Sentencia de Camara Contencioso Administrativo Federal- Sala I, 29 de Agosto de 2014, expediente CAF 037747/2013

• Fecha de Resolución: 29 de Agosto de 2014
• Emisor: Camara Contencioso Administrativo Federal- Sala I

Poder Judicial de la Nación 37747/2013 GIUSTINIANI , R.H. c/ YPF SA-

s/AMPARO POR MORA Buenos Aires, 29 de agosto de 2014.-

Y vistos; considerando:

1. ) Que por medio de la “acción de amparo por acceso a la información” que dio origen a este expediente, el demandante solicitó que se condene a YPF SA a entregar la “documentación que negó expresamente, requerida mediante una nota del 22 de agosto de 2013, y su reiteratoria del 6 de septiembre de 2013”.

   Explicó que la “documentación solicitada y negada en la Copia íntegra del Acuerdo de Proyecto de Inversión firmado el día 16 de julio de 2013 entre YPF SA y sus subsidiarias y subsidiarias de C. Corporation, con el objeto de la explotación conjunta de hidrocarburos no convencionales en la Provincia de Neuquén”, y que dicho pedido “está relacionado con la calidad ambiental y con las actividades a desarrollar por YPF y C. en las áreas de Lomas de La Lata Norte y Loma Campana”.

2. ) Que está fuera de debate la importancia republicana que el acceso a la información pública tiene en nuestro ordenamiento jurídico constitucional.

   Así lo ha reconocido la Corte Suprema de Justicia de la Nación en su jurisprudencia más reciente, con apoyo en los artículos 10, 14, 16, 31, 32, 33 y 75, inciso 22, de la Constitución Nacional, y en diversas normas convencionales, en los precedentes “Asociación Derechos Civiles cl EN -PAM I- (dto. 1172/03) s/ amparo ley 16.986” y “CIPPEC c/ EN -MO Desarrollo Social- dto. 1172/03 s/ amparo ley 16.986” —pronunciamientos del 4 de diciembre de 2012 y del 26 de marzo de 2014, respectivamente.

3. ) Que —aun cuando, hipotéticamente, pudiera interpretarse que la pretensión tiene encuadramiento en el ámbito de aplicación del anexo VII del decreto 1172/2003— es necesario poner de relieve que el caso examen presenta una diferencia sustancial con Poder Judicial de la Nación 37747/2013 GIUSTINIANI , R.H. c/ YPF SA-

   s/AMPARO POR MORA los dos precedentes citados, en la medida en que existe una norma legal específicamente aplicable a YPF SA, como es el artículo 15 de la ley 26.741, dato que conduce, necesariamente, a examinar si las reglas establecidas en ellos pueden ser aplicadas aquí de un modo directo.

4. ) Que dicho artículo prevé: “Para el desarrollo de su actividad, YPF Sociedad Anónima y Repsol YPF GAS S.A., continuarán operando como sociedades anónimas abiertas, en los términos del Capítulo II, Sección V, de la Ley 19.550 y normas concordantes, no siéndoles aplicables legislación o normativa administrativa alguna que reglamente la administración, gestión y control de las empresas o entidades en las que el Estado nacional o los Estados provinciales tengan participación”.

   De acuerdo con el esquema de la ley 19.550, las sociedades comerciales son “abiertas” porque se hallan incorporadas al régimen de oferta pública de sus acciones —o debentures—

   (artículo 299, inciso 1º), es decir, cotizan en la bolsa (V., A.V., “Sociedades Comerciales. Ley 19.550 y sus modificatorias.

   Comentada, anotada y concordada”, Astrea, 1987, Tomo 4, ps. 498 y ss.). Con arreglo a la ley 17.811, se “considera oferta pública la invitación que se hace a personas en general o a sectores o grupos determinados para realizar cualquier acto jurídico con títulos valores”

   (artículo 16).

   En el debate que tuvo lugar en el Congreso Nacional, concretamente en la Cámara de Diputados, al explicarse la formulación textual del artículo 15 de la ley 26.741, se dijo que con ella se facilitaría la búsqueda de inversores (ver exposición de la diputada B., sesión del 2 de mayo de 2012, orden del día nº 288).

5. ) Que la señora jueza de primera instancia, al remitir al dictamen del señor fiscal federal por coincidir plenamente Poder Judicial de la Nación 37747/2013 GIUSTINIANI , R.H. c/ YPF SA-

   s/AMPARO POR MORA con su opinión, consideró, precisamente, que las disposiciones del decreto 1172/2003 deben ser interpretadas a la luz del artículo 15 de la ley 26.741.

   Sobre esa premisa, y tras desarrollar algunas nociones características de la organización de las entidades estatales como sociedades que exhiben una forma similar a la de las empresas privadas, concluyó en que el legislador formuló una indudable valoración en ejercicio de una atribución propia, según la cual no puede ser aplicada a YPF SA legislación o norma “alguna” de control de la administración.

6. ) Que el demandante cuestiona esa interpretación extensiva, con sustento en que la ley 26.741 involucra el control estatal y el decreto 1172/2003 refiere al control ciudadano.

