento al caso concreto requiere atender una serie de consideraciones.
La ley debe ser entendida a la luz de la intención que se tuvo al dictarla. Cuando la propia norma dispone que, ante la duda de su aplicación a un caso concreto, debe decidirse por la afirmativa, esto es una guía de interpretación incontrastable12.
Así, la Procuración del Tesoro de la Nación ha sostenido que la interpretación del alcance de la aplicación de la reglamentación de una ley, deberá partir de una detenida consideración de los fines expuestos en el texto legal, entendidos a la luz de la intención perseguida por el legislador13. Page 290
Cuando un decreto dispone que en caso de duda respecto de si una situación se encuentra o no alcanzada por una ley corresponde decidir por la afirmativa, está suministrando una guía de apreciación insoslayable, no sólo respecto de la inteligencia que el Poder Ejecutivo asignó al mencionado cuerpo legal, sino para interpretar su posterior reglamentación, máxime teniendo en cuenta que ambos reglamentos emanaron del mismo poder.
Corresponde, entonces, atender en cada caso a las características individuales para establecer si se han cumplido los Page 291 extremos que la ley y su reglamentación prescriben, por tratarse de complejos asuntos en los que tienen especial incidencia aspectos de hecho y prueba14.
Pero también, la Procuración del Tesoro de la Nación ha indicado que la facultad de dictar reglamentos de ejecución y reglamentos autónomos deriva de la Constitución Nacional, por lo cual "en los primeros debe cumplirse el límite constituido por la ley y en los segundos la discrecionalidad está sólo limitada por la razonabilidad, y no referirse a materias atribuidas expresamente por la Constitución a otro órgano o Poder del Estado". No obstante, el organismo reconoce con certeza que "por la complejidad de la Administración Pública actual, en un mismo decreto pueden aparecer disposiciones reglamentarias ejecutivas, mezcladas con el ejercicio de potestades reglamentarias autónomas"15. Page 292
El reglamento, al crear normas generales de aplicación permanente, mantiene vigencia hasta que sea derogado por una ley o por un reglamento posterior16 o se extinga su eficacia Page 293 jurídica por otras circunstancias; por ejemplo, en el caso de un reglamento temporario17.
También puede perder su validez, por ejemplo, ante los cambios ocurridos en el contexto social, siendo preciso modificarlo, pues no responde a las exigencias y ajustes de los fines asignados al Estado.
Así, la Administración puede modificar o revocar un reglamento18, puesto que ningún derecho adquirido puede impedir su remoción del ordenamiento jurídico pues, de lo contrario, importaría admitir el postulado de la inamovilidad del derecho objetivo en materia reglamentaria19. Page 294
Dada su naturaleza de norma general reguladora de los casos que se presenten en el futuro, el reglamento puede ser modificado total o parcialmente para adecuarlo a las conveniencias públicas.
La derogación o revocación puede ser expresa o tácita. La revocación es tácita cuando la nueva norma reglamentaria es Page 295 incompatible con la anterior. En ambos casos la revocación debe emanar del mismo órgano, salvo que órganos inferiores tengan facultad para dictar reglamentos, en cuya circunstancia los órganos superiores jerarquizados pueden revocar el reglamento proveniente del inferior.
Además, los reglamentos pueden perder su eficacia normativa como consecuencia de la sanción de una ley posterior, debido a la subordinación jurídica del reglamento a la ley. Así, la ley que deroga otra ley anterior hace inaplicables los reglamentos dictados para asegurar la ejecución de ésta. Sucede lo mismo cuando se sanciona una ley que establece normas incompatibles con un reglamento anterior, perdiendo éste eficacia en todo lo que resulte contradictorio con el nuevo texto legal. Page 296
También puede declararse la nulidad o anular judicialmente20 un reglamento por cuestiones de ilegitimidad.
La impugnabilidad de...
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