7. ) Que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha reconocido explícitamente que el acceso a la información pública tiene como finalidad el ejercicio del control de los ciudadanos sobre las autoridades con miras a la gestión (acordada 1/2004; y causa “CIPPEC c/ EN -MO Desarrollo Social- dto. 1172/03 s/ amparo ley 16.986”, citada). Así también lo ha reconocido el propio demandante al afirmar que “no se trata de un control estatal sobre la demandada sino en todo caso de un mecanismo de participación y también de control de la sociedad civil sobre el estado y determinados particulares” (fs. 146).

   Desde esa perspectiva, resulta claro que el decreto 1172/2003, dictado por el Poder Ejecutivo Nacional en uso de las facultades conferidas por el artículo 99, incisos 1 y 2, de la Constitución Nacional, es una norma de naturaleza administrativa concerniente a la gestión y al control de las entidades en las que el Estado nacional tenga participación en términos del artículo 15 de la ley 26.741, por lo que queda incluido en este artículo, y, por consiguiente, resulta inaplicable a YPF SA.

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   s/AMPARO POR MORA 8º) Que, por otra parte, no puede perderse de vista los diversos rasgos distintivos de las normas involucradas.

   En efecto:

   (i) El artículo 15 de la ley 26.741 exhibe, a la luz del artículo 31 de la Constitución Nacional, una clara jerarquía normativa superior a la que tiene el decreto 1172/2003; (ii) La ley 26.741 (publicada en el boletín oficial del 7 de mayo de 2012) fue sancionada con posterioridad al dictado del decreto 1172/2003. Cabe recordar, en este sentido, que la Corte Suprema ha reconocido el principio que establece que la ley posterior deroga, expresa o tácitamente, a una anterior (Fallos: 307:398; 308:439; 329:3577; y causa “Instituto de Vivienda del Ejército c/

   E. y S.G.S. s/ daños y perjuicios”, pronunciamiento del 2 de noviembre de 1995; entre otros precedentes); (iii) La ley 26.741 comporta una norma especial, en tanto el decreto 1172/2003 es una norma general. En esa orientación, el Alto Tribunal ha dicho que las normas especiales tienen, como tales, prevalencia sobre las normas generales (Fallos:

   303:747).

   Los tres rasgos distintivos referidos, esto es, la jerarquía, la temporalidad y la especialidad, son criterios tradicionales para dar solución a los conflictos entre normas (Tardío Pato, José

   Antonio, “El principio de especialidad normativa (lex specialis) y sus aplicaciones jurisprudenciales”, Revista de Administración Pública, nº 162, 2003).

9. ) Que si, por los fundamentos expuestos, el decreto 1172/2003 resulta inaplicable a YPF SA a la luz del artículo 15 de la ley 26.741, la conclusión a la que llegó la jueza no presenta, pues, la irrazonabilidad que se le imputa en el recurso de apelación.

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   s/AMPARO POR MORA 10) Que una solución en sentido contrario permitiría elípticamente que, por medio del mecanismo procesal elegido, el demandante accediera al contrato a pesar de que, por disposición de la ley 26.741, tal como surge con claridad del debate que se llevó a cabo en el ámbito del Congreso Nacional, no cuenta con la habilitación para ello.

   11) Que el demandante invoca el decreto 1189/2012 —que fue dictado en uso de las atribuciones conferidas por el artículo 99, inciso 1, de la Constitución Nacional— en tanto allí —

   dice— se reconocería que YPF SA es “un ente administrativo que realiza contrataciones interadministrativas y según la ley 24.156 integra el sector público nacional”.

   12) Que dicha invocación no es idónea para llegar a una conclusión distinta a la que se expuso en el considerando 8º.

   Como se vio, el artículo 15 de la ley 26.741 excluye a YPF SA de las disposiciones de control ya examinadas.

   Si, con todo, se aceptara el razonamiento del demandante, debe señalarse que:

   (i) No cabe presumir la inconsecuencia, imprevisión, ignorancia o inadvertencia del Poder Ejecutivo Nacional en el dictado de los decretos (Fallos: 312:1913; 315:1922; 321:2413; 326:704; S.I., causa “Barroso, C.C. c/EN -M Defensa-

   FAA -ley 23.848- dto. 1244/98 s/personal militar y civil de las FFAA.

   y de Seg.”, pronunciamiento del 10 de abril de 2014).

   Al dictar el decreto 1189/2012, el Poder Ejecutivo Nacional fijó el expreso propósito de que por medio de la contratación de combustible y lubricantes a YPF SA por parte del sector público nacional se cumpliera con el objetivo y los fines de la ley 26.741, esto es, “el logro del autoabastecimiento de hidrocarburos, así como la exploración, explotación, industrialización, transporte y comercialización de hidrocarburos, a fin de garantizar el desarrollo Poder Judicial de la Nación 37747/2013 GIUSTINIANI , R.H. c/ YPF SA-

   s/AMPARO POR MORA económico con equidad social, la creación de empleo, el incremento de la competitividad de los diversos sectores económicos y el crecimiento equitativo y sustentable de las provincias y regiones”

   (considerando único, párrafos 1 y 10), a cuyo efecto acudió al modo de contratación directa previsto en el artículo 25, inciso ‘d’, apartado 8, para los contratos que “celebren las jurisdicciones y entidades del Estado Nacional […] con las empresas y sociedades en las que tenga participación mayoritaria el Estado”.

   (ii) El contrato aquí involucrado se encuentra claramente fuera del ámbito de aplicación del decreto 1189/2012, ya que se trata de un contrato